國土局非農建設用地流轉調研報告

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隨著我國商品經濟的發展和城鎮國有土地市場的建立，土地資產價值已逐步為人們所認識并加以利用。土地的交易和流轉，是實現土地資產價值和合理配置土地資源的重要途徑。農村集體非農建設用地流轉是我國商品經濟發展的必然要求，是我國城鄉土地統一大市場的一個重要組成部分。

一、農村集體非農建設用地流轉的主要形式

除個別地區近幾年對農村集體非農建設用地流轉有所規范外，農村，特別是城鄉結合部的農村集體非農建設用地的流轉一直是自發地、無序地進行，它主要有以下幾種流轉形式：

1、轉讓。集體土地所有者或土地使用者將建設用地使用權或所有權一次性轉讓給新的土地使用者。轉讓建設用地使用權占有較大比重，有以下幾種：（1）集體土地所有者將一定年期的建設用地使用權轉讓給受讓者開辦企業，這類似國有土地使用權出讓，村或鄉政府作為土地所有者收取轉讓金。這在沿海一帶較普遍，主要是企業用地。（2）集體土地所有者直接轉讓土地或以地合作開發建設商品住宅，開發商分得部分商品房，所占土地的使用權隨之轉移，這主要發生在城鄉結合部。1999年江蘇省查出農村集體轉讓給開發商用于房地產開發土地478宗，面積1594畝。（3）建設用地原使用者（企業或個人）在土地所有者的允許下將一定年期或無限年期的建設用地使用權轉讓給企業或個人，所有者收取一定轉讓金。無限年期的建設用地主要是農民的宅基地轉讓。建設用地所有權的轉讓主要有以下情況，一是轉讓建設用地使用權而引致轉讓建設用地所有權，如*省*縣當建設用地轉讓給本集體以外的企業或個人時，就必須先將建設用地所有權轉為（不是征地）國家所有，而后才能實現使用權的轉移；二是村委會、鄉鎮政府以類似征地方式將小組、村股份合作社或村所有的建設用地所有權轉為村、村其它經濟組織或鄉所有，這在各地都有，但以廣東省珠江三角洲較為普遍。在珠江三角洲地區，農村股份制較為普遍，集體土地及其它資產一般都已進入村股份合作社，當村或鄉企業辦要開辦新的企業時，則按國家征地方式及補償標準向村股份合作社“征地”，其土地所有權即轉為村委會、村其它經濟組織或鄉鎮政府所有。

2、出租。這是集體非農建設用地流轉的主要形式。集體建設用地所有者或使用者將土地使用權出租并按年收取租金。（1）集體所有者為出租主體。主要表現為村集體將非農建設用地使用權或廠房出租給企業或個人，搞“招商引資”，集體收取租金。這在山東、江蘇、浙江、*、廣東等省的調查中均普遍存在，并很受集體和農民的歡迎。上海市還出現集體所有者將土地出租用于公路建設的案例。（2）建設用地使用者為出租主體。主要表現為村辦企業以全部或部分土地出租，以收取租金為企業盈利，以及農民個人出租住房，引致土地使用權出租。在城鄉結合部，農民個人出租住房收入已成為大部分家庭的主要收入來源。

3、抵押。集體建設用地使用者將土地使用權作為融資的擔保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權抵押的情形。這主要存在于民營經濟較為發達的東南沿海一帶，由于開辦企業或經商的資金不足，企業或個人大多以所取得的土地使用權進行抵押。*縣2000年共發生集體非農建設用地抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

4、聯營、入股。集體建設用地所有者或使用者以土地使用權作為合辦企業的條件，從而引致土地使用權轉移。這在八十年代后期和九十代前期較常見，由于其經營的風險使這種形式逐步為出租所取代。

