如何邊檢中正確使用行政自由裁量權
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依法治國，建設社會主義法治國家，是我國20多年來改革開放實踐發展和理論總結的基礎上所確定的治國方略。而依法治國的關鍵則在于行政機關是否做到依法行政，其中作為行政權核心的行政自由裁量權的應用則是關鍵中的關鍵。作為國家行政機關中的一員，邊檢機關對出入境口岸進行行政管理中同樣應該遵循依法行政的原則，嚴格公正文明執法；必須采取有效的控制措施以保證行政自由裁量權的正確運用。本文作者試著立足邊防檢查有關法律和實踐，就行政自由裁量權的有效控制，正確運用問題作初步地探討。
一、出入境邊防檢查行政自由裁量權涵義及其表現
行政自由裁量權是指法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理原則，自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權力。主要指在具體的范圍幅度做出決定的權力。根據有關的法律、法規，邊檢機關在行政管理中擁有一定的行政自由裁量權。如《出入境管理邊防檢查條例》《全國人大常委會關于嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規定》等相關的規定。對有關違法犯罪行為都進行了規定，但是有些規定并不具體，只是對犯罪行為的處罰做了一個范圍。
二、邊檢機關行使自由裁量中權目前存在的問題
賦予行政機關一定的自由裁量權，符合國家行政管理的要求，有利于社會穩定，有利于經濟發展，有利于改革開放。但由于行政自由裁量權存在較大的主觀性和伸縮性，使得在運用過程中存在很多問題。就邊檢機關而言，在運用自由裁量權過程中可能存在行政處罰顯失公正，對相同性質、相同情節的行政違法行為，卻給予了不同的處罰。這些問題主要表現在以下幾個方面：
第一，目的不當，不正當使用自由裁量權。立法者的意圖或目的是各方利益綜合、協調和妥協的結果，在法律規則沒有嚴格規定處罰方式、程度的時候，執法者的自由裁量應當以立法目的為指導，從而能夠在體現出靈活性的同時，適宜地調節現實生活中各種利益的關系。然而在實踐中，邊檢機關可能對立法目的產生偏頗，或以其它不適當的目的取代立法目的。
第二，對法律規范的理解不正確，錯誤行使自由裁量權。如果成文法律規則并沒有授予邊檢機關自由裁量的權力，而邊檢機關認為被授予了這種權力，并按它的理解進行了自由裁量，這就是錯誤地行使自由裁量權。另外，在法律明示或暗示邊檢機關有自由裁量權的情況下，除非極特殊的情形，有時附有條件，而有些條件十分嚴格或者有比較確定的內容，但由于邊檢人員理解上的偏差，超越了這些條件，同樣導致了權力的使用錯誤。
第三，未考慮相關因素或考慮了不相關因素，或者過分強調或輕視了一個相關因素。法律準許邊檢站自由裁量，主要為了使邊檢人員能夠不受成文法律固有局限性的束縛，在做處罰決定時考慮立法者無法預見的各種具體案件的特殊情況，以及為公正、合理的行政處罰所必須考慮的相關因素，并且這種考慮決非簡單地把這些因素機械地反映于思維中，而是要將各種因素，尤其是相互沖突又各具價值意義的因素進行綜合權衡。
第四，受外部壓力或影響。自由裁量主體雖然需要考慮許多因素，但法律的容許是寄希望于該主體自主地斟酌和決定，如果該主體接受外部強加意志，就違背了法律授權的初衷。尤其是在邊檢行政處罰過程中邊檢人員更不能屈從外部施加的壓力，否則的話邊防檢查行政處罰的公正性、合理性就有可能喪失。
