旅游公共服務問題思考

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黨的*以來，以為總書記的黨中央堅持科學發(fā)展觀，制定了通過行政管理體制改革，轉變政府職能，規(guī)范行政權力，建立服務性政府的戰(zhàn)略舉措，明確把“基本公共服務體系更加完善，政府管理和服務水平有較大提高”作為構建和諧社會的目標和主要任務。按照中央和國務院的要求，結合旅游業(yè)發(fā)展實際，國家旅游局黨組把“服務于和諧社會建設，進一步轉變職能，建設服務型機關”作為一項重要任務在今年初提出來。這不僅是落實中央決策的自覺行動，也是對旅游業(yè)階段性發(fā)展特征的自覺把握，對于推動旅游業(yè)又好又快發(fā)展，實現(xiàn)建設世界旅游強國目標具有重要而深遠的影響。為此，有必要就什么是旅游公共服務、建立旅游公共服務的要求以及如何加強旅游公共服務等問題進行深入研究。

一、旅游公共服務的基本構成

旅游公共需求是旅游部門存在的客觀需要，決定著旅游部門活動的范圍。旅游部門的職責和功能就是為了滿足旅游公共需求。從我國旅游業(yè)發(fā)展的實踐看，旅游公共需求是隨著旅游的消費水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和社會功能的不斷提升而變遷并逐步擴展的。如改革開放初期，旅游業(yè)承擔著為國家創(chuàng)匯的任務，旅游部門的重要職責就是利用公共資源組織有效供給，為廣大海外游客提供服務;隨后進入產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大和設施建設階段，旅游部門通過財政支持、規(guī)劃引導和標準推廣等措施，建立了一系列嶄新的旅游公共服務;當前和今后一個時期，構建和諧社會成為中心工作，旅游部門需要發(fā)揮綜合功能，更好地為滿足人民生活質(zhì)量提高以及擴大就業(yè)等需要，建立和完善旅游公共服務體系。因此，從旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)律看，旅游部門與其他政府部門一樣，有著共性的公共服務，但更多的是基于國情和旅游業(yè)發(fā)展的綜合性而衍生出來的公共服務，需要我們不斷深化認識，把握規(guī)律，促進發(fā)展。

(一)基礎性旅游公共服務。它是政府公共部門生產(chǎn)的、提供全體社會成員平等消費和享有的無差別公共服務。主要包括：

1旅游基礎設施建設。如交通運輸設施設備、公共景觀和環(huán)境建設、交通和景區(qū)旅游集散點的休憩設施等。

2旅游公共信息平臺。主要指面向社會、市場、游客和旅游相關企業(yè)、從業(yè)者提供的公益性、基礎性的信息服務。如：目的地的道路與旅游設施標志系統(tǒng)、游客服務中心及旅游資訊系統(tǒng)等。

3旅游生態(tài)建設與保護。重點旅游區(qū)及周邊地區(qū)、主要風景廊道生態(tài)植被保護與恢復，旅游城鎮(zhèn)環(huán)保基礎設施建設，重點遺產(chǎn)環(huán)境保護等。

4旅游公益事業(yè)。旅游教育培訓，包括旅游專業(yè)人才培養(yǎng)、職業(yè)技能培訓以及國民旅游素質(zhì)教育等;旅游社會功能，如促進旅游就業(yè)、扶貧等公益事業(yè)。

(二)市場性旅游公共服務。它是既能滿足公共需要，又能滿足企業(yè)和個人需要，可以吸收企業(yè)、非政府組織共同參與，通過市場競爭方式進行生產(chǎn)的公共服務。主要包括：

1旅游公共資源開發(fā)與管理。如編制區(qū)域性旅游開發(fā)規(guī)劃、組織對國家自然和文化遺產(chǎn)的開發(fā)管理、協(xié)調(diào)相關資源的開發(fā)利用等。

2旅游公共安全保障。包括旅游安全監(jiān)測和預警、旅游安全基礎設施建設、旅游公共突發(fā)事件應急救助、國際旅游安全合作等。

3旅游交流、合作與宣傳。主要是旅游目的地形象宣傳、國家重點產(chǎn)品及市場推廣、國家間旅游合作和大型旅游公益活動等。

4旅游消費促進及福利。比如不斷優(yōu)化旅游消費環(huán)境、保護消費者權益和處理各種利益訴求、鼓勵和促進各種旅游福利政策出臺等。

(三)管理性旅游公共服務。它是政府為了維護旅游經(jīng)營公平，建立有序的旅游市場秩序，對旅游經(jīng)營單位所產(chǎn)生的管制性公共服務。主要包括：