5、法院判決。因經濟糾紛或企業破產、兼并等導致法院裁定和判決而致集體非農建設用地流轉。這種情形在沿海一帶已逐步增多，法院判決流轉主要采取拍賣方式。

從目前看，集體非農建設用地存在一些問題，主要表現在：（1）非法轉讓、出租等。因《土地管理法》規定集體土地不得轉讓、出租，故此類流轉屬于非法。（2）交易混亂。因這種土地交易屬非法，又無人管理，故交易混亂自可想見。（3）擅自將農用地轉為建設用地。由于利益沖動，不少地區在未經規劃許可和正常審批的情況下擅自將農用地轉為建設用地。一些鄉鎮也采用“征地”方式從村或小組集體中無補償或低補償地“征”得土地，成為鄉鎮所有的集體建設用地，主要用于建廠房出租或其它經營。（4）沖擊城鎮國有土地市場。由于這種非法的農村集體非農建設用地在未經統一管理的情況下進入建設用地市場，導致土地市場的總供給增加，城鎮國有土地市場價格下跌，招標、拍賣難以進行。（5）城鄉結合部耕地保護困難。

二、集體非農建設用地流轉的主要原因

我國新修訂的《土地管理法》第六十三條規定，除符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移外，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。各地在實際操作中，往往是采取禁止集體非農建設用地進入市場流轉的，但為什么禁而不止，且有“公開”之勢呢？這主要有以下幾方面原因：

1、第二、第三產業發展和城市化進程加快。改革開放后，我國經濟獲得了飛速發展，特別是第二、第三產業的發展又加快了我國的城市化進程。這些非農產業發展都直接地導致非農建設用地的迅速增長，特別是鄉鎮企業的發展和小城鎮建設，都直接引致城鄉結合部和農村地區的集體非農建設用地增加。據調查，浙江湖州、*晉江、廣東順德地區，城鎮建設用地總面積中約有80%左右為集體非農建設用地，這在中小城鎮極為普遍。即使是在大城市，其城鄉結合部的大部分非農建設用地仍為集體所有，如浙江省杭州市城鄉結合部約有70%的土地被農民個人建房占有。如此大的非農建設用地社會需求，在城鎮國有土地市場的直接影響及商品經濟發展的必然要求下，這些集體非農建設用地不可避免地進入“黑市”流轉。

2、土地利用方式上比較利益差距加大。在城鎮周圍以及鄉鎮企業發達地區，土地利用的比較利益差距加大。種糧不如種菜，種菜不如種花，種花不如轉為建設用地，辦工廠、開商店或住宅出租。在企業和個人掌握了生產經營自主權后，追求經濟利益的最大化是市場經濟的基本原則。這種經濟利益的追求，不但經營主體有，市、縣、鄉鎮級地方政府也很強烈。地方政府要在任期內出成績，發展經濟，辦形象工程，搞基礎設施建設，都需要財力支持，而“以地生財”或默許流轉是在國家對集體非農建設用地無明確管理政策下的主要選擇。

3、征地補償水平過低，而用地成本很高。依《土地管理法》規定，要使用建設用地，除鄉鎮企業和農民建宅使用本集體的土地及農村集體公益事業用地可仍為集體土地外，其余均需使用國有土地。征地是將農村集體土地轉為國有土地的唯一途徑。由于目前的征地補償仍按產值補償，一畝耕地在沿海省市的大部分地區一般也只有3－5萬元左右的征地補償費（包括土地補償費、青苗補償費及勞動力安置補助費）到村集體手中（個別地區補償較高或接近市價除外），而真正到農民個人手中的，一般只有一萬元左右，標準已低于該土地的市場價格。若是鐵路、公路等基礎設施建設，每畝征地補償費只有5000-8000元。對農民和村集體而言，過低的征地補償實現不了土地的轉用價值，因而采取不征而自行轉用流轉的方式。同時，中央和地方政府在征地過程所收取的各項費用又較多較重，主要有耕地占用稅、菜地開發基金、耕地開墾費、占補平衡費、新增建設用地有償使用費、土地管理費等，這些費用遠遠多于對集體和農民的征地補償費，對土地使用者而言，用地成本較大。出于經濟利益考慮，用地者具有直接使用集體土地的巨大利益沖動。

