禁賭不禁游調研報告
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為認真搞好“禁賭不禁游”調研，赴廣西、云南調研組采取了召開座談會和實地考察相結合的方式，對南方部分省區邊境旅游情況進行調研。調研組于5月16日至17日，在廣西壯族自治區南寧市召開了有廣東省誅海市、廣西壯族自治區北海市、憑祥市、東興市、云南省瑞麗市、勐海縣等六個邊境旅游城市的旅游行政管理部門負責人座談會，溝通情況，研究問題。之后，小組赴中越、中老邊境地區進行實地考察和暗訪。現將有關調研情況匯總如下：
一、各級旅游管理部門積極配合禁止賭博工作，加強旅游市場管理
全國打擊賭博專項行動開展以來，各地認真貫徹中共中央、國務院的知識精神，采取有力措施，堅決打擊一切賭博違法犯罪活動。各級旅游管理部門積極配合禁止賭博行動，作出了卓有成效的工作。
（一）參與政府禁賭行動，杜絕從旅游渠道出境賭博問題的發生。云南省旅游局專門成立局長掛帥的旅游行業禁賭行動領導小組，成員包括16個州（市）旅游局的負責人，明確全省旅游行業打擊賭博違法犯罪專項行動的重點人員、重點目標和重點區域。各邊境城市政府將旅游行政管理部門納入禁賭行動領導小組，綜合治理邊境賭博問題。廣西北海市成立分管副市長為組長，公安、旅游、邊檢等部門主要領導為成員的“北海市對越五日游項目領導小組”，“北海市對越五日游項目突發事件應急領導小組”及“北海東盟游管理服務中心”，強化對北海至越南下龍的邊境游水上航線的日常管理和綜合協調。廣西東興市成立了由分管副市長任組長，市公安局局長為副組長，邊防、旅游、口岸等部門主要領導為成員的“打擊賭博違法犯罪活動專項行動工作協調小組”，確立主要領導親自抓、分管領導具體抓、有關部門分頭抓，一級抓一級、層層抓落實的責任制。在各地禁賭行動領導小組中，旅游行政管理部門認真旅行職責，切實加強行業管理，在禁賭行動中發揮了積極作用。
（二）充分認識禁賭是一項長期工作，打好制度建設基礎。廣西北海市頒發了《北海市對越五日游項目管理辦法》及其實施細則，制定出臺《北海至越南下龍海上旅游航線專項整治工作方案》、《北海市對越五日游項目旅行社操作規范》、《北海市對越五日游項目領隊人員操作規范》和《北海至越南海上旅游航線治安管理規定》，明確規定郵輪公司、旅行社、領隊、游客以及旅游行程安排不得涉及“黃、賭、毒”。憑祥市制定《治理出境賭博工作責任制》、《市政府關于嚴厲查禁賭博活動的通告》，形成市委、市政府統一領導，市紀委組織協調，組織、宣傳、公安、旅游、口岸、邊檢等部門共同參與、協同行動的禁賭工作機制。
（三）督促旅游企業自律，強化邊境游管理。云南西雙版納州實行旅行社與公安外管辦證部門簽訂責任書，旅行社與領隊人員簽訂責任書的“雙防”責任追究制，促使旅行社及其領隊人員進一步加強對出境團隊的監管。廣西北海市制定了《北海至越南海上航線郵輪公司承諾書》、《北海至越南海上航線郵輪治安責任書》、《北海至越南海上航線經營旅行社誠信公約》、《北海至越南海上航線領隊人員承諾書》、《游客須知及特別承諾》，推動旅游經營單位和游客在禁賭上增強自律意識，自覺抵制賭博活動。同時要求：組團社和越方接待社不得安排涉賭項目，出境團隊實行一團一領隊；領隊帶團進入聯檢前必須向游客宣讀《游客須知》，每位游客要承諾簽名。為防止領導干部借旅游名義出境參賭，東興市對領導干部赴越進行文化、體育、招商、邊境會晤等活動，實行紀檢、組織、外事部門層層審查，盡量減少領導干部的出境活動。
（四）加強國際合作，推動共堵共防。在開展禁賭行動中，廣西、云南的邊境城市主動與毗鄰國家的有關方面溝通，闡明我國的禁賭方針政策，說明賭博對雙方的邊境游往來的危害，說明只有開展健康的邊境游才是促進雙方旅游業及經濟發展“雙贏”的正常途徑，獲得了對方的理解、支持和配合。廣西憑祥市政府與越南諒山省商貿旅游廳簽訂了《旅游合作框架協議備忘錄》，明確雙方禁賭和旅游市場監管責任；該市公安部門與越方公安機關簽訂了聯合打擊邊境地區違法犯罪活動的協議，互通情報信息；我方旅行社與越方旅行社簽訂國際旅游合同，明確越方禁賭責任，如有違反即終止合作。在調研組赴中越邊境實地考察過程中，也從越方旅行社的導游處了解到，越方已明令禁止旅行社不得安排中國團隊涉賭，違者將被嚴懲。中越、中緬邊境旅游中雙方對賭博活動的共堵共防局面正在逐步形成。