1對從事旅游經(jīng)營的企業(yè)和個人，進行必要的市場準入審批及復合、年審等。如旅行社經(jīng)營許可和導游從業(yè)許可等。

2制定和推廣國家級旅游服務規(guī)范和標準。目前在我國比較成功實施的飯店星級評定就屬于此類。

3旅游行政管理部門依據(jù)有關法規(guī)，對違反法規(guī)的經(jīng)營行為進行行政處罰。

4協(xié)調(diào)相關的非政府組織開展合作。旅游行業(yè)協(xié)會是旅游市場主體的代表，通過協(xié)會實施管理是今后的發(fā)展趨勢。

二、旅游公共服務的現(xiàn)狀分析

(一)旅游行政管理延續(xù)回顧。改革開放以來，我國的旅游行政管理大體經(jīng)歷了三個階段：

企業(yè)管理階段。以旅游直屬企業(yè)和事業(yè)單位為主要行政對象，把提供有效供給、搞好經(jīng)營管理作為主要目標，進行重點帶動和管理，時間大約從20世紀70年代末至80年代中期，延續(xù)了1個五年計劃。

行業(yè)管理階段。以旅行社、飯店、車船、購物點和旅游直接從業(yè)人員為主要行政對象，把擴大供給規(guī)模、規(guī)范服務行為作為主要目標，實施法規(guī)、標準等規(guī)范指導，時間從20世紀80年代中期至90年代末，延續(xù)了三個五年計劃。

產(chǎn)業(yè)促進階段。以旅游產(chǎn)業(yè)群和消費市場為主要行政對象，把整合資源、優(yōu)化環(huán)境和協(xié)調(diào)促進作為主要目標，逐步確立了“完善產(chǎn)業(yè)體系、提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)功能”三大任務，時間從本世紀開始延續(xù)至今。

(二)現(xiàn)有旅游公共服務的主要特征。總體看，我國旅游公共服務與國家行政體制改革、推進公共服務的發(fā)展相同步，在不斷適應社會主義市場經(jīng)濟體制的需要中，逐步發(fā)展、深化和完善，初具旅游公共服務架構。同時，在實踐中也形成了一些行業(yè)性服務特征。

1圍繞國家政治經(jīng)濟發(fā)展大局開展服務。我國現(xiàn)代旅游業(yè)始發(fā)于改革開放之初，在近三十年的不同時期里，圍繞國家政治經(jīng)濟發(fā)展的需要，在創(chuàng)匯、扶貧、就業(yè)、拉動內(nèi)需、新農(nóng)村建設等重大中心工作中，積極主動發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的綜合服務作用，做出了明顯的貢獻。

2著眼提高全民生活質(zhì)量創(chuàng)新服務。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，旅游已經(jīng)成為億萬大眾的生活需要。為保證入境、出境和國內(nèi)三大旅游市場健康有序發(fā)展，滿足不同的旅游消費需求，各級旅游部門不斷創(chuàng)新服務，在公共設施、資源保護、安全保障、信息引導、危機管理等多項領域，開創(chuàng)性地建立和完善了旅游公共服務;特別是黃金周制度的實施，開創(chuàng)了世界上最大規(guī)模的多部門、多級別的假日旅游協(xié)調(diào)保障服務機制。

3立足旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范服務。我國旅游業(yè)從一個資源大國發(fā)展成為世界旅游大國，建立起了比較完整的旅游產(chǎn)業(yè)體系，很重要的成功經(jīng)驗就是通過政府主導，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在旅游服務標準、市場經(jīng)營規(guī)則、宣傳推廣促銷、市場要素培育等方面，采取得力措施，積極推動了各種服務規(guī)范化發(fā)展。

4促進國家和平發(fā)展對外服務。我國旅游業(yè)從發(fā)展之初，就承擔了民間外交和對港澳臺的任務。隨著我國旅游業(yè)在世界的崛起，這種對外服務功能進一步強化，在擴大對外交流、促進港澳經(jīng)濟繁榮和加強對臺工作中的影響得以提升，其服務領域、服務內(nèi)容和服務手段都有了長足的進步。

