文化局發展行政執法調研

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近年來，文化行政管理部門加大對出版物市場的執法力度,開展“掃黃”“打非”專項治理活動,對制黃、販黃等違法行為進行了嚴厲的打擊,取得了顯著效果,但在執法辦案過程中存在著一些問題,亟待解決。

一、存在問題

(一)辦案程序不合法。隨著國家各項法律、法規的不斷健全,各項執法工作不斷走向規范化、程序化,但在日常執法辦案中仍經常出現程序不合法的問題,主要有以下幾個方面：

1、辦案人員采取的強制措施手段不規范。文化執法人員在“掃黃”“打非”辦案過程中經常要采取暫扣、封存、扣留等強制措施,在采取這些強制措施時,往往在程序上出現這樣那樣的問題,如暫扣物品時,不開物品暫扣單或以后補開,對暫扣的物品不進行清點,在填寫物品暫扣單時,品名填寫不詳不全、規格不明確、特征敘述不清甚至不填。例如我們在查處萬朋文化市場非法販賣光盤的案件時，許多商戶丟棄非法光盤逃離現場，致使大量暫扣物品無法開具相應手續，存在法律漏洞。

2、辦案人員調取證據材料不規范。近年來,根據案件評查結果,反映辦案人員不能熟練掌握取證要求,調取證據時往往主次不分。有用的、沒有的、有效的、無效的全部拿來;而且,調取來的證據材料不注明來源和出處,不注明出證單位或個人,不加蓋公章或簽名,原始憑證復印件不注明"與原件無誤氣導致有些案件的關鍵性證據出現漏洞,經不住復議、訴訟的考驗。

3、辦案人制做處罰決定書不規范。處罰決定書是交給處罰相對人的一種法律文書,一定要格式規范,用語嚴謹。而有些辦案人員在制作處罰決定書時,常常采用藝術語言對事實情節進行渲染,而不是用法言法語對事實如實敘述;有的辦案人員不給案件定性,引用法律條文不具體,依據兩部以上法律進行處罰;有的甚至依據此法定性,而依據彼法處罰。

(二)濫用自由裁量權

自由裁量權是執法人員依法在一定情況下或一定范圍內自行決定怎樣實施行政處罰的權力,即行政處罰在法定的處罰幅度以內變化。我們有些執法辦案人員往往利用這種權力對事實不深入調查,對法律不認真研究,只憑自己所想"估量",決定處罰幅度,有法不依,有章不循,擅權弄法,寬怠放縱,有的辦案人員在進行即時處罰時,憑主觀意愿運用自由裁量權,隨意改變罰款數額,處罰畸重畸輕,既侵害了相對人的合法權益,又損害了法的權威,影響了法的正確實施。

二、解決問題的對策

針對以上的文化行政執法辦案中存在的問題,提出幾點粗淺的看法及建議。

(一)加強執法監督,確保執法行為規范。加強執法監督,根本是要建立監督制約機制,并使之發揮最大的效能,為此,應在以下方面作出努力:

1、轉變觀念,正確理解案件審核制度的重要和監督與被監督的關系。案件審核,作為科學的監督制約機制和法定的執法程序的重要環節,應繼續堅持并不斷完善。要逐步實行法制機構對各執法機構進行執法檢查（更多精彩文章來自“秘書不求人”）,各職能部門各司其職;互相制約的制度。執法檢查要多樣化、經常化,要定期檢查,適時抽查,專項檢查、部門互查,對發現的問題,法制部門要闡明觀點并有權糾正,充分發揮法制機構的綜合監督作用,保證行政執法質量。

2.嚴格按照法定程序辦案。嚴格執法程序,確保具體行政行為的準確適當,把過去一個部門查辦到底的做法改變,分解為調查取證、審核定案,執行處理三個階段,由不同部門把關,避免先入為主,造成執法失誤。還要努力解決系統內部存在的多頭執法問題,依照法律合理分工,互相配合,減少職責交叉,形成執法合力,嚴格、全面地貫徹執行規范了的執法程序和執法方法,逐步建立執法的監督制約機制,促進執法工作邁上新臺階。

