民政局加強稅收整治調(diào)研報告

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政府非稅收進是財政收進的重要組成部分,在我國經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)中曾發(fā)揮了重要作用。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,政府非稅收進的規(guī)模不斷擴大,迫切需要進一步加強政府非稅收進的治理。近年來,黨中心國務(wù)院不斷加強政府非稅收進治理,相繼出臺了加強“收支兩條線”治理等多項政策規(guī)定,但這些政策主要側(cè)重于規(guī)范收進分配秩序。隨著財政國庫治理制度改革的實施,我國非稅收進收繳治理有了重大改變。20*年,國務(wù)院批準實施財政國庫治理制度改革,政府非稅收進收繳治理成為其中的重要組成部分,現(xiàn)代財政國庫治理制度的建立,為規(guī)范政府非稅收進治理建立起了有效的執(zhí)行機制。

一、政府非稅收進收繳治理改革的背景和意義

(一)政府非稅收進的含義。

廣義上講,政府非稅收進是指政府通過正當程序獲得的除稅收以外的一切收進。國際上(包括世界銀行和國際貨幣基金組織)通常將政府財政收進分為經(jīng)常性收進、資本性收進和贈與收進三大類,其中,經(jīng)常性收進又分為稅收收進和政府非稅收進。經(jīng)常性非稅收進是政府為公共目的而取得的無需償還的收進,如罰款、治理費、政府財產(chǎn)經(jīng)營收進等,以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐椀取＝?jīng)常性政府非稅收進不包括政府間撥款、借款、前期貸款收回以及固定資產(chǎn)、股票、土地、無形資產(chǎn)的售賣變現(xiàn)收進,也不包括來自非政府部分的以資本形成為目的的贈與收進。

我國在財政治理中長期使用預(yù)算外資金的概念。*年以后,我國政府將預(yù)算外資金收進納進預(yù)算內(nèi)治理的步伐顯著加快,隨著收支兩條線治理改革的擴大和部分預(yù)算治理改革的不斷深進,預(yù)算內(nèi)外資金逐步同一納進部分預(yù)算編制范圍。財政收進中稅收之外的其他資金,由于其在很多方面與稅收存在不同之處,必然需要按不同的方式加強治理,理論界的一些文章和部分政府的文件中已開始出現(xiàn)了“非稅收收進”、“非稅收進”等提法。20*年7月,財政部、人民銀行聯(lián)合的《預(yù)算外資金收進收繳治理制度改革方案》(財庫37號)和《中心單位預(yù)算外資金收進收繳治理改革試點辦法》(財庫38號)中,將收進收繳改革后的票據(jù)定名為《非稅收進一般繳款書》。隨著收進收繳改革的開展,社會各方面逐漸接受和認可了“政府非稅收進”的提法。20*年7月財政部下發(fā)了《關(guān)于加強政府非稅收進治理的通知》(財綜53號),對我國政府非稅收進的概念與內(nèi)涵進行了界定,文中指出,“政府非稅收進是指除稅收以外,由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收進的重要組成部分,是政府參與國民收進分配和再分配的一種形式”。該文件還清楚界定了政府非稅收進的治理范圍,包括:行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收進、國有資產(chǎn)有償使用收進、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收進、以政府名義接受的捐贈收進、主管部分集中收進以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收人等。社會保障基金、住房公積金不納進我國政府非稅收進的治理范圍。

(二)政府非稅收進在公共財政中地位重要。

市場經(jīng)濟條件下,政府非稅收進在整個政府財政收進中所占份額通常較低,但卻是財政收進不可或缺的重要組成部分。隨著政府級次的降低,政府非稅收進在財政收進的比重逐漸進步,對于地方政府來說,政府非稅收進往往更為重要的作用。政府非稅收進不僅有其存在的公道性和必然性,也是對稅收收進必要的、有益的補充,在公共財政體制建設(shè)中發(fā)揮著重要而獨特的作用。

1.政府非稅收進有其存在的公道性和必然性。

盡大多數(shù)政府非稅收進是依據(jù)使用者付費理論存在的,即政府在提供特定服務(wù)或特許權(quán)時向使用者索取一定的價格,這種使用價格通常只是提供這類服務(wù)的部分本錢。而這類服務(wù)一般是準公共品,或是由政府提供的具有私人商品性質(zhì)的產(chǎn)品。使用者付費隱含著三個組成部分:一是準進費,承擔全部或部分資本性本錢;二是使用費,包括全部或部分與使用有關(guān)的政府經(jīng)營本錢;三是擁擠費,即由額外增加的使用者加到其他使用者身上的那個本錢。政府在確定非稅收進收費標準時,要考慮兩塊價格,一是固定本錢,二是邊際使用費,包括邊際經(jīng)營本錢和邊際擁擠本錢。由于政府非稅收進的征收與享受或消費特定政府服務(wù)直接聯(lián)系,消費者面臨其消費決策的真實本錢,政府非稅收進因此成為政府進步公共品效率的重要途徑,可以減少“免費搭車”現(xiàn)象。

