完善行政審批制度調(diào)研報(bào)告
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隨著行政審批制度改革不斷地深入，政府部門在看到行政審批制度改革效果明顯的同時(shí)，也越來越清楚地發(fā)現(xiàn)在轟轟烈烈削減審批項(xiàng)目的背后也暴露出不少問題。比如：很多地方削減的審批項(xiàng)目開始反彈、官方公布的數(shù)據(jù)也有水分、取消后的事項(xiàng)成了管理上的“真空”、審批改革缺乏長期規(guī)劃、審批責(zé)任制尚未完全建立等等，歸根結(jié)底是因?yàn)樾姓徟贫雀母锏你暯庸ぷ鞑坏轿弧⑿姓徟贫雀母锖罄m(xù)監(jiān)管體系尚不完善。
早在制定《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見》時(shí)，國務(wù)院就預(yù)見到了后續(xù)監(jiān)管的重要性。但關(guān)于如何公正、公開、有效地對(duì)行政審批改革進(jìn)行監(jiān)管，在實(shí)踐中和理論界上一直缺乏足夠的重視。在改革已經(jīng)進(jìn)入到第二輪、第三輪的許多地方，已經(jīng)日益發(fā)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的必要性和迫切性，很多部委和地方已開始著手探索建立公正、公開、有效的后續(xù)監(jiān)管措施。下面，我僅從如何構(gòu)建審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的角度，來談一談如何完善行政審批制度。
一、我國行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的研究現(xiàn)狀
正如其他改革領(lǐng)域一樣，在行政審批后續(xù)監(jiān)管領(lǐng)域的理論研究遠(yuǎn)落后于改革實(shí)踐的需要。目前關(guān)于行政審批的研究成果大多圍繞行政審批制度改革的總體思路、改革行政審批制度的途徑、建立行政審批服務(wù)中心、以及《行政許可法》的調(diào)整范圍、行政許可的分類等問題展開，深入、系統(tǒng)的研究如何構(gòu)建我國行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的很少。并且關(guān)于這一問題的探討集中在以下幾個(gè)方面：
㈠行政審批的概念
在談到行政審批的后續(xù)監(jiān)管時(shí)，很多學(xué)者首先提到我國對(duì)行政審批這個(gè)概念界定不清，無法指導(dǎo)改革進(jìn)行。北京市將政府的行政審批劃分為四個(gè)類型：審批、核準(zhǔn)、審核、備案，并分別確定了明確的定義。但有的地方僅包括審批、核準(zhǔn)、審核，差別十分明顯。
㈡行政審批后續(xù)監(jiān)管體系內(nèi)容
1、對(duì)取消的行政審批項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)管。行政審批項(xiàng)目被取消并不等于就可以放任不管，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任做好銜接和后續(xù)監(jiān)管工作。
2、對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管。《中華人民共和國行政許可法》中規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。”“行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。”
3、對(duì)審批機(jī)關(guān)的監(jiān)管。目前，理論界研究的應(yīng)對(duì)措施主要集中在建立完善行政審批責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)行政審批一把手的監(jiān)管上。在當(dāng)前要做好以下7個(gè)方面的后續(xù)監(jiān)管工作：一對(duì)取消審批后仍需加強(qiáng)監(jiān)管的事項(xiàng)要建立后續(xù)監(jiān)管制度；⑵對(duì)改變管理方式的審批項(xiàng)目要做好移交工作；⑶對(duì)保留的審批項(xiàng)目要規(guī)范審批行為；⑷搞好行政審批項(xiàng)目調(diào)整后的上下銜接；⑸全面清理和修訂行政審批項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)；⑹調(diào)整和理順部門之間的審批職能；⑺大力推進(jìn)行政審批制度創(chuàng)新。
二、我國行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的內(nèi)容