第五，不行使或疏忽行使自由裁量權。不行使或疏忽行使自由裁量權有兩種情形：（1）邊檢機關沒有行使或疏忽行使行政處罰的權力，即未出現權力行使的結果和表現形式；（2）邊檢機關雖然行使處罰權力，但并不是經過仔細慎重的理性思考與衡量過程，而是憑著主觀臆斷做出的。如果法律允許邊檢人員只在作為之間進行選擇，那么，邊檢人員的不作為就是明顯地不行使自由裁量權，憑主觀臆斷來自由裁量案件可能會導致違背法律或正義。
三、如何正確使用邊檢行政自由裁量權
如何正確行使好邊檢行政自由裁量權，是當前邊防法制建設中必須認真解決的一個重要課題。為此，邊檢站行政處罰在遵從行政自由裁量權一般原則的同時，為了加強對邊檢行政自由裁量權的制約和控制，應結合邊檢站自身的實際情況，從加強執法隊伍建設，完善司法控制，規范邊檢行政處罰程序等多種手段對邊檢行政處罰中自由裁量權加以控制和制約。
（一）必須明確有效控制行政自由裁量權的標準。這主要有：
1．行政自由裁量行為必須符合法律授權的目的。行政自由裁量權是由法律明示或默示授予的。立法機關總是基于一定的目的而授予行政機關自由裁量權，法律授權的目的是對自由裁量權的一個重要限制。立法機關授權的目的，為行政人員的行為提供了原則性的指導。行政機關違反法律授權目的的行為大體上可以分為兩類：一類是實體上違反法律授權目的的行為，另一類是在程序上違反法律授權目的的行為。所謂在實體上違反法律授權目的的行為，是指依照不正當的目的做出行政自由裁量行為。任何法律、法規在授予行政機關自由裁量權時都有其內在的目的。行政機關行使自由裁量，必須正確理解授權法的立法意圖和精神實質。如果自由裁量行為違背了授權法的意圖，就是不當的行為。與授權法的目的不符的不當行政行為主要有兩種情況：一種是以機關自身或者個人利益取代法定的公共利益；另一種是雖然符合公共利益的目的，但違反法定的特殊目的。從自由裁量行為的目的分析其適當性有一種情況是比較困難的，那就是雙重目的或多種目的的混合。行政機關容易以合法的目的為借口，掩蓋其不適當的目的。對于這種情況判定其行為的適當性是比較困難的，必須對自由裁量行為的全過程進行細致的調查和分析。而在程序上違反法律授權目的的行為，主要是指違反相關的程序性規定或違反相關的程序性規定。
2．用行政自由裁量權做出行政行為，須建立在正當考慮基礎上并合乎情理。所謂正當考慮是指在做出行政行為時，對相關因素應當考慮，對不相關因素應排除。如進行處罰時，當事人過錯產生的客觀原因、危害程度和當事人的認錯態度、經濟狀況以及法律、法規做出的特殊規定等因素應當考慮。而對于人情關、各種“關照”等則應當排除。此外，運用自由裁量權做出行政行為，還必須符合情理。這里的情理，是指事物的客觀規律以及大多數人普遍認為的公平合理的標準。
3．行政自由裁量行為之間應保持一定的連續性，以使其做出的行政自由裁量行為具有可預見性，也就是所謂“遵循先例”原則。行政機關一旦確定了某些標準、原則，它本身也必須遵循，除非有充分的理由否定這些標準和原則的合理性和合法性。堅持同等情況要同等對待，不同的情況要不同對待。這樣，個人就可以依據行政機關已做出的行政自由裁量的決定預見他們自己的行為后果，并在此基礎上建立他們對行政機關的期待，如果行政自由裁量行為的結果與公眾的期待相差較遠，公眾就無法對行政自由裁量行為的結果建立期待，這時就可能出現不公正的自由裁量行為。
（二）加強立法控制，是正確行使自由裁量權的關鍵