政府非稅收進還是政府矯正負外部性的有效工具。由于外部性的產(chǎn)權(quán)難以界定,損益的范圍和大小也很難確定,受“負外部性”影響的主體很難因受害而向生產(chǎn)“負外部性”者索賠,這樣,客觀上誘發(fā)“負外部性”生產(chǎn)者過度地從事這類活動,而相關(guān)治理本錢卻要由社會來承擔,造成明顯的不公平和社會福利的損失。政府可以就此征收“矯正性收費”或罰款,有效修正社會本錢與微觀(個體)本錢的差距,使生產(chǎn)者負擔真實的活動本錢,從而達到校正或制止這類行為發(fā)生的目的,以實現(xiàn)懲戒、體現(xiàn)公平。

此外,對于礦產(chǎn)、草原、能源等社會共有的公共資源來說,需要建立資源有償使用制度,明確這些資源為國家所有,政府應(yīng)對其進行公道配置和治理,通過用度征收制度避免社會主體對國有資源進行掠奪性開發(fā)和浪費,并可以使國家在保護和再生國有資源方面的投資得到充足的經(jīng)費保障。

2.政府非稅收進是稅收收進必要的、有益的補充。

稅收收進是政府為提供公共服務(wù),憑借國家政治權(quán)力向法人或居民的強制性征收,具有一般性和普遍性。稅收收進的普遍征收和強制性,固然有效的保證了政府財政資金的來源,但居民負擔的籌資與其享受到的公*品之間缺乏相關(guān)性,也在一定程度上導(dǎo)致了政府籌資在居民之間分配的不公道性。政府非稅收進在這方面具有一定的上風,對于上面提到的具有特定使用者、受益者或產(chǎn)生負外部性的群體和行為,政府可征收非稅收進,政府非稅收進的征收,往往與享受某項公*品或特定行為密切相關(guān),更好的體現(xiàn)了財政收進籌集的公平、進步效率,實現(xiàn)社會福利的最大化。

與稅收收進相比,政府非稅收進還具有較大的靈活性。首先,從立法層級上看,稅收的立法權(quán)限相對集中且層次高,其立法或制定程序非常規(guī)范和嚴格,而政府非稅收進的立法權(quán)限層次往往較低,其立項和政策制定程序也不及稅收收進嚴格。其次,稅收要素一旦確定往往相對穩(wěn)定,其稅率、稅目的修訂需要嚴格的審批程序,政策時滯較長,而政府非稅收進相關(guān)制度的修訂則輕易得多,立項和費率調(diào)整也更具靈活性和時效性。

政府非稅收進固然在規(guī)模上難以成為政府財政收進的主體,但其具有的收益相關(guān)性和籌資靈活性等上風,使其成為政府財政收進的重要組成部分,是對稅收進收進必要的、有益的補充。

(三)我國政府非稅收進治理的沿革。

我國政府非稅收進收繳改革以預(yù)算外收進改革為主線和突破點,從理論基礎(chǔ)到具體實踐都實現(xiàn)了突破,歷經(jīng)從放權(quán)到集中的漫長過程。

建國初期,政府非稅收進項目很少,資金數(shù)額也不大。國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支,實行高度集中的財政治理體制。經(jīng)濟體制改革以來,中心政府進一步擴大了地方政府和企業(yè)的自主權(quán),逐步調(diào)整了中心與地方、國家與企業(yè)之間的關(guān)系,政府非稅收進的項目和規(guī)模不斷擴大。為了調(diào)動地方和企業(yè)的積極性,緩解財政壓力,政府非稅收進收繳實行分散治理。在放權(quán)讓利思想的指導(dǎo)下,大部分政府非稅收進未納進預(yù)算,以預(yù)算外資金的形式由各部分和單位自收自管自用。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的不斷深進,政府非稅收進規(guī)模迅猛增加,但由于制度不完善、治理不到位等方面的原因,很多題目逐漸地暴露出來,特別是有些地方和部分從局部利益出發(fā),超越權(quán)限亂設(shè)基金、亂收費、亂攤派,加重了企業(yè)和個人負擔;有的把預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外,化至公為小公,甚至違反財經(jīng)紀律,私設(shè)小金庫,還有的炒股票、房地產(chǎn)等,導(dǎo)致國家財政收進流失。預(yù)算外資金的不斷膨脹,嚴重損害了黨和政府的形象,干擾和沖擊了正常的政府公共分配秩序,加劇了固定資產(chǎn)投資和消費基金膨脹,助長了不正之風和*現(xiàn)象的發(fā)生。