4、鄉、村政府行政權利對集體土地產權限制過大。長期的體制和生產資料平調方式已使農村土地不帶有一星半點的“財產”氣息，而是地道的公共物品。法律上明確規定集體土地屬農民集體所有，全體村民對集體財產的使用和處分擁有最終的權利（見村民自治條例），但實際上，集體土地已屬“集體經濟組織”所有，村長、鄉長擁有土地處分權。這樣，出于公正和不公正的目的，村委會往往采取合法或非法手段將農用地轉為建設用地，以各種方式“盤活”土地，謀取利益。鄉鎮政府則在發展鄉鎮企業、辦公益事業及發展小城鎮等名義下，動用政府權力，采用補償辦法，將村集體所有土地轉為鄉鎮所有。出于經濟利益目的，鄉鎮政府也“努力”推動這些土地的流轉。

三、對集體非農建設用地流轉管理的幾種模式

集體非農建設用地流轉整體上仍處于無序或自我約束狀態，因無可操作的法律法規，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農用地轉用、用地審批等手段進行間接管理。但也有個別地區在對集體非農建設用地流轉的管理進行有益的探索和嘗試，從調查情況看，有以下三種模式。

1、*模式。鑒于農村非農建設用地流轉已隨著蘇南地區的經濟發展而不可遏止，*市國土局正視問題，經過深入的調查研究，依據當前土地利用管理的基本政策方針，于*年9月正式出臺了《*市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》，開始將無序的集體非農建設用地流轉納入正常管理軌道。該《辦法》規定：“對集體建設用地（不含農民建房宅基地）實行使用權有償和有限期流轉制度”。其核心內容是對依法取得的農村集體非農建設用地使用權可以在不改變集體土地所有權的前提下進行轉讓、出租和作價入股，但流轉的集體建設用地不得舉辦大型娛樂和高檔房地產開發項目。《辦法》還對集體建設用地的產權代表、流轉程序、審批權限和方式、流轉收益的分配等作了詳細規定。自《辦法》出臺后，*市已有一半以上的集體建設用地進入市場流轉，涉及土地面積超過10萬畝，其下轄的6個縣級市均已建立了較為規范的集體土地市場。

2、*模式。*省*縣自*年正式允許集體非農建設用地進行流轉，并到土地管理部門辦理產權變更登記。其主要做法是允許依法取得的集體非農建設用地進行有償有限期轉讓、出租、抵押等。其特點是：在本集體內部流轉，則不改變集體土地所有權，只需經所有者同意并到土地局辦理變更登記即可；在本集體外部流轉，則需將集體土地所有權轉為國家所有，原土地使用者向集體所有者繳納的土地取得費作為征地三費（土地補償費、安置補助費和青苗補償費）。在流轉過程中，土地局要求流轉各方及土地所有者簽訂各有關協議書，并按一定標準收取土地轉讓收益金。土地轉讓收益金按村集體47％、鄉政府30％和縣政府23％的比例分配。同時規定，進入流轉的建設用地不得用于房地產項目開發。自*年以來，住宅用地轉讓每年超過300宗；2000年，集體內部轉讓80余宗，面積7600多平方米，轉為國有220余宗，面積16000多平方米，收取轉讓收益金15萬余元；鄉鎮企業用地轉讓4宗；抵押1000多宗，評估值達1.8億元。

3、準國有化模式。在*晉江、廣東順德、浙江湖州等新興中心城鎮，其城市建成區內的大部分土地所有權仍為集體所有，但集體已不能自行決定其土地使用權的流轉，而必須在土地局的統一安排下進行流轉。依土地部門的意見，當地政府已對這部分土地按國家征地方式向集體和農民進行了補償，出于小城鎮發展需要和工業進園要求，集體非農建設用地逐步向中心城鎮集中。雖然土地所有權仍歸屬集體，但土地局將其按國有土地管理，土地流轉納入城鎮國有土地流轉市場中，其大部分收益也由當地政府所得。

四、集體非農建設用地流轉的作用

從當前集體非農建設用流轉的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。由于實現了土地與資本的市場流動，二者就能實現最佳結合，產生最佳效益。許多經營不佳的鄉鎮企業因土地流轉引入資金而起死回生，許多進入城鎮的農民因宅地流轉而收回建房資金，充實進城實力。