(三)當前存在的主要難點和問題。在充分肯定旅游公共服務取得成績的同時，我們也必須清醒地看到，按照全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求，我國旅游公共服務還有不適應和不完善的地方。就全國而言，旅游公共產(chǎn)品供給短缺和公共服務能力不強，是目前的一個普遍問題和突出難點。主要表現(xiàn)在以下方面：

1行政職能錯位、缺位和越位現(xiàn)象仍然存在。受計劃經(jīng)濟的慣性影響，各級旅游行政管理部門的職能轉變還缺乏明確的目標，游離于微觀管理與宏觀管理之間，公共服務職能相對薄弱;仍然習慣直接面對企業(yè)和市場進行管理，管了一些不該管也管不好的事，造成行政資源配置不盡合理，效能低下;行政執(zhí)法體制不健全，依法行政的能力有待提高。

2應對大眾化旅游發(fā)展的準備不足。大眾化旅游發(fā)展階段是推動旅游公共服務的最佳機遇期，但各級旅游管理部門對公共產(chǎn)品需求缺乏認知，沒有建立相應的工作機制，公共服務建設明顯滯后于旅游公共需求，暴露了有效供給不足的問題。

3綜合發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)功能的難度增大。應該說，旅游公共服務依賴于產(chǎn)業(yè)功能的綜合發(fā)揮。但是隨著旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈的拉長，使得各相關部門介入旅游服務的范圍擴大，力度增強，旅游部門整合服務的綜合功能弱化，作用降低，影響了旅游公共服務集約化發(fā)展。

4運用市場化和社會化的機制缺乏。改革開放以來，旅游業(yè)相對于其他行業(yè)，市場化的進程相對較快，傳統(tǒng)的政府管理失靈問題早就有所暴露，但如何系統(tǒng)地運用市場手段、開展與企業(yè)合作進行管理，還缺乏有效手段，更沒有機制性突破。

三、旅游公共服務的發(fā)展需要

旅游行業(yè)的綜合性、關聯(lián)性以及開放性等特征，決定了旅游公共服務的發(fā)展必須順應社會大環(huán)境的變化需求，同時還要遵循行業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在需要。在世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢下，還應主動吸收各國發(fā)展旅游業(yè)過程中的社會責任意識。

(一)政府職能轉變的客觀要求。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的建立和成熟，我國先后進行了五次大的行政管理體制改革，政府的職能發(fā)生了很大變化。當前，我國正處于轉軌變型的關鍵時期，行政管理體制改革已經(jīng)深入到了處理市場經(jīng)濟與公共服務這一根本關系的深層階段。黨的十六屆六中全會明確提出“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的任務。旅游部門必須從落實科學發(fā)展觀、堅持“執(zhí)政為民”理念出發(fā)，以改革創(chuàng)新為動力，以社會和公共需求為導向，積極建設具有中國特色的旅游公共服務和管理模式。

(二)旅游行政管理模式面臨轉軌。隨著旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，旅游部門在既定模式下履行行業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)促進和市場開發(fā)等職能的工作量成倍增加;伴隨旅游綜合功能的顯現(xiàn)，黨、政府和社會從發(fā)展大旅游的需要出發(fā)，賦予旅游行政部門承擔了更多責任，造成旅游行政力量嚴重不足，行政范圍界定不清，行政績效不盡如人意。因此，旅游行政迫切需要圍繞公共服務，建立有限責任和行為規(guī)范，把對市場主體的評定、認證、認可、評審和展銷等微觀職責劃轉或外包出去，集中履行旅游公共資源整合和利用、旅游市場行為監(jiān)控和規(guī)范等宏觀職責，實現(xiàn)服務型旅游部門行政模式。

(三)世界旅游業(yè)發(fā)展的高端目標。世界旅游業(yè)的發(fā)展伴隨著現(xiàn)代社會文明而不斷自我完善，其標志之一就是承擔更多的社會共同責任。上世紀中葉，面對大眾旅游給環(huán)境帶來的負面影響，發(fā)達國家提出了“負責任旅游”概念，明確了旅游業(yè)與保護環(huán)境相一致的發(fā)展目標。隨著對全球貧困、社會不公等問題關注的升級，世界旅游組織先后提出了“旅游促進目的地可持續(xù)發(fā)展應盡的責任”和“旅游促進脫貧行動”，要求各國旅游業(yè)更多地承擔起這些方面的公共責任。中國作為最大的發(fā)展中國家和世界旅游大國，更應提倡這種具有社會責任的旅游發(fā)展觀，強化履行責任的公共服務職能，促進我國旅游業(yè)向可持續(xù)目標發(fā)展。