為了加強政府非稅收進治理,黨中心國務(wù)院相繼頒布了很多政策。*年,國務(wù)院頒布《關(guān)于加強預(yù)算外資金治理的通知》(國發(fā)44號),第一次提出了預(yù)算外資金要實行“財政專戶治理”。*年,由于企業(yè)會計制度和財務(wù)制度的改革,《企業(yè)會計準則》和《企業(yè)財務(wù)通則》的實施,國營企業(yè)的預(yù)算外資金已作為所有者權(quán)益來體現(xiàn),預(yù)算外資金的治理范圍也發(fā)生了相應(yīng)變化。*年,國務(wù)院了《關(guān)于加強預(yù)算外資金治理的決定》(國發(fā)29號),明確了預(yù)算外資金的所有權(quán)、使用權(quán)不再是部分、單位,而是政府,預(yù)算外資金的性質(zhì)是財政性資金,必須納進財政治理。*年,財政部等五部分聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于行政事業(yè)性收費和罰沒收進實行“收支兩條線”治理的若干規(guī)定》,提出對行政事業(yè)性收費和罰沒款實行“單位開票,銀行代收,財政統(tǒng)管”的治理制度,并且以政府非稅收進納進財政專戶治理并逐步納進預(yù)算治理為目標,不斷深化“收支兩條線”治理改革。

*年以來,黨中心、國務(wù)院提出公共財政思想,積極推進公共財政體制改革。*年開始的財政國庫治理制度改革就是其中的一項重大舉措,其目標是建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫治理制度。政府非稅收進收繳改革作為財政國庫治理制度改革的重要組成部分,也于20*年7月正式開始試點。收進收繳改革按照社會主義市場經(jīng)濟條件下政府職能轉(zhuǎn)變和建立健全公共財政制度的要求,通過設(shè)立新的收繳賬戶、規(guī)范收進收繳程序、加強健全票據(jù)監(jiān)管、利用現(xiàn)代信息技術(shù)等改革措施,對政府非稅收進的收繳治理進行了全面的改革,真正開始向現(xiàn)代化、規(guī)范化、嚴格的治理方式轉(zhuǎn)變,進一步規(guī)范了政府分配秩序,促進了執(zhí)收單位依法履行職責,加強了財政治理監(jiān)視,增強了財政宏觀調(diào)控能力,推進了黨風廉政建設(shè)的深進開展。

(四)政府非稅收進收繳治理改革具有重要意義。

政府非稅收進是財政收進的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計,20*年全國政府非稅收進相當于同期財政收進的近40%,地方政府非稅收進占財政收進的比重還要更高。加強政府非稅收進的收繳治理,深進挖掘財政收進增長潛力,具有重大的意義。政府非稅收進具有有效彌補本錢、減少過度消費公*品、糾正不公道行為、靈活快速籌集資金等重要作用。政府非稅收進治理規(guī)范,可以為政府治理發(fā)揮重要的作用,政府非稅收進治理不當,也輕易造成政府收進分配秩序混亂、嚴重干擾社會經(jīng)濟秩序、危害國家政權(quán)建設(shè)等嚴重后果。因此,加強政府非稅收進收繳治理,是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財政職能的客觀要求。