2、在對集體非農建設用地進行規范管理地區，這有利于保護耕地和節約耕地。新的投資可因為集體存量建設用地的流轉而減少建設用地增量的增加，減少閑置土地數量，從而減少占用耕地的經濟沖動。*市自*年至今，耕地僅減少了2.8萬畝，年均減少0.47萬畝，而1982-*的12年間，耕地減少了131.2萬畝，年均減少11萬畝。*縣自*年以來，每年少批宅基地近300宗，僅此一項年均節約耕地近200畝。

3、有利于盤活企業，盤活閑置土地。進入流轉的企業用地多屬于經營不善效益不佳的企業，若不允許流轉，企業往往只有申請破產，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業往往通過以地入股、聯營等辦法走出困境，并提高了土地利用效率。

4、有利于發展中小企業，解決勞動就業。投資于集體非農建設用地的企業往往是中小企業，它們資金量小，人際關系弱，要求資金周轉快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設用地流轉。這些大量生存于集體非農建設用地的中小企業，也是我國吸收農村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮土地市場。城鎮土地市場不可能與集體非農建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統一才有利于市場發展和土地資源配置。集體非農建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。

6、有利于體現集體土地的財產權性質。集體土地所有權作為一種財產權，它要求在經濟上得以實現，其所有權人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。使用建設用地，只能使用國有土地，農民集體所有的土地只有被征為國有后才能進入市場，其收益只能由國家得到，是忽視農民集體土地財產權的表現。

五、有關集體非農建設用地流轉的政策建議

1、集體非農建設用地流轉必須合法化。要在法律上明確集體非農建設用地流轉的地位。抓緊制定和修改相應的法律法規，積極引導集體非農建設用地的流轉，對哪些領域的土地可以開放集體非農建設用地流轉市場，哪些領域則必須先征為國家所有，方可進入市場等進行規定。在中央和國土資源部出臺相關政策之前，應鼓勵地方政府和土地管理部門制定相應地方法規。

2、集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得，統一管理。由于非農建設用地相對于農用地有較高的收益，如果沒有嚴格管理，就會導致農用地大量轉為建設用地。因此，集體非農建設用地流轉的一個基本前提是所有集體非農建設用的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉為非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，任何非農建設用地的取得必須依法取得。在管理上，要搞“兩種權利，一個市場”，不能將城鎮國有土地市場與集體非農建設用地流轉割裂開來，要將集體非農建設用地流轉納入城鄉建設用地流轉統一大市場中來，統一市場供應，統一市場管理。

3、集體非農建設用地流轉在內容和形式上要有突破。在內容上，除國家非盈利性公益事業用地（基本與國土資源部公布的《劃撥用地目錄》相符）和房地產開發項目必須先征為國有外，其它類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉，當然，在土地所有權人和土地使用者雙方同意的條件下，也可以在土地交易的同時，將集體土地所有權變更為國有土地所有權，土地使用者再向國家交納土地出讓金，在國土管理部門進行過戶登記。在地域上不作劃分，無論是大城市，還是小城鎮，無論是城市規劃區內還是規劃區外，都可進行集體非農建設用地流轉。在形式上，可以因企業破產、兼并等原因而流轉，也可以直接轉讓、出租、抵押、以地入股和合作經營等。

4、集體非農建設用地流轉必須依財產權定價，依產權性質分配利益。集體土地所有權變更為國家土地所有權時，土地價值要體現集體土地的生產資料性質和對農民的社會保障性質，土地增值的一部分應歸集體土地所有者；當集體土地所有權不發生改變，只是建設用地使用權在流轉時，土地的社會保障功能仍然存在，故在土地價值中不作體現。土地流轉利益要按財產權性質進行分配。集體非農建設用地首先是集體所有的土地，不是國有土地，因此，其土地收益應主要為集體所有者所得，而不能以各種名義轉為國家各級地方財政或單位所得。同時，要尊重土地使用權這一用益物權的權利，要充分考慮土地使用權人的應得利益。土地流轉的利益分配最終應主要落實到農民手中。

5、要認真做好相關配套工作。一是搞好地籍調查和產權發證工作，集體非農建設用地流轉應以產權登記和發證為前提；二是搞好信息公開查詢工作，內容包括宗地信息、產權信息及交易管理信息等；三是做好相關服務工作，如指導簽訂各有關文書、產權變更登記、地價評估和政策咨詢等。