水利工程建設調研報告

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黨中央、國務院對治理商業賄賂工作高度重視，去年在全國范圍內開展反商業賄賂工作，目前，已取得了階段性成效。反思我省水利行業近年來發生的腐敗案件，大多與商業賄賂有關，而且主要集中在工程建設領域。我們在對部分在建省重點水利建設項目進行調研的基礎上，通過總結近年來我省加強水利工程廉政建設的做法和經驗，分析水利建設領域發生不正當交易的重點環節、重點崗位、主要手段和表現形式，提出進一步有效防治商業賄賂的對策措施。

一、建立水利工程廉政保障體系的實踐與探索

省委、省政府高度重視水利工作，始終把水利放在保障經濟社會發展的重要基礎地位。“*”期間，全省水利總投資達到600多億元，是我省水利建設投入最多、發展最快的時期。通過開展“防洪安全”、“水資源供給安全”和“水環境安全”三大保障體系建設，進一步為全省經濟社會發展提供了水利基礎保障。列入本屆政府“五大百億工程”的重點水利項目扎實推進，千庫保安工程完成600多座水庫除險加固任務，千萬農民飲用水工程解決了480多萬農民的飲用水問題，萬里清水河道建設共整治河道7000多公里，浙東引水工程、曹娥江大閘工程、桐廬分水江水利樞紐工程等重點水利建設項目進展順利。在加快水利工程建設的同時，我省水利系統各級黨委高度重視黨風廉政建設，努力建立水利工程廉政保障體系，有效地預防工程建設領域腐敗現象發生。我們采取的主要措施有：

1、建立健全水利建設管理制度。針對水利工程建設領域可能滋生腐敗的源頭問題，健全完善有關管理制度，加大行業廉政監管力度。在規范行政審批方面，我廳制定了與《行政許可法》相配套的制度，并成立水利審批中心，統一受理、統一送達水行政許可事項。在規范水利建筑市場方面，先后出臺了《關于進一步整頓和規范水利建筑市場秩序，加強水利建設行業管理的若干意見》等20多項制度，強化對工程建設各個環節的管理監督。在加強水利資金管理方面，制定了《關于安排水利專項資金的規定》、《部門預算專項資金項目管理辦法》等10多項制度，從制度上規范了資金使用管理。在健全水利招投標制度方面，根據《招投標法》，結合水利實際，出臺了《浙江省水利工程建設項目招投標管理辦法》、《浙江省水利工程建設項目施工招投標實施細則》、《浙江省水利工程建設項目評標專家庫管理辦法》、《浙江省水利工程建設施工招標標底編制辦法》等。據統計，近幾年，我廳共制定、修訂水利建設市場管理制度40多項，有效地規范了水利資金和工程質量管理。

2、加大對水利建設市場監管力度。我廳采取有效措施，整頓和規范水利建設市場，推進市場主體誠信體系建設。一是建立水利建設市場違規行為通報制度。近幾年，我廳先后對違反強制性條文、工程質量達不到設計要求、招投標活動中不規范行為、發生安全事故等40多家工程承建單位在全省通報，并給予相應處罰。二是建立不良行為記錄公示制度。我廳根據檢察機關發現的涉及水利領域的行賄行為記錄，在浙江水利網站上進行公示，并作出限制水利建設市場準入處理。三是建立安全生產許可證備案制度。要求外地進浙企業參加水利工程招投標必須持有安全生產許可證，否則取消投標資格，從源頭上防范安全生產事故發生。四是建立企業誠信檔案。我廳已基本建立水利建設市場主體誠信檔案庫，對省內具有水利資質的施工、設計、監理等企業信用情況進行記錄，接受招投標單位查詢。通過規范管理和加強監督雙管齊下，水利建設市場違法違規行為明顯減少。國家計委、水利部多次來我省稽查，均未發現重大水利工程質量問題。