二、存在的問題
在調研中，六個邊境城市都認為，中央提出的這次全面禁賭行動是非常必要和非常及時的，對我國經濟發展和精神文明建設有著重要意義。禁賭工作要長期抓下去，對涉賭犯罪要堅決予以嚴厲打擊。但目前在邊境地區，還存在一些問題，應加以認真研究。
（一）現在打擊邊境賭博的力度雖然很大，但還未能完全遏制出境賭博。在打擊邊境賭博行為工作中，各地加大加強了出境參賭行為的堵截力度。我對越邊境地區多次組織人員與越南方面就打擊邊境參賭行為進行洽談協商，越南方面也很支持配合，采取積極行動，按照我方要求，嚴格規定旅行社不準組織旅游者進入賭場。調研小組的實地暗訪也證實了越南方面（特別是北方）對旅行社是有著嚴格要求的。但是，越南芒街市的“利來國際博彩俱樂部”以裝修為名停業關門后不久，仍能經營開賭。說明其仍有穩定的客源。東興市對其進行了跟蹤調查，發現該俱樂部的客人不是經旅行社組織的旅游者，幾乎都是持有長期護照的人員和其他偷渡人員。調研小組暗訪中了解到，越南、老撾、緬甸的一些賭場，主要以俱樂部形式經營，客戶為其會員，一般旅游者無法參與其活動。而這些會員都有渠道出境。
（二）取消邊境通行證的措施給邊境城市旅游發展帶來了影響。2005年9月，邊境地區公安機關辦理邊境通行證的業務被取消，由于護照辦理、簽證程序煩瑣，時間過長，對游客吸引力不強，邊境旅游急劇大幅度萎縮。
廣西東興市的經濟收入以邊境貿易和旅游為主，停止中越邊境游后，全市旅游總收入減少2.5億元，財政收入減少5000萬元（相當于2005年全市財政總收入的三分之一），旅游從業人員由5000多人減少到2000多人，該市也因此在全區縣域綜合經濟實力排名由2004年的第3名下滑到第46名。
廣西憑祥市次經友誼關2006年從友誼關口岸出入境466萬人，比2005年下降268%；在2004年中國-東盟博覽會期間，出入境48萬人次，在2006年中國-東盟博覽會期間，出入境042萬人次；全市原有11家旅行社，900多名導游，現在只有6家旅行社、30多名導游；17部專線高檔旅游車全部停運；南寧-友誼關高速公路設計日車流量2萬車次，現不足2000車次，南友高速路作為政治路和旅游路的雙重功能沒有發揮出來。
云南省勐?？h停止邊境游異地辦證后，2005～2006年出境旅游人數較2004年下降97%，僅有232萬人次，旅游綜合收入219億元，比2004年下降48%；該縣的電力、電信、交通等行業損失1億多元，全縣損失達5億多元，縣財政陷入窘困境地。
云南瑞麗至緬甸的五條旅游線路有三條完全終斷，其余兩條游客參游量下降80%，由原來的每天300人下降到每天50人。全市原有15家旅行社，已有5家注銷，3家歇業，剩下的7家也是半關閉狀態；170多家賓館年平均住宿率由原來的70%下降到現在的30%；景區（點）、餐飲、商店營業額均下降到40%以下；近4000名旅游直接從業人員有一半下崗失業，與旅游相關的上訪增加。
（三）由于失去旅游的拉動作用，對邊境城市的經濟發展影響很大。這些邊境城市大多處于經濟不發達地區，近年來，以邊境旅游為吸引物進行旅游開發，帶動商貿和其他服務業的發展，從而進一步帶動地方整體經濟的發展。邊境旅游萎縮后，經濟發展失去動力。廣西東興市長期以來，為抗美援越和對越自衛反擊戰作出了巨大貢獻，也付出了巨大犧牲，經濟起步較晚。1992年，全國改革開放已經取得豐碩成果，人民群眾開始過上小康日子的時候，東興人民才開始醫治戰爭創傷，發展經濟，旅游業成為東興經濟發展的有利支撐。近年，東興的旅游業發展已經從以出境游為主轉移到以景點開發和市內游為重點。在這個關鍵時刻，迫切需要借助雄厚的客源基礎、廣泛的知名度和出境游強有力的輻射力。但由于出境游的暫停，使對市內的旅游開發缺乏拉動力而延緩。云南勐海縣的打洛開發區經十多年苦心經營，商貿和旅游服務體系基本形成，2004年定居人口已達5萬人，現因生意慘淡，經營者不斷離去，還有不足1萬人，一片蕭條景象。勐海作為一個農業縣，地方財政一直相當困難，禁止邊境游后，當地經濟遭遇重創，其影響直至西雙版納自治州的旅游和經濟發展。