通過前面的介紹，不難看出目前在研究后續(xù)監(jiān)管這一問題時(shí)，事實(shí)上是在研究行政審批后續(xù)監(jiān)管或者說行政審批行為的后續(xù)監(jiān)管及取消事項(xiàng)的監(jiān)管，而本文所要探討的是整個(gè)行政審批制度改革的后續(xù)監(jiān)管，出發(fā)點(diǎn)就是要通過構(gòu)建一個(gè)公正、公開、有效的后續(xù)監(jiān)管體系能完善行政審批制度、鞏固改革成果、保證改革的深入進(jìn)行，而不只局限于審批過程的監(jiān)管。所以，筆者認(rèn)為我國的行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系應(yīng)補(bǔ)充以下監(jiān)管內(nèi)容：
㈠對(duì)行政審批制度改革過程的監(jiān)管。我國的行政審批制度改革并不是僅局限于改革審批制度，更重要的是要以此為契機(jī)改革背后的行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能，僅對(duì)行政審批相對(duì)人、審批機(jī)關(guān)及取消事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不能達(dá)到鞏固審批改革成果進(jìn)而保證更大范圍的改革順利進(jìn)行。所以就要對(duì)整個(gè)行政審批制度改革的過程進(jìn)行監(jiān)管，包括對(duì)審批制度改革計(jì)劃的評(píng)估，對(duì)改革進(jìn)程的跟蹤監(jiān)督，改革成果的公開制度。
1、關(guān)于對(duì)審批制度改革計(jì)劃的評(píng)估。國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室事實(shí)上是個(gè)指導(dǎo)全國行政審批制度改革的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，行政審批制度改革缺乏一個(gè)長期規(guī)劃。雖然改革思路比較明晰，工作小組在做報(bào)告時(shí)也都指出下一步的工作安排，但是基本上是走一步探一步，無法得知行政機(jī)關(guān)要在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)怎樣改、會(huì)達(dá)到怎樣的效果、會(huì)產(chǎn)生哪些積極效應(yīng)和消極效應(yīng)、又將如何應(yīng)對(duì)等問題。由于我們國家的特殊國情，我國的行政審批制度改革尤其任務(wù)繁重，不是幾年清理就能解決得了的，需要10年甚至幾十年的努力，這就需要我們用發(fā)展的觀點(diǎn)來看待審批改革。
所以，在完善審批制度時(shí)，整個(gè)國家要有個(gè)長期規(guī)劃，分為幾個(gè)階段，每個(gè)階段的預(yù)計(jì)目標(biāo)和其他的參數(shù)；各地區(qū)和部門在中央的大規(guī)劃下按照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況也要進(jìn)行本地區(qū)和部門行政審批制度改革的長期規(guī)劃，使改革不因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)換屆、機(jī)構(gòu)變遷而發(fā)生質(zhì)的變化。
2、對(duì)改革進(jìn)程的跟蹤監(jiān)督。根據(jù)近年來的改革實(shí)踐來看，政府的自利性表現(xiàn)得十分明顯。在被稱為“削權(quán)”運(yùn)動(dòng)的審批制度改革過程中，很多地方和部門為了保住地方利益、部門利益千方百計(jì)應(yīng)付改革。例如，有的部門在清理項(xiàng)目和提出初步處理意見時(shí)，把一些不該列入的內(nèi)部管理事項(xiàng)或已經(jīng)廢止的審批項(xiàng)目納入了清理范圍，摻進(jìn)了“水分”；而有些應(yīng)該列入的審批項(xiàng)目，個(gè)別部門未作認(rèn)真清理，沒有據(jù)實(shí)上報(bào)等等，這就需要對(duì)改革進(jìn)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該包括:⑴改革的進(jìn)度是否按規(guī)劃進(jìn)行；⑵改革工作是否認(rèn)真，報(bào)送材料和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否完整、準(zhǔn)確；⑶清理的審批項(xiàng)目是否符合要求；⑷改革過程中的投訴及建議是否得到了妥善地解決等。
3、改革成果的公開制度。我國政府近年來一直大力推行電子政務(wù)，但筆者在瀏覽政府網(wǎng)站（尤其是反映審批制度改革進(jìn)程的網(wǎng)站）時(shí)，發(fā)現(xiàn)大部分網(wǎng)站的內(nèi)容很久都得不到更新，而且按照聯(lián)系方式發(fā)送電子郵件不是杳無音信，就是“發(fā)送不成功”。對(duì)于行政審批制度改革，外界很難得到及時(shí)的信息，這樣如何能實(shí)現(xiàn)輿論對(duì)改革的有效監(jiān)督呢？事實(shí)上，我國行政審批制度改革存在改革主體錯(cuò)位的問題，改革主要是由政府內(nèi)部力量加以推動(dòng)的，基本上是依靠權(quán)力權(quán)威來領(lǐng)導(dǎo)的。事實(shí)上，在現(xiàn)有的行政審批制度下，審批對(duì)象是最迫切要求審批制度改革的，對(duì)原有制度中的弊端也最有切身體會(huì)，但是他們?cè)诂F(xiàn)有體制下無法成為審批制度改革的發(fā)起者，不能以一個(gè)集體的面目出現(xiàn)并發(fā)起改革，有學(xué)者認(rèn)為這是“自發(fā)行為團(tuán)體的缺失”。而靠政府內(nèi)部來推動(dòng)改革，會(huì)出現(xiàn)推動(dòng)力遞減的情況。所以，應(yīng)由改革的本來發(fā)起主體及時(shí)了解改革動(dòng)態(tài)和成果，便于咨詢、建議，促進(jìn)改革平穩(wěn)進(jìn)行，降低改革成本，也能起到很好的監(jiān)督作用。