3、加強對水利招投標的監管。我省已全面實行水利工程施工、監理、設備采購招標，正逐步推行勘測設計招標。近幾年，我廳組織的水利工程施工、監理、物資采購招標中，全部實行公開招標，招標率和公開招標率都達到100%。廳招標辦負責監管的施工招標項目，每年約60-70個項目，中標合同價超過10億元，至今沒有發生一起群眾投訴。采取的主要措施有：一是評標辦法采取合理低價評標法。我廳規定，對一般水利工程施工項目必須采取合理低價法評標，如招標人選擇綜合評分法評標時，應說明理由并事先經項目審查或審批主管部門的同意，以減少招投標過程中人為因素的影響。二是招標方式原則上按施工圖招標。我廳要求，施工項目原則上按施工圖招標，投標報價方式一般采取工程量清單報價。三是加強對招投標過程的監督。紀檢監察部門、招標辦派員對資格預審、開標、評標、決標等活動進行全過程監督，對發現的招標投標中的違法違規行為，及時要求予以改正。四是建立檔案查詢制度。我廳要求招標人在組織招投標時，到當地檢察機關查詢行賄檔案庫，對一些有不良行為記錄的單位實行準入限制。

4、強化對水利工程的執法監察。“*”期間，我省加快水利基礎設施建設，全省水利投資大、項目多，水利進入快速發展新時期。為確保工程資金安全、質量安全和干部安全，駐水利廳紀檢組把加強重大工程建設項目的廉政監察作為重要工作來抓。重點加強了四個方面監督檢查：一是加強對《招投標法》等重要水利法律法規和相關規章制度貫徹執行情況的監督檢查，推進依法行政；二是加強對國債資金、重點水利工程專項資金、防汛抗旱經費、移民資金等各水利專項資金的監督檢查，確保專款專用；三是加強對水利建設市場和工程質量的監督檢查，重點監督檢查水利工程項目執行基本建設“四制”、強制性條文落實情況；四是加強對水利工程安全生產責任制和廉政措施的監督檢查。據統計，“*”期間，由駐廳紀檢組牽頭，廳有關業務部門配合，共檢查水利工程120多個，水利專項資金50多億元。水利工程執法監察，成為我省“*”水利工作的一大亮點，有力地促進了工程建設和管理的制度化、規范化和法制化。

5、建立水利工程廉政監督機制。一是落實工程廉政建設責任制。通過與項目建設單位簽訂黨風廉政責任書、廉潔從政承諾書等多種形式，明確建設單位廉政責任。對施工和監理單位，在簽訂建設合同的同時，簽訂廉政合同，并繳納一定數額的廉政保證金。二是積極推行項目代建、會計委派、派駐紀檢人員等制度。對一些不具備自行建設管理能力的水利投資項目，實行項目代建制。三是建立職務犯罪預防機制。與當地檢察機關、監察機關共同配合，不定期開展相關活動，通過制度的建立和機制的完善，著力從源頭上預防和治理工程建設中的腐敗。四是建立廉政監督員制度。聘請人大、政協、檢察院、審計機關和新聞單位的有關人員作為廉政監督員，接受社會監督。

二、當前水利工程建設領域發生不正當交易行為的重點環節、表現形式及原因剖析

我省水利事業發展較快、改革較早，但是，適應我省市場經濟發展要求的政策措施、體制機制還不盡完善，水利建設領域還存在著商業賄賂現象。“*”期間，我省水利系統平均每年有4-5名局級干部受到刑事處理。這些違紀違法案件主要集中在工程建設領域，大多與商業賄賂有關。通過調研分析，我們認為，水利工程建設領域易產生商業賄賂的主要環節有：工程立項審批、工程招標投標、工程發包分包、設備材料采購、工程設計變更、附屬臨時工程、工程監理質監、工程資金撥付等八個環節。主要表現形式為：在水利工程建設前期，規劃、勘測、設計大多沒有通過公開招投標選擇承擔單位，為企業謀取不正當利益留下方便之門；水利工程招投標，一些發包方利用發包權收受投標人賄賂，明標暗定，泄露標底，或收取好處后強行指定承包商；在工程材料設備采購中，供應商通過向施工企業或建設單位行賄，導致施工企業或建設單位舍近求遠、舍優取劣，購買使用質次價高的材料設備；在工程施工過程中，有的施工企業向建設單位或設計單位行賄，通過變更設計、增加工程量騙取工程款；在工程監理、質量監督過程中，一些施工單位通過向有關主管人員行賄，謀取不正當利益；在工程款結算中，一些承包商通過向建設單位提供禮金、旅游、吃請等手段而多結算工程款的行為；有些工程項目主體工程外的附屬工程、臨時工程未納入招投標范圍，招投標覆蓋面不夠大。等等。這些行為違背了公平競爭的基本原則，破壞了水利建設市場秩序，影響了工程建設質量，制約了水利健康發展。