（四）不法分子鉆禁止辦理邊境游證件空子，非法經營現象嚴重。近來，邊境旅游通行證取消后，一些不法分子利用我國一些游客希望去越南、老撾、緬甸等國家旅游的需求，采取欺騙、詐騙等手段，以旅行社的名義辦理假手續、假證件，組織邊境游，經常有游客被騙到境外，遭到敲詐，廣西北海市公安機關和旅游部門配合，堅持對這種非法行為進行打擊，但一直無法杜絕。其原因之一是邊境游的需求無法釋放。云南瑞麗的中緬邊境國境線長達169.8公里，地方渡口和通道多達36處，一直存在管理不到位的問題。邊境旅游通行證取消后，邊境線、通道、渡口非法出境的現象日益蔓延，既擾亂了旅游市場秩序，也危害了邊境出入境正常管理。
（五）一定程度地影響了我國與東盟國家的友好往來。目前，我國與東盟雙邊關系已進入全面快速發展階段，雙方政治互信加深，經貿關系增強，人員往來和交流活動頻繁。停止邊境游異地辦證后，中越、中緬的經濟合作和交流受到了影響。如友誼關口岸對面的越南境內沒有賭場，停止邊境游業務后，越方很不理解，采取了一些相應措施，在與我方進行外事會晤時也不斷提出抗議，使我方在外交上處于被動。我國是緬甸旅游的最大客源地，停止邊境游異地辦證后，緬方的旅游業務近乎癱瘓，我方前往緬甸進行經濟技術合作交流的商務、科技人員也無法履約，影響了雙方的睦鄰關系，緬方有識之士和社會各界對此深感憂慮。
三、建議
一、充分認識禁賭工作的重要性，做好長期斗爭的思想準備。禁賭工作是黨中央和國務院依法在全國范圍內開展的一場聲勢浩大的綜合治理工程，對維護社會和諧穩定、促進經濟健康發展具有積極深遠的意義。對它的長期性和復雜性要有充分的思想準備。一方面要堅決打擊“黃、賭、毒”，一方面要抓經濟發展，市場要拓展，管理要規范，要建立完善長效機制，在目前禁賭取得成效的形勢下，研究促進經濟健康發展問題。
二、通過更加科學、更加規范的管理辦法解決發展中的問題，恢復邊境旅游異地辦證業務，繼續以發展旅游促進地方經濟發展。要區分邊境賭博和邊境旅游的界限，管理上不搞“一刀切”。邊境游是一種特殊形式的旅游產品。它是我國與鄰國邊境雙方對等的、在指定的旅游線路和地點的、由規定的有邊境旅游經營權的旅行社組團實現的互往旅游。近十幾年來，中越、中緬雙方所采取的邊境旅游管理辦法是安全有效的。我邊境地區也一直在邊境旅游方面有著嚴格的管理措施。在未開展禁賭之前，西雙版納州對旅游團隊的管理是：旅行社與公安外管辦證部門簽訂責任書，旅行社有與導游和相關人員簽訂責任書，保證團隊在境外旅游期間不發生賭博行為。如發生游客參賭事件，將直接取消旅行社經營資格和導游資格。公安、邊防、旅游等部門在日常工作中認真履行職責，嚴格管理，自開通中緬出境一日游線路以來，從未發生過一起旅游團隊游客參與賭博的事件。云南瑞麗市的中緬邊境旅游自1991年開辦至今，未發生過旅游服務人員為旅游者導賭事件；未發生旅游團參加賭博的情況；未出現過旅游者通過旅游渠道參加境外賭博的現象；旅游企業、旅游從業人員和旅游者無一人因賭博受到黨紀、政紀和法律的處分和處罰。因此，對禁止邊境賭博和促進邊境旅游應有不同的辦法與措施，不能等同對待，要區別管理。
三、加強協作，嚴管重罰，規范旅游市場經營。各級政府要協調好本級旅游、公安、邊檢等部門共同依法管理邊境旅游市場。堅決打擊非法經營活動。旅游部門要加強行業管理，制定和完善出境旅游管理的各項規章制度，以制度規范市場。對向游客宣傳和推介賭博、色情等不良活動項目的旅行社及工作人員，對誘導或介紹游客參與境外賭博、色情等不良活動的旅行社及其工作人員，要從重處罰。要加大對旅游從業人員的管理、教育和監督力度，嚴格按照國家旅游局“六不準”和各地旅游管理部門的規定，加強對旅游團隊的管理，保證邊境旅游的健康發展。