傳統(tǒng)的收繳治理機制,在初期曾有效進步了執(zhí)收單位收取政府非稅收進的積極性,確保了政府非稅收進的征收,有力地支援了我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與建設(shè),但隨著政府非稅收進的規(guī)模不斷擴大,政府非稅收進傳統(tǒng)收繳治理機制下的弊端也逐漸暴露出來。一是收進來源不規(guī)范。很多部分未經(jīng)財政部和國家計委批準,自行設(shè)立各種收費項目,超標準和范圍收費,金額巨大。長期以來,亂收費亂罰款亂攤派等題目屢禁不止,根本題目在于沒有建立起有效的收進執(zhí)行機制,從而無法做到令行禁止。二是收進不及時足額上繳財政。部分和單位多頭開設(shè)銀行賬戶,財政部分無法對部分的賬戶實行有效的監(jiān)控,資金上繳財政的主動權(quán)把握在部分手中,加之后期檢查處罰力度無法保障,從而造成截留、坐支、挪用應(yīng)繳財政收進的題目長期以來難以有效解決。三是監(jiān)管難度太大。原有收繳方式下,政府非稅收進的征收與上繳過程均由主管部分和單位自行完成,弊端較多。收進能否及時足額繳進國庫或財政專戶,全靠執(zhí)收單位的自覺性,收進在單位過渡性存款賬戶上滯留幾個月是普遍的現(xiàn)象,還出現(xiàn)了很多*私存、私設(shè)“小金庫”、貪污挪用、揮霍浪費等違法違紀題目,嚴重敗壞了黨風。財政又缺乏有效的監(jiān)控手段,無法實施及時有效的監(jiān)管,只能依靠財政專員辦進行事后的抽查或?qū)ｍ棛z查,收效不太顯著。

黨的十一屆三中全會以來,財稅體制進行了幾次比較重大的改革,但改革的重點主要是調(diào)整收進分配關(guān)系,對政府非稅收進收繳的基本運作方式基本沒有觸動,主要還是采取通過征收機關(guān)層層設(shè)立收進過渡性賬戶來實現(xiàn)的。這種傳統(tǒng)的收繳方式在一定時期內(nèi)對保證財政收進的收繳起到了積極作用。但是,由于治理機制不健全等原因,政府非稅收進收繳治理中長期存在的題目一直無法得到解決。其根本題目就是沒有建立起一套嚴格有效的執(zhí)行機制,致使很多良好的政策無法得到切實地落實。當前政府非稅收進治理,迫切需要建立起一套運行治理機制,從而實現(xiàn)對政府非稅收進的真正有效的規(guī)范治理。政府非稅收進收繳治理改革,在我國財政、經(jīng)濟、政治領(lǐng)域都將產(chǎn)生重要的積極影響,具有深遠的理論和現(xiàn)實意義。

二、政府非稅收進收繳治理改革實施情況及面臨題目

(一)改革工作扼要回顧。

1.政府非稅收進收繳治理改革的主要做法。

中心單位政府非稅收進收繳治理改革按照財政國庫治理制度改革的總體要求,以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),通過直接繳庫和集中匯繳兩種方式,應(yīng)用《非稅收進一般繳款書》,以信息系統(tǒng)為技術(shù)支撐,對中心非稅收進收繳進行了規(guī)范。

一是設(shè)立新的收繳銀行賬戶。政府非稅收進收繳改革,取消了執(zhí)收單位原收進過渡性賬戶,重新開設(shè)財政匯繳專戶,實行零余額治理,收繳的資金在1個工作日內(nèi)就能到達中心財政專戶。

二是規(guī)范了收進收繳程序。收進收繳改革采取直接繳庫或集中匯繳方式,規(guī)范了政府非稅收進的收繳行為。

三是應(yīng)用新的執(zhí)收票據(jù)。改革新設(shè)計了《非稅收進一般繳款書》,制定了嚴格規(guī)范的使用程序,適應(yīng)了現(xiàn)代信息治理需要。

四是運用信息技術(shù)。建立現(xiàn)代化的收進收繳治理信息系統(tǒng),并根據(jù)收繳改革的推進及時進行改進和完善。

2.中心非稅收進收繳治理改革進展情況。

按照財政國庫治理制度改革的總體要求,20*年從預(yù)算外資金進手,對包括行政事業(yè)性收費,政府性基金等資金在內(nèi)的政府非稅收進進行了改革。20*年7月,制定了《預(yù)算外資金收進收繳治理制度改革方案》(財庫37號)和《中心單位預(yù)算外資金收進收繳治理改革試點辦法》(財庫38號),初步建立起了政府非稅收進收繳改革的制度框架。

20*年上半年財政部選擇了證監(jiān)會等第一批8個中心部分實施政府非稅收進收繳治理制度改革試點,20*年下半年又確定了第二批7個部分,20*年第三批新增20個部分,20*年第四批新增12個部分,20*年,將剩余的29個部分一并納進改革范圍,至此,76個具有政府非稅收進的中心部分全部納進收進收繳治理制度改革范圍。

3.地方非稅收進收繳治理改革進展情況。

在中心收進收繳治理制度改革不斷推進的同時,地方收進收繳治理制度改革工作也取得了較大進展。地方非稅收進收繳改革具有多種模式,有的嚴格按照財政國庫治理制度改革的要求實施改革,有的自行進行探索,結(jié)合本地實際制定改革方案并予以實施,改革工作取得了不同程度的進展。