分析水利工程建設領域產生不正當交易行為的原因，歸納起來主要有：

1、思想認識上的誤導，致使采用非法手段謀取高利的欲望膨脹。一些施工企業和建設單位的干部黨性觀念和法制觀念淡薄，認為市場經濟就是金錢經濟、自由經濟，講求的是經濟效益，通行的是“等價交換”的原則，只要能撈錢，什么規矩都可以不要。在建筑市場競爭激烈，“僧多粥少”現象與日俱增的情況下，有些企業為承攬工程，千方百計賄賂建設管理部門干部，以租用其手中的發包權力，攬到工程。

2、建筑市場制度不完善，防范措施滯后。盡管這幾年我們不斷深化改革，出臺了一些制度和辦法，有的改革措施在全國范圍內還是比較快的，但水利在計劃管理、項目的立項審批、資金使用管理、財務管理、建設管理、招投標等方面還存在薄弱環節，還有不少漏洞。如水利工程招投標，招投標方式和評標辦法千差萬別，招投標及評標過程人為因素多，使得投標人為謀求承包權，千方百計通過各種途徑施加影響，評標結果無法公正、公平。工程中標后合同管理，如設計變更、工程量增加、預決算調整、工程款支付、工程驗收等各個環節不規范，都給領導干部留下大量的權力尋租空間。制度不健全，是導致建設市場腐敗現象滋生和蔓延的重要原因。

3、監督管理乏力，導致建筑市場有法不依、運行無序。主要表現在以下幾個方面：（1）資質監督抓得不力。有的主管部門對參建單位及其從業人員的資質認定把關不嚴，致使不具備足夠的技術管理能力和裝備水平的單位屢屢混跡于建筑市場。（2）工程質量監督缺乏力度。有些工程監理、質監人員沒有很好地履行監督職責，沒有嚴格按照技術規范對工程質量進行控制。（3）審計監督嚴重滯后。項目審計監督中存在項目開工前、建設期間不審計，到工程交付使用后再搞秋后算帳的問題，導致資金使用失控甚至被侵吞。（4）執法監督乏力。有些主管部門負責人奉行好人主義，怕得罪人，對違法的事件聽之任之，執法不嚴，查處不力。

三、水利工程建設領域建立治理商業賄賂長效機制的思考

治理商業賄賂工作重在教育警示，重在制度建設，要把長效機制的建設貫穿于治理工作始終，并作為最終點落腳點，通過改革創新，健全制度體系，從源頭上防治商業賄賂。

1、繼續推進水利行政審批制度改革。我廳經過幾輪審批制度改革，現保留水行政許可事項24項，涉及水利行政事業性收費項目11項。但配套制度不夠完善、審批環節多、自由裁量權大、監管不力等問題還存在，必須采取有效的措施加以規范。一要繼續完善水利行政審批制度。進一步貫徹執行《行政許可法》，深化行政審批制度改革，根據國家的水利行政許可事項，進一步清理和規范水利行政審批事項，提高審批效率。二要完善與水行政許可相配套的制度。進一步完善崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問責任制、AB崗工作制、一次告知制等優化機關服務措施。三要進一步加強行政審批服務中心建設。完善水行政許可工作流程和辦事指南，規范行政審批行為。深入推進政務公開，在政府部門公共網站上及時公布辦事程序、規則、標準和結果，接受全社會監督。

2、著力整頓和規范水利建設市場秩序。按照公開、公正、公平的原則，取消區域和行業保護，創造公平競爭的環境。一要完善水利工程建設管理制度。研究制定水利建設項目施工發包分包、工程變更設計、工程合同管理、工程計量與支付、監理人員自我約束、征地補償費用管理等管理制度，依法規范項目法人的權力運行，約束建設各方的行為。二要健全水利建設市場誠信檔案庫。對省內具有水利資質的施工單位、設計單位、監理單位等從業企業建立信用檔案庫，對企業信用情況進行記錄，接受招投標單位查詢。三要完善水利建設誠信體系。制定出臺市場主體不良行為記錄及公示管理辦法，及時公布招投標過程中發現的問題、施工企業和建設單位的合同執行情況、專項檢查結果，對違反水利建設市場規定、擾亂市場秩序的行為進行通報，并作為水利建設市場準入的依據。四要建立嚴格的水利建筑市場準入和清退制度。要確立嚴格的市場準入條件和和作為這種條件體現的市場主體經營資格。建立市場退出制度，將那些經營狀況和信用狀況極差以及存在商業賄賂行為的市場主體強制性清退出場。