3、加強領導,充實法制機構力量。確定主要領導親自抓法制,使行政執法工作有統一的、強有力的組織保證。同時,要努力提高法制工作人員,特別是直接承擔案件審核工作人員的自身素質和業務水平,并且在各科、所一線執法單位配備業務素質較高,有一定法律知識的同志作為本單位的法制員,明確職責,監督把關,更好地保證依法行政。

我區自*年以來一直執行特約監督員監督文化市場管理工作的制度，目前特約監督工作的著眼點有兩個，一是監督全區文化市場秩序，促使文化市場健康發展。二是創造良好的執法環境，加強文化委自身的黨風廉政建設。

特約監督機制的設立在一定程度上延伸了文化行政管理的觸角，增大了我們執法的及時性與準確性。同時為群眾提供了更加廣泛的參與社會管理的機會與范圍，這也符合當今民主管理、民主監督的社會趨勢。

（二）加強自身建設,建立一支精干、高效、廉潔的執法隊伍。執法者的水平、素質的高低,直接影響到執法的效力與權威,辦案工作直觀地反映文化行政管理機關的執法形象。當務之急是盡快把隊伍調整好,努力建立一支忠誠、積極、公正、廉潔的高素質執法隊伍。一是要加強學習和集中培訓,提高現有執法人員的執法素質,加強辦案基本功的訓練，讓每一個辦案人員扎扎實實地練好基本功。二是繼續完善執法監督機制，做到勤政、廉政一起抓,樹立良好的執法形象。三是不斷增強各級文化行政管理干部的法制觀念和法制意識，提高干部隊伍整體素質和執法水平，同時也應進一步加強法制建設，并切實增強法律、法規的可操作性。

（三）正確把握自由裁量的度。文化行政管理機關實施行政處罰必須以事實為依據，以法律為準繩。處罰要與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，避免畸輕畸重和顯失公平，因此，必須正確把握好自由裁量的度。首先，要求文化行政執法人員要具有強烈的工作責任心，法制意識和較高的業務素質，在運用行政處罰自由裁量權時，應符合法律、法規的規定，并對違法行為進行全面、客觀、公正的分析,對當事人違法行為準確定性，做出相應的行政處罰決定，在考慮罰與不罰、罰多少時，基準應是立法的目的和精神。其次，處罰的結果應是公正的，自由裁量權使行政機關執法人員可以具體情況具體分析，做出合法并且合理的選擇、判斷，但具體動用裁量權的人是具有主觀色彩的,因此在"具體情況具體分析"時，應力避成見、偏見、惡意,要全面考慮"具體情況",而且應在一定程序上保持裁量的連貫和相對的可比性。

本人結合多年來的執法實踐，有以下幾點體會：

一是記住四句話：

1、事實要清楚；2、證據要充分；3、依據要正確；4、程序要合法。

二是五大行政法律要學習：

1、《行政處罰法》：(1)牢牢掌握處罰法定原則；(2)三個程序要掌握，其中一般程序一定要掌握，并記住兩句話：先立案后取證，先取證后裁決；2、《行政訴訟法》：自覺接受司法監督；3、《行政復議法》：加強內部監督；4、《國家賠償法》：不要給當事人造成損害，要文明執法；5、《行政監察法》：嚴格要求自己。

三是樹立六種意識：

1、服務意識。為人民服務是黨的宗旨，立黨為公，執政為民。如何體現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”“三個代表”的精神實質，要見諸實際工作之中。為改革、開放服務，為經濟建設服務，為社會穩定服務，是我們工作的出發點和落腳點，同樣也是文明執法的出發點和落腳點。因此，只有樹立了服務意識，才能有文明執法的思想基礎，服務意識是做好各項工作的動力，是文明執法的力量源泉。

2、程序意識。程序是依法行政的保障。行政執法只有嚴格依照法定程序進行，才能使執法活動增加一份合法保證。由于受傳統習慣的影響，在當前行政執法中普遍存在的重實體、輕程序的做法，應該引起高度重視。行政管理中的諸多程序法律法規已清楚載明，即使實體方面都正確，因為某一項程序上操作違法，同樣會導致行政執法錯誤而被推上被告席。嚴格按程序操作，是我們文明執法的保證。

