安監局特種設備安全監察思考

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為落實市局黨組學習實踐科學發展觀調研部署，開拓思路，推動質監事業新一輪發展。特種設備科根據周局長的調研題目，分赴*、*、*、*、*5個縣市進行調研，通過廣泛聽取縣級監察機構意見、與當地部分企業座談，進一步開闊了思路，找準了當前安全監察工作存在的主要問題和癥結，增強了提高特種設備安全監察工作有效性、建立特種設備安全監管長效機制的使命感、責任感。

一、目前我市特種設備總體狀況

截至*年底，我市共有在用特種設備1.15萬臺（套），占全省總數72.2萬臺的1.6％；有在用氣瓶73.6萬只，占全省總數3158.7只的2.3％；還有壓力管道330多公里。而從事特種設備安全監察工作的專職工作人員只有18名（含稽查機構），僅占全省總數505人的3.6％，從事綜合檢驗工作的檢驗人員為22人，也僅占全省總數1252人的1.8％；特種設備生產單位有70多家，使用單位有2830家。*年，全市未發生特種設備事故。

我市于*年開始啟用特種設備電子監管系統，將日常安全監察、行政許可等工作納入信息化管理，極大地提高了工作效率，并做到了“三個即時掌握”：掌握設備數量和增減情況、掌握設備的安全狀況、掌握事故隱患的整治和事故查處情況。新系統的開發和使用將新增人員持證情況、隱患預警、行政案件移交、行政許可業務網上申報等功能，進一步完善監察、檢驗、執法信息聯動、交換，保證數據的同步和一致性。在特種設備應急救援建設方面，進一步完善了特種設備重特大事故應急預案，基本建立了各類設備事故救援專家數據庫，確定了各類設備事故應急救援企業隊伍。幾年來，一直督促企業不定期進行專項預案演練，檢驗預案的可操作性。

二、存在主要問題及原因

（一）“人少事多”矛盾突出。

現在我市人均監察設備量為639臺，為全省平均水平的45％，人均監察單位量約為161家，監察工作壓力非常大。按照《廣東省特種設備監察工作責任制》要求，加上國家總局布置的任務指標和專項整治工作，各級監察機構只能忙于應付，對本地區存在的一些行業性或突出問題缺乏及時梳理和研究，拿出有效應對措施。另外，公務員輪崗使得安全監察員隊伍缺乏相對穩定，新人員的業務素質和執法水平還有待加大培訓來提高。

全市人均檢驗設備量約523臺，接近全省531臺的平均水平，日常檢驗任務十分繁重。檢驗機構整合重組雖然舒緩了監督檢驗任務的一些壓力，但同時檢驗機構的快速膨脹也帶來了檢驗質量的不穩定，新人員的業務知識還有待進一步培訓提高，工作經驗還需進一步積累豐富，檢驗隊伍的整體素質有待進一步提升。近幾年來市局增加了經費、裝備如監察車輛和手提電腦投入，要求縣局配齊安全監察人員，聘用了133名特種設備專職巡查人員，健全由鄉鎮村街干部、一線檢驗人員、大型企業技術骨干和食品巡查員組成的特種設備安全兼職監察隊伍，但監管力量與設備增長快、設備總量大的倒掛現狀仍無法改變，巡查隊伍、兼職監察員隊伍的素質和積極性還有待進一步提高，巡查不到位、有較大的盲目性，消除特種設備盲區盲點任重道遠。

行政許可、安全監察觀念和方式與當前經濟發展進程不適應。存在以下弊端：一是承壓與機電特種設備結構和制作工藝有較大區別，不能按同一模式、同一方法進行監察；二是同類設備不同品種涉及生命安全的危險程度差別也很大，使用環境不同，也應分別對待，否則，現有人員遠遠不夠（編制不可能隨設備逐年增加而增加）應對，行政管理成本也非常高；三是行政機關涉及的行政許可特別是使用登記工作量非常大，加之所規定的許可程序較繁瑣，各地反映都很大：使用登記不作為許可，無須經過太多審批流程，接受注冊的資料少。另外安裝改造維修告知環節的設置意義不大，作為接受資料的監察機構既看不到施工整個過程，還因現場監察背負了很大責任；而作為監督檢驗機構完全可以通過對施工過程監檢來對施工質量實施有效監督，這點我們可以借鑒原建設部門的做法：由檢驗機構一并接受告知和檢驗申請。