三、應(yīng)考慮的問題
雖然后續(xù)監(jiān)管對(duì)于完善行政審批制度具有十分重要的作用，但許多地方在談及審批制度后續(xù)監(jiān)管問題時(shí)仍然漠不關(guān)心。行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的構(gòu)建是完善行政審批制度十分迫切需要重視和研究的新課題。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系應(yīng)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)考慮好以下問題：
㈠成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行長期規(guī)劃。韓國規(guī)制改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是成立了權(quán)威的規(guī)制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從盧泰愚時(shí)期的“行政規(guī)制緩和委員會(huì)”到金大中時(shí)期的規(guī)制改革的最高意思決定機(jī)構(gòu)“規(guī)制改革委員會(huì)”。我國還沒有考慮如何通過官產(chǎn)學(xué)互動(dòng)的規(guī)制改革機(jī)構(gòu)來長期持續(xù)地進(jìn)行規(guī)制改革，雖然在審核審批項(xiàng)目時(shí)會(huì)組織專家團(tuán)論證，但政府仍然是發(fā)起組織審批改革的主要力量。審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組事實(shí)上是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，缺乏足夠的權(quán)威，甚至有審批機(jī)關(guān)認(rèn)為地方上的行政審批制度改革小組是“弱勢(shì)群體”。審批制度改革是長期的、艱難的，應(yīng)該成立一個(gè)類似韓國規(guī)制改革專門委員會(huì)的機(jī)構(gòu)（由官、產(chǎn)、學(xué)三種力量組成）來領(lǐng)導(dǎo)審批改革，并對(duì)改革過程和效果實(shí)施有力的監(jiān)管。
日本在70年代末開始規(guī)制改革以來，不斷推出規(guī)制改革計(jì)劃；韓國的《行政規(guī)制基本法》附則第三條也規(guī)定了中央行政機(jī)關(guān)的首長應(yīng)制定年度整改規(guī)劃。但我國的行政審批制度改革缺乏一個(gè)長期規(guī)劃。這樣的規(guī)劃對(duì)行政審批制度改革非常的重要，可以說是改革的第一環(huán)，一定要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估，以保證今后改革的順利推進(jìn)。
㈡依法對(duì)行政審批制度改革過程和效果進(jìn)行監(jiān)管。日本、韓國在推進(jìn)行政規(guī)制改革過程中，頒布了大量的法律法規(guī)來保證改革的進(jìn)行。其中，韓國1997年頒布的《行政規(guī)制基本法》指導(dǎo)了改革的進(jìn)行，日本更是頒布了眾多的單行法規(guī)，使規(guī)制改革依法有章有節(jié)、有條不紊的進(jìn)行。我國在2003年8月頒布了具有行政審批制度改革里程碑之稱的《中華人民共和國行政許可法》，為我國審批制度改革的深入提供了法律依據(jù)。但不可否認(rèn)的是《許可法》作用有限并且存在一些界定不清的問題，僅靠一部《許可法》還不足以保證審批改革的進(jìn)行。因此，需要制定法律法規(guī)來監(jiān)督改革的過程，監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)該包括⑴改革的進(jìn)度是否按規(guī)劃進(jìn)行；⑵改革工作是否認(rèn)真，報(bào)送材料和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是否完整、準(zhǔn)確；⑶清理的審批項(xiàng)目是否符合要求；⑷改革過程中的投訴及建議是否得到了妥善地解決等。同時(shí)，仍迫切需要大量法律法規(guī)出臺(tái)，例如《行政強(qiáng)制法》、《行政收費(fèi)法》、《行政程序法》等。