3、效果意識。效果是衡量執法水平的標尺。要端正執法觀念，“發展是硬道理”，經濟發展是一切工作的出發點和最終目的。要切忌盲目執法，杜絕執法的形式主義和教條主義，做好執法效果和社會效果的統一。因此，我們要通過查處大量的行政違法案件，擴大案件的社會效果，讓更多的人接受法律的規范，依法行事，這也是我們文明執法的初衷。

4、效率意識。效率是行政的生命。隨著經濟的快速發展，各種經濟違法行為越來越多，越來越隱蔽。這就要求我們反應迅速，出擊有力，及時查處，依法多辦案辦好案，從而為促進經濟發展，維護社會主義市場經濟秩序，保駕護航。這是我們文明執法的目的。

5、質量意識。以事實為根據，以法律為準繩，嚴肅執法，秉公辦案，保證案件質量，是我們文明執法的核心。所辦案件，要經得起司法審查，經得起時間檢驗。

6、形象意識。人民群眾對工商執法干部的信任是從外表開始的。如果衣著不整，滿嘴臟話、粗話，舉止輕浮，蠻橫無理，人民群眾就會失去對工商執法人員的信任感，文明執法就無從談起。因此，實施“形象工程”，養成良好的品行和端莊的舉止，文雅的談吐，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執法的良好開端。

四是把握七大原則：

1、法律至上原則

法是國家意志的重要表現形式。我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關的權力來源于人民。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關也就是執行法律的機關。依法行政才能體現最廣大人民的根本利益。堅持法律至上實際上正體現最廣大人民的根本利益。實際工作中，要敢于堅持原則，不唯權，不畏勢，法無明文規定不為，處罰法定。

2、嚴格、公正、文明執法原則

“嚴格”指在執行制度或掌握標準時，認真，不放松；“公正”指公平正直，沒有偏私；“文明”指人類社會發展到較高階段和具有較高文化，與野蠻相對。行政機關是國家法治的重要組成部分，作為最直接的執法者，它代表國家在最廣泛、最關切群眾利益的層面上與廣大群眾打交道，它是法制形象的重要方面。執法的嚴格、公正、文明關系到“依法治國”治國方略的順利實施。實際工作中，對違法行為不枉不縱，合理使用自由裁量權，做到過罰相當。

3、執法與服務并重原則

執法與服務是不可分割的一個有機整體，依法行政是政府及其部門的天職，執法不到位就是失職，就是最大的服務缺位；服務是執法部門義不容辭的責任，通過執法可以為經濟發展創造良好環境，更好地服務當地經濟。因此，既要嚴格執法，又要熱情服務；既不能因強化服務而削弱執法，也不能因強調執法而放松服務。要寓執法于服務之中，達到執法與服務的完美結合。

4、兼顧效率和保護原則

在執法過程中必須兼顧兩個方面，一是通過執法保證行政機關迅速有力地打擊行政違法行為；二是在此過程中不損害公民的合法權益。既要效率，又要保護，二者不可偏廢。通過行政處罰達到維持經濟和社會秩序的目標，同時也要保護當事人的合法權益，二者是統一的。

5、懲戒和教育相結合原則

在對違章行為人的處罰過程中，我們要堅持懲戒和教育相結合，處罰僅僅是一種管理手段，其最終目的是使當事人認識到其違法的行為，通過懲戒達到教育的目的，使其知法、懂法、守法。

6、按程序辦事原則

程序是依法行政的保障。行政執法只有嚴格依照法定程序進行，才能使執法活動增加一份合法保證。由于受傳統習慣的影響，在當前行政執法中普遍存在的重實體、輕程序的做法，應該引起高度重視。行政管理中的諸多程序法律法規已清楚載明，即使實體方面都正確，因為某一項程序上操作違法，同樣會導致行政執法錯誤而被推上被告席。嚴格按程序操作，是我們依法行政的保證。

7、接受監督原則

絕對的權利，絕對的腐敗。不受監督的權利，必然導致腐敗。要自覺接受司法監督，以及群眾監督和輿論監督。有效的監督制約機制，有利于正確實施行政處罰，防止或減少錯誤；也有利于防止執法人員徇私舞弊、濫用職權，侵害公民的合法權利。

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