（二）企業安全生產主體責任未真正落實到位，政府部門監督責任與企業主體責任錯位。

目前，我市民營經濟較發達，但多數企業特別是中小企業管理架構簡單、管理者安全意識較淡薄、缺乏必要專業管理人員、操作人員素質較低，規章制度不健全不落實，設備過期不報檢，違章操作甚至無證生產、無證使用、無證操作等現象屢禁不止，大部分企業特別是使用單位不自覺落實安全生產主體責任現象還十分普遍。作為政府監督部門，承擔著除監管以外的其他太多的責任，有些是代企業行使的安全管理職責。作為政府過多監督部門責任的落實，而在企業主體責任落實上缺乏有效宣傳和推動。

另外，目前法律法規的不完善導致行政執法不夠嚴厲，企業有時間和空間逃避責任，不利于推動其安全生產主體責任的落實；執法如不能及時抑制企業的違法違規行為，可能造成隱患消除不及時或不徹底導致事故發生，不利于保障人民群眾生命和財產安全。

（三）證后監督存在薄弱環節，無證生產、無證操作等違法違規行為時有發生。

目前我們的證后監督工作存在以下弊端，且處理不夠嚴厲，達不到凈化市場、規范生產的目的，導致無證生產、無證操作等違法違規行為屢禁不止：一是監督方式過于單調、缺乏有效手段。許可準入有產品型式試驗和工廠資源條件審查，證后監督只作工廠條件復審，沒有對取證后流入市場產品進行抽查，不能綜合評價企業取證后是否持續保證產品質量和安全性能的能力；二是監督后處理不夠嚴厲，程序多、時間長，既浪費大量行政資源，也不利于規范企業生產行為和凈化特種設備市場。

（四）應急救援體系還不太完善，相應配套措施尚未落實。特種設備重特大事故應急救援預案雖已修改，但其操作有效性仍有待進一步檢驗，特別是一旦出現特種設備重特大事故，作為監督部門該怎樣應對。事故調查處理中心一直沒有成立掛牌，該提供給政府的專家資源信息、企業應急隊伍的救援裝備配備和經費投入以及作為應急救援預案技術支撐的各類事故處置指引方法（包括跨地區救援問題）的編制等工作都沒有真正啟動。

三、特種設備安全監察工作設想

以科學發展觀統領特種設備安全監察和檢驗工作，力爭實現：各類事故起數和傷亡人數得到有效遏制，特種設備萬臺事故起數控制在每年O.3起以下、萬臺死亡人數控制在每年0.31人以下（歐美發達國家控制在O.22左右）。為此，要進一步健全完善安全責任體系、動態監管體系和應急救援體系，基本實現特種設備使用登記率、定期檢驗率、持證上崗率和事故結案率達到100％。

2009年，著重完善動態監管體系建設。主要是擴大特種設備安全專兼職隊伍，力爭到2012年實現全市特種設備專職巡查員配齊500名、兼職監察員聘用5000名的目標；特種設備電子監管系統要實現全市統一，并全面實行網上申報審批；要健全完善特種設備節能監管工作有關制度，并完成特種設備節能測試機構的布點。

2010年，著重完善應急救援體系建設。建立健全全市統一的特種設備應急指揮平臺，完善解決應急救援隊伍及救援裝備的建設和資金投入，制訂各類特種設備事故的應急救援處置指引方法；對新裝鍋爐要全面實現節能審查，并推動電梯節能新技術的應用，推廣電梯節能新產品的使用。

2011年，全面完成應急救援體系建設，并搭建起特種設備移動監察系統，全面實現特種設備安全監察和檢驗工作的信息化管理。

2012年，進一步整合各體系的建設成果，并以此為基礎開展基于風險的特種設備安全評估（RBI）工作，推廣應用有關評估試點工作經驗；基本完成對在用的能耗較大的鍋爐的節能改造。

四、對策與措施

為實現未來工作的總體目標和解決存在的問題，我們認為應采取以下對策與措施：

（一）解決“人少事多"矛盾的對策與措施。

1.建立健全兼職安全監察員和專職巡查員隊伍，充分發揮其協管協查的作用。一是進一步明確其職責權，必要時可授以他們一定的權力如下達整改通知書等；二是加強對其業務知識和法律法規知識的培訓，提高協查信息的準確性；三是建立完善有償舉報機制，明確每項有效舉報從特種設備執法經費中按不低于10％提取獎勵，一線檢驗員可從檢驗收費中提取一定比例以資鼓勵。