目前,*等10多個省市按照財政國庫治理制度改革的要求實施了收進收繳改革,*等省還成立了非稅收進治理機構(gòu),專門負責收進收繳治理。

(二)政府非稅收進收繳治理改革取得的成效。

改革后,逐步建立了新的政府非稅收進收繳治理機制,充分運用了信息技術(shù),財政部分加強了對政府非稅收進收繳的事前事中控制,規(guī)范了單位的執(zhí)收行為,加快了資金進庫速度,進步了財政監(jiān)管水平。

1.建立了新的收繳治理機制。非稅收進收繳治理改革改變了過往政府非稅收進由執(zhí)收單位自行收繳進庫、自行治理的做法,實施了系統(tǒng)化的收進項目治理、規(guī)范化的銀行賬戶治理、科學化的收繳流程治理、電子化的執(zhí)收票據(jù)治理,促進了繳款人依法繳款、執(zhí)收單位依法執(zhí)收、財政部分依法實施監(jiān)管。隨著改革的開展,新的政府非稅收進收繳治理機制已逐步確立,成為了財政財務(wù)治理中的一項基礎(chǔ)性制度。

2.保證了資金及時足額進庫。改革后,取消了執(zhí)收單位設(shè)立的收進過渡性賬戶,保證了開票所收款項100%上繳財政,無論直接繳庫還是集中匯繳,資金均能在1個工作日內(nèi)到達中心財政專戶,改變了過往政府非稅收進資金長期滯留在部分自有賬戶、資金進庫速度慢、坐支挪用等題目,顯著進步了資金進庫速度和進庫頻率,大大進步了財政的資金調(diào)度能力。

3.進步了財政監(jiān)管水平。改革后,在收繳治理方式上取得了一個重大改變,就是在充分運用計算機信息技術(shù)的基礎(chǔ)上,將以事后監(jiān)視為主改變?yōu)橐允虑笆轮锌刂茷橹鳌Ｒ皇秦斦糠滞ㄟ^信息系統(tǒng)對單位的執(zhí)收項目和標準進行控制,防止了亂設(shè)收費項目、擅自調(diào)整收費標準等題目,有效杜盡了征收政府非稅收進的隨意性;二是通過信息系統(tǒng),財政部分采集每一張《非稅收進一般繳款書》的原始繳款信息,根據(jù)繳款書信息及時發(fā)現(xiàn)題目,迅速進行核查與糾正;三是通過信息系統(tǒng),財政部分全面、及時把握了政府非稅收進的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模及變動等情況,進步了政府非稅收進預(yù)算執(zhí)行分析水平,為預(yù)算編制、國庫集中支付和宏觀決策提供詳實正確的參考依據(jù),進步了財政治理水平。

政府非稅收進收繳改革的推行,取得了明顯的成效,同時,收進收繳改革中也積累了一些經(jīng)驗。

1.形成同一規(guī)范的模式。加強政府非稅收進收繳治理,對于挖掘財政收進潛力,做大財政蛋糕具有重大意義和作用,多種收繳方式并存必然造成治理脫節(jié),同一規(guī)范的治理方式,有利于保證收進及時足額上繳,實現(xiàn)財政收進。

2.強化財政國庫治理職能。收繳改革前,財政部分基本上是被動接受資金繳庫的結(jié)果,通過實施政府非稅收進收繳治理改革,有利于發(fā)揮財政國庫對政府非稅收進收繳的監(jiān)管作用,健全和完善財政國庫治理職能。

3.進步財政信息治理水平。財政收支信息的明細程度是一個國家財政治理水平的重要體現(xiàn)之一,收進收繳改革依托現(xiàn)代信息技術(shù),提供及時、全面、正確、具體的收進信息,為部分預(yù)算編制、執(zhí)行分析、國庫集中支付及財政監(jiān)視治理提供必要的依據(jù),有利于不斷進步財政財務(wù)治理水平。

4.注重服務(wù)與效率。政府非稅收進收繳改革涉及眾多執(zhí)收單位,又往往與繳款人自身利益密切相關(guān)。改革過程中,一方面加強了政府非稅收進收繳的規(guī)范治理;另一方面從方便執(zhí)收單位和繳款人出發(fā),特別注重加強了服務(wù)與效率,為領(lǐng)導(dǎo)、部內(nèi)司局、單位和繳款人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。