邊檢法律法規是國家法律體系重要組成部分。從我國邊防檢查工作實際出發，制定有中國特色的，完備的邊防檢查法律體系，是我國邊防檢查工作走向正規化、法制化的前提。改革開放以來，我國相繼出臺了《中華人民共和國公民出入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施細則等一系列相關法律法規。但不可否認的是，目前法律法規體系很不完善，法制建設不能完全適應形勢的發展，一些法律法規正逐漸滯后。只有不斷完善邊防檢查法制建設，才能適應在改革中前進的邊防檢查工作的需要。
（三）加強行政法制監督。行政法制監督是一項系統工程，也是控制行政自由裁量的重點工程。它主要體現在以下幾個方面：
1．司法監督。即行政權必須受到司法權的制約。戰后許多國家的經驗表明對行政自由裁量權的司法控制是最有力和最有效的控制。出入境邊防檢查行政自由裁量權應受到司法審查，即人民法院通過行使行政審判權，對濫用自由裁量的具體行政行為依法予以撤消或者變更，并可以判決被告邊檢機關重新做出具體行政行為。在實踐中，法院審查邊防檢查行政處罰自由裁量行為，通常應審查相應行為的四個方面：行為根據、行為目的、行為內容、行為程序。
A.行為根據審查。法院審查自由裁量行為的根據是指審查行為的法律根據。審查法律根據首先要審查邊檢機關實施的自由裁量行為是否有法律、法規授權，沒有法律、法規授權的自由裁量行為自然是無效的。其次，要審查行為是否超越法律法規授予的自由裁量權范圍。
B.行為目的的審查。法律法規授予邊檢機關一定的自由裁量權，是為了使邊檢機關能更好的履行其出入境管理職能，完成出入境管理任務。邊檢機關行使自由裁量權，如果不是為了實現法律法規授權的目的，其行為參與了個人的非法動機，即構成濫用自由裁量權。法院審查邊檢機關實施自由裁量權行為的目的，應嚴格依據授予邊檢機關自由裁量權的法律法規的立法目的，審查該行為的目的是否偏離立法目的。
C．行為內容審查。法院審查行政自由裁量行為的內容，首先，要審查相應行為是否違反法定明示條件。邊檢機關只有在法定條件具備時，才能行使法律法規授予的自由裁量權。其次，法院要審查行政自由裁量行為是否違反法定暗示條件。最后，法院審查行政自由裁量行為的內容還應包括審查行政機關是否對法律彈性用語濫加解釋。
D．行為程序審查。程序審查是對行政自由裁量行為司法審查的重要環節。法律法規授權邊檢機關就作邊防檢查行政處罰自由裁量行為時，要求其裁量遵守程序。邊檢機關行使自由裁量行為必須遵守法定程序，如果違反法定程序，那么該裁量行為不具有法律效力。法院應認真審查邊檢機關的自由裁量行為是否符合法定程序。
另外，人民檢察院可以通過參與行政訴訟和抗訴等監督方式間接制約邊檢機關的行政執法，糾正錯誤自由裁量。
2．行政監督。一方面是上級邊檢機關發現下級邊檢機關不正確的自由裁量，及時予以矯正并付諸救濟手段；
A.建立健全行政執法責任制。行政執法責任制，是行政機關根據依法行政要求，以明確執法主體職責為前提，以促進執法行為合法規范為基本內容的行政執法工作制度和監督制約機制。其相關內容包括規范性文件備案審查、重大行政處罰行為備案、執法反饋、舉報投訴、執法督辦、過錯責任追究、執法爭議等工作制度。邊檢機關應在已有的檢查、考評、目標管理、獎罰制度的基礎上，把行政執法責任制的運行情況和違法責任追究情況作為行政執法評議考核的重要內容，加強對執法活動，尤其是對行政自由裁量權運用的監督；B.建立和健全行政執法公示制度。將邊檢執法的依據、內容、程序、時限、權利、義務等方面公開化，不斷糾正錯誤，控制行政自由裁量權的運用，保障依法行政。c.建立和健全法制督察制度。法制督察制度是一種較為新型的監督制度，它把制度建設與隊伍建設結合起來，通過法制督察員的操作實施，使各項督察制度得到具體的落實。邊檢機關已建立專門的督察隊伍，其督察制度也較為完善，在此基礎上，我們可以適當地引進法制督察，把行政自由裁量權的運用納入督察范圍，約束和規范行政自由裁量行為，防止權力的濫用。