2.加快特種設備電子監管系統的更新換代建設，進一步完善監察、檢驗、執法信息聯動、交換，提高安全監察工作效率。一是數據完整，可統計到區（縣）一級；二是建立完善隱患字典，實現隱患分級預警功能；三是根據系統相關數據（設備定檢情況、人員持證情況、使用登記情況、事故情況等）采集，實現自動對使用企業特別是重點監控設備單位安全管理狀況評級；四是根據以往日常檢查和現場監察數據（如被投訴、被查處、發生事故等）采集，實現對生產單位尤其是維修保養單位的履責考核，確定重點監察或證后監督重點對象。

3.根據本地實際，年初應科學制訂切實可行的全年工作計劃，合理安排各項工作，以此提高工作效率。

4.建立“科學公正、規范高效”的監察、檢驗隊伍。一是爭取擴大安全監察員隊伍，使之滿足設備不斷增長和現場監察的需求；二是定期對在任安全監察員進行法律法規、業務知識、電子政務等方面培訓，每年輪訓不少于1次；三是壯大檢驗人員隊伍，不但是數量的增加，更應該在素質上提高，加大科研積累，保留持續發展的后勁，提升檢驗機構的整體技術水平和服務能力。

（二）落實企業安全主體責任的對策與措施。

1.盡快明確規定生產和使用單位落實安全主體責任的具體行為：一是國家有關法律法規規定的生產單位和使用單位應履行的職責和義務，與企業簽訂安全責任承諾書，生產單位有向使用單位宣傳的義務；二是企業落實安全主體責任應采取的措施，如“三落實”必須到位；三是明確特種設備使用要求；四是明確監督部門的監督內容及分級管理要求。

制訂企業特種設備安全管理標準化導則，通過信息化手段對企業進行安全管理水平分級評價，樹立標桿企業，推動符合條件的企業實行自我管理、自我約束的監管機制。

2.增加企業的安全生產主體責任、證后監督、節能降耗等內容；其次，增加其違法違規行為和發生事故應承擔的民事責任和刑事責任的具體規定。刑事責任的缺失是我國與國外發達國家最大的差別，也是我們特種設備安全監察的軟肋。如香港電梯條例規定，對一些違法施工、不按規定檢驗等違法行為可并處6個月監禁，對嚴重故意作假行為可處12個月監禁。

3.通過考核推動政府履行宣傳、協調解決重大問題的責任。

政府作為倡導者，有著任何職能部門和機構不可比擬的優勢，容易組織集中有效資源如電視、報紙、墻報甚至課本進行多樣化公益宣傳教育，相關部門負責具體內容的編制，這樣行政成本也低，也容易深入人心。另外，國務院條例明確規定的政府協調解決重大問題的責任要落到實處，必須要將特種設備安全納入基層政府安全生產責任制年度考核的內容。把安全宣傳和協調解決重大問題的責任列入政府政績考核內容之一將取得事半功倍的效果。

4.充分發揮行業協會作用，真正形成“企業負責，行業管理，政府部門監察，群眾監督”的格局。作為行業協會，有著政府部門不易實施的抓手，那就是行業自律作用，它可以倡導行業誠信，發動行業抵制假冒偽劣行為，可以將惡性競爭等不正當行為在行業信息簡報或網站公布，有利于推動市場朝有序經營生產方向發展；作為政府與企業間的橋梁紐帶，還具備先天的宣傳優勢，看怎么挖掘；同時還可以很好發揮服務企業、指導企業的作用，如技術咨詢、作業人員培訓、評審等。只要正確引導、加強監督，特種設備行業協會對有效落實企業特種設備安全生產主體責任、推動特種設備安全監察實行多方互動將大有裨益。

5.深入開展特種設備安全宣傳“進企業”活動，免費培訓一批特種設備企業法人和安全管理人員，以此提高企業的安全管理水平。

（三）證后監督的改進對策與措施。

1.完善證后監督方式，加大后處理力度。建議采取工廠資源條件復查+產品抽查檢驗（可采取當年檢驗報告）的方式，產品經抽查不符合許可型式或安裝監督檢驗一次不合格或資源條件有缺陷的，限期改正；資源條件有重大缺陷或質量保證體系混亂、當年違法違規發生人員傷亡事故的，責令停產整頓或直接吊銷許可。

2.盡快修訂出臺《特種設備行政案件移交辦理管理辦法》，完善特種設備行政執法“四位一體”工作機制，提高安全監察工作有效性。

（四）完善應急救援體系的對策與措施。明確各專業救援搶險隊伍的責任，與其簽訂履責協議，并建議市局對其救援裝備及日常演練等經費給予一定的支持，也納入今后市局年度財政預算中。