3、強化對水利招標投標的監管。針對當前水利行業招投標制度不健全，制度執行不嚴，操作不規范，串標以及中標后非法轉包或違法分包等問題，采取有力措施規范招投標行為。一要完善招投標制度。制定水利工程勘測設計、監理、重要設備采購招投標管理辦法、信息公示管理辦法等制度，規范操作程序。二要加強資格預審工作。逐步推行招標人從省評標專家庫中隨機抽取評標專家參加資格預審工作，減少人為因素影響，提高公正、透明度。三要制定科學的評標辦法。積極推行合理低價投標人中標，滿足工程建設質量和工程進度控制的需要。四要嚴格執行水利招投標制度。全面實行水利工程施工、監理、重要設備采購招投標，逐步推行水利規劃、勘測設計的招投標。

4、加大科技防腐反腐工作力度。積極運用現代科技手段特別是現代信息技術，把預防腐敗的要求貫穿于水利建設管理各個環節中，加強對權力運行全過程的監控。一要加快推進電子政務建設。健全完善辦公自動化系統和浙江水利內、外網站，建立機關內部網絡化管理和監控系統，提高工作透明度。廳管項目招標公告、中標結果等實行上網公示。二要推進水利行政許可網上審批系統建設。積極構建全省水利審批系統平臺，開展對部分行政許可項目網上審批試點，逐步實現所有水行政許可項目網上審批。三要建立項目管理系統。積極運用現代信息技術對一些重點水利工程進行有效監管，實現對工程建設設計變更、資金撥付、工程監理等關鍵環節的全過程、全方位監督，防范水利建設領域消極腐敗現象發生。四要建立水利建設誠信體系。開發水利建設市場誠信系統，將水利行業的建設項目、從業單位、從業人員、市場市場信息納入統一的管理平臺，及時公布水利建設市場在執行法定建設程序、招投標交易、合同簽訂履行、業主工程款支付、農民工工資支付、質量安全管理等方面的誠信信息。

5、加強對工程建設全過程的監督檢查。工程建設領域的發案規律告訴我們，腐敗問題主要出在征地拆遷、招標投標、工程質量、資金管理、物資采供、工程款撥付、設計變更等環節。紀檢監察部門要緊緊抓住這些重點環節，加強對水利工程建設全過程的監督檢查，切實做到權力運行到哪里，監督就延伸到哪里。深入開展水利執法監察，重點加強對項目審批、資金管理、招標投標、項目“四制”、安全責任制、廉政措施落實情況的監督檢查。積極推進紀檢監察派駐制，對重大水利建設項目，可向工程建設現場派駐紀檢監察工作組，以強化監督檢查。實行重點工程派駐財務總監制度，受委派的會計對資金的撥付使用實行嚴格把關，從財務上堵死工程建設中可能產生腐敗的漏洞。推行水利工程全程動態跟蹤審計制，對水利建設各個環節進行審計監督，對發現的違紀違規問題，及時糾正處理。加大對水利工程建設領域各種違法違紀行為的查處力度，以嚴厲懲治推動各項預防措施的落實。

6、健全水利工程廉政監督機制。黨風廉政建設責任制是深入推進反腐倡廉工作的“龍頭工程”，是抓好各項工作的重中之重。要堅持由項目主管單位與建設單位簽訂廉政責任狀，建設單位與設計、施工、監理單位簽訂廉政合同的制度，建立健全水利工程黨風廉政建設責任體系，使各參建單位領導班子和領導干部進一步強化“一崗雙責”意識，切實擔負起工程建設和黨風廉政建設雙重責任。各參建單位要把黨風廉政建設納入工程建設目標管理，與其他業務一起部署，一起落實，一起檢查，一起考核，形成黨風廉政建設既齊抓共管又各負其責的工作格局。