3.發揮公民監督作用。即以權利制衡權力，擴大權利的廣度，以抗衡權力的強度。一是向邊檢機關及其邊檢人員直接提出批評、建議；二是通過信訪渠道向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉；三是通過行政訴訟，請求人民法院審查，依法撤消或變更不當的自由裁量。
(四)加強行政執法隊伍的建設，提高行政執法人員的執法水平。1.是要通過培訓，嚴格持證上崗制度，加強執法隊伍的思想政治、業務、職業作風等方面的建設，使執法人員熟悉邊防檢查工作所涉及的法律、法規，系統地掌握執法的范圍、對象、權限和手段，明確“法無規定皆禁止”、行使行政自由裁量權必須符合立法意圖的法制原則，克服因長期受計劃經濟體制影響而形成的“官本位”思想，提高實際執法能力。2.是加強執法工作的專業化建設。這方面的建設更為迫切，因為它是針對我邊檢執勤中缺少專門執法隊伍的現狀提出的。邊檢工作具有很強專業性、政策性、法制性，這要求邊檢機關建立一支高素質、綜合性的專業法制隊，為各級領導依法決策提供服務，作為依法行政的參謀助手作用；對各基層執法隊伍進行指導、監督，以保證執法活動的統一性；負責因具體行政行為引起的行政復議、行政訴訟等方面的各項工作，保護公民合法權益，維護法律的權威。通過完善、整理、制定詳細的工作指南、內部規定等措施，使主辦人員沒有恣意妄斷余地。同時加強上級機關對下級機關、同級機關及機關內部監督制約，對范圍較為廣泛的自由裁量權進行分權，達到監督制約的目的。
（五）充分發揮行政復議制度的重要作用。《行政復議法》以及公安機關處理行政案件程序規定等法律法規的出臺，對促進行政機關依法行政，從嚴治政，加強廉政建設，具有重要意義。我們知道，《行政訴訟法》主要是對具體行政行為的合法性進行審查，此外，只有當行政機關濫用職權時，人民法院才可以撤消具體行政行為。因此行政訴訟對行政自由裁量權運用是否公正合理的監督作用十分有限。相對而言，行政復議作為行政系統自我糾正錯誤的一種重要監督機制，它除對具體行政行為的合法性進行審查外，對具體的個體行為的合理性同樣進行審查，能有效控制行政自由裁量權的運用。《行政復議法》規定，公民、法人和其他組織對違法的或者不當的具體行政行為，都可以在60日的法定期限內申請復議；《條例》中規定，被處罰人對邊防檢查站做出的處罰決定不服的，可以申請復議。然而，在實際的執勤工作中邊檢機關并沒有充分發揮行政復議重要作用。這與沒有一個專門的法制部門有很大關系。隨著改革開放不斷深入，依法治國方略的提出，公民的法制觀念不斷提高，因不服具體行政行為提起復議、訴訟的案件將不可避免越來越多，對正確運用行政自由裁量權的要求也越來越高，建立專門的法制部門，充分發揮行政復議的重要作用也日顯迫切。
（六）強化全民的權力意識，釋放權利的能量，與行政自由裁量抗衡。在現實中，基于邊檢機關與行政相對人是管理與服從的關系，權力是單向的，自上而下的，雙方關系不平等。行政訴訟實踐表明：民怕官，不敢告，不知告，不愿告，不會告的“癥狀”仍相當突出。因此，國家應不斷強化民眾的權力意識，發揮廣大人民群眾的權力能動性，使之變成制衡行政權力的能量。
綜上所述，邊防檢查行政處罰自由裁量權在出入境管理工作中發揮著重要的作用，但在實踐中，還存在許多不盡人意的地方，需要立法上予以完善，從司法上加以控制，行政機關自身進行監督，使邊檢行政處罰自由裁量權在合法、合理、公正的軌道上運行。從而使邊檢機關在出入境管理工作中，能夠更加有效地維護國家主權、安全和社會秩序。