四、旅游公共服務的工作方向

(一)旅游公共服務的重點領域。建立公共服務型政府是今后一個時期我國現(xiàn)代化進程中一項艱巨而緊迫的任務，同時，也是一個較長時期的工作過程。旅游公共服務同樣需要確立長期戰(zhàn)略，明確工作目標。鑒于旅游公共服務涉及面廣，而目前政府公共財力向旅游投入有限，需要確立優(yōu)先發(fā)展領域。按照“市場必要、產(chǎn)業(yè)急需、國家重點”的原則，現(xiàn)階段優(yōu)先發(fā)展的領域主要是：

1旅游公共資源開發(fā)與保護。旅游資源的主體是國家的自然文化遺產(chǎn)，政府必須對其開發(fā)與保護實施公共管理。

2旅游公共基礎設施建設。對交通、環(huán)境、安全、標準和信息等游客共同享有的基礎設施，政府應承擔主要責任，提供廣泛的公共服務。

3旅游公共服務社會化體系。綜合發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)功能，整合社會資源，建立制度、體制和機制相配套的公共服務體系，有效組織開展旅游公共服務。

4旅游公共有限責任管理。圍繞旅游公共利益的實現(xiàn)，從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、規(guī)范市場行為和保護合法權益等方面明確責任，并實施相應的有限責任管理。

5旅游公共形象市場宣傳。旅游目的地形象宣傳和旅游合作交流，具有典型的公益性和公眾性，是各級旅游部門理應承擔的重要公共服務。

(二)旅游公共服務的戰(zhàn)略目標。以科學發(fā)展觀為指導，按照國家“*”旅游發(fā)展規(guī)劃，旅游公共服務的目標為：

1轉變旅游部門職能，為游客提供安全、便捷和舒適的優(yōu)質(zhì)服務;為旅游企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和空間。

2發(fā)揮產(chǎn)業(yè)綜合功能，為社會創(chuàng)造更多的旅游就業(yè)機會，為提高人民生活質(zhì)量作出更大的貢獻。

3建立科學的發(fā)展模式，為旅游業(yè)又好又快發(fā)展奠定長期穩(wěn)定的基礎。

4創(chuàng)新宣傳促銷模式，提高國際競爭力，為對外交流與合作開辟新的空間。

(三)旅游公共服務的實現(xiàn)模式

1強化旅游業(yè)的公共性。建立公共導向的旅游發(fā)展政策是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。因此，應從發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)綜合功能入手，圍繞公共服務均等化的主要領域，優(yōu)化在環(huán)保、健康、文明和安全等方面的資源配置，加大對拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)等關系民生領域的服務力度，樹立旅游部門公共責任形象。

2依托社會資源實現(xiàn)整合。現(xiàn)階段在我國主要地區(qū)，旅游業(yè)是發(fā)展服務業(yè)的重要領域。因此，應抓住國家發(fā)展服務業(yè)的機遇，通過黨委和政府統(tǒng)籌，擺脫行業(yè)和部門利益，整合社會公共服務資源，拓寬旅游公共服務供給渠道，實現(xiàn)旅游公共服務最大化。

3推進旅游公共服務的戰(zhàn)略結合。旅游公共服務建設必須與國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略相一致。為此，旅游部門在具體工作中要注意做好三個結合，一是與國家公共服務政策體系結合，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境;二是與政府職能轉變和機構改革結合，理順部門職能;三是與旅游業(yè)態(tài)創(chuàng)新和服務創(chuàng)新結合，開辟工作領域。

4建立與市場對接的服務平臺。公共服務是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，要結合旅游市場化的特點和程度，培育與之相對應的公共服務平臺。首先，大力培育扶持自主獨立的行業(yè)協(xié)會，有條件的可以發(fā)展成為公共服務組織，承擔相應的任務;其次，在宣傳促銷、安全保障等領域嘗試政府和非政府組織、企業(yè)合作，把一些專業(yè)性的服務外包，通過政府招標采購，實現(xiàn)公共服務;再次，直接面向市場的市場評估、信息收集和等公共服務，可以采取有價補償機制，政府與企業(yè)的經(jīng)營活動結合，形成市場化的準公共服務生產(chǎn)和供應機制。