㈢堅(jiān)持監(jiān)管主體的多元化，保證信息公開。日韓在規(guī)制改革過程中十分重視被規(guī)制者的參與，主動(dòng)接受企業(yè)和市民的改革要求，這樣既可減少改革的阻力又可以獲得國民的支持。我國的行政審批制度改革是為了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，變管制型政府為服務(wù)型政府，更好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和與國際接軌。所以，行政審批機(jī)關(guān)在觀念上就不能將審批對(duì)象看成管理對(duì)象，要將依法審批看作是向公眾提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的過程，理應(yīng)接受審批對(duì)象和公眾的監(jiān)督。
㈣堅(jiān)持對(duì)監(jiān)督政府的成本和效益進(jìn)行分析。可以說，我國有一套比較完整的監(jiān)督救濟(jì)體系，但在實(shí)際上卻一直沒有達(dá)到預(yù)期的效果，很多條例、規(guī)定只是被“貼在墻上，說在嘴上”，相對(duì)人窮盡手段后還是得不到應(yīng)有的救濟(jì)。英國學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，英國政府近20幾年來對(duì)政府管制的成本極大的增加了。韓國各部委的規(guī)制要先經(jīng)過委員會(huì)審查，并附加《規(guī)制成本及效益比較報(bào)告書》。我們國家長期忽視對(duì)監(jiān)督政府的成本和效益進(jìn)行分析，浪費(fèi)了很多不必要的財(cái)力、物力和人力，還沒有達(dá)到應(yīng)有的效果。所以，如何在現(xiàn)有的行政監(jiān)督體系內(nèi)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)、有效的構(gòu)建行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系是一個(gè)需要盡快研究的問題。
㈤后續(xù)監(jiān)管體系應(yīng)充分考慮到區(qū)別對(duì)待原則。根據(jù)行政法學(xué)原理，行政職權(quán)是主體特定化了的行政權(quán)，需要通過不同的方式來行使，所以也需要不同的監(jiān)督方式。對(duì)行政審批采用不同的監(jiān)管方式，就要求對(duì)行政審批進(jìn)行科學(xué)的分類。很多學(xué)者和基層工作人員都強(qiáng)烈要求對(duì)行政審批進(jìn)行統(tǒng)一、合理的分類，《中華人民共和國行政許可法（草案）》將行政審批分為普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記五種。但考慮到其中的難度，《行政許可法》最終沒有采納這一做法，現(xiàn)在來看，對(duì)行政審批進(jìn)行分類，施之以不同的監(jiān)管方式還是非常有必要的。
除了對(duì)行政審批進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管，對(duì)不同地方也要根據(jù)不同的改革進(jìn)程和效果采取有區(qū)別的后續(xù)監(jiān)管。南方很多省份和城市很早就著手進(jìn)行審批項(xiàng)目的清理，并且經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好、政府工作公開，使行政審批制度改革的阻力相對(duì)較小，后續(xù)監(jiān)管也比較容易進(jìn)行。而在很多西部和北部地區(qū)，由于受傳統(tǒng)觀念和落后的政治經(jīng)濟(jì)條件的影響，行政審批制度改革阻力重重，后續(xù)監(jiān)管也顯得尤為迫切和重要。因此，應(yīng)針對(duì)不同情況研究不同的后續(xù)監(jiān)管措施。
㈥繼續(xù)采取“解剖麻雀”的辦法，探索如何構(gòu)建后續(xù)監(jiān)管體系。按照國務(wù)院關(guān)于“選擇工作基礎(chǔ)較好、綜合管理職能較多的政府部門作典型研究，‘解剖麻雀’，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”的要求，要進(jìn)一步組織試點(diǎn)工作，繼續(xù)這一”由小看大“的辦法，選擇試點(diǎn)部門和地區(qū)探索通過行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的建立來完善行政審批制的經(jīng)驗(yàn)，以推動(dòng)行政審批制度改革的深入有效開展。
㈦配套改革的跟進(jìn)。行政審批制度改革是與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革等連接在一起的，不僅如此，相關(guān)法律法規(guī)的清理、《行政訴訟法》等法律的修改及完善、中國司法體制改革、健全違憲審查制度等法律領(lǐng)域的配套改革對(duì)行政審批制度改革后續(xù)監(jiān)管體系的構(gòu)建同樣具有不可替代的巨大影響。
