省管縣改革

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省管縣改革范文第1篇

一、強縣擴權應是省直管縣前的有序過渡

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強縣擴權”的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經完全實行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，這為進一步推廣省直管縣積累了經驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣（市）抓住機遇，加快發展，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革、積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣（市）自主發展能力、實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。

縣域經濟落后是廣東的弱項，全省68個縣(市)，面積占全省總量的83.8%，人口占62.8%，但財政收入僅占6.5%。縣域經濟發展緩慢的現狀，被廣東快速工業化取得的經濟成就掩蓋了。權威部門調查表明，目前阻礙廣東省縣域經濟發展問題是縣級政府權力小、財力弱、負擔重，缺乏經濟發展的自和積極性。同時，由于管理層次過多，導致運行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經濟發展作為一大戰略來抓，出臺了激勵型的財政機制，下放經濟管理權限，已下放給地級市的審批權，除另有規定外，一律下放到縣(市)。下放的權力主要涉及市場準入、企業投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優惠，認定個人的技術資格及部分社會管理等方面的內容。還出臺了加強縣級領導班子建設的有關文件，真正從人、財、物入手，加強省管縣及激發縣域經濟的發展潛力。

在強縣擴權上，河北出臺的政策是：第一，堅持能放都放。擴大管理權限的基本原則是：“責權統一、重心下移、能放都放、依法合規”，逐步做到除國家法律、法規有明確規定的以外，原需經設區市審批或管理的，變為由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；原需經設區市審核、報省審批的，原則上變為由擴權縣（市）直接報省審批，報市備案。對國務院有關部門文件規定須經設區市審核、審批的事項，采取省、市政府委托、授權等辦法放權。擴權縣（市）取得相應的管理權限后，同時承擔與管理權限對等的責任。第二，逐步全面推開。擴大管理權限首先在部分縣（市）進行試點，取得經驗后再搞第二批。首批試點縣的選擇，注重把握四個方面：縣（市）綜合經濟實力，城市合理布局，發展潛力，城區統籌兼顧。

“省直管縣”和“強縣擴權”，在目前國情條件下對于解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方總結經驗時，注意到了浙江經濟大發展的經驗，也認為有“省直管縣”和“強縣擴權”的功效。強縣擴權無異給條件好的縣(市)進一步優化發展環境，使之擁有更大的自，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

在市管縣的體制下，市級機構，實際上多是起上傳下達的作用；縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環節，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進一個市級機構，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。然而，在推進強縣擴權過程中，新的矛盾顯現出來。

一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。

二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關系，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。

二、省直管縣改革的步驟、方向和政策建議

理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發點是使行政區劃和管理體制適應社會主義市場經濟發展的需要，提高行政效率，推動區域經濟發展，更好地統籌城鄉，解決“三農”問題。但行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關系。同時，也要考慮后續的鞏固和進一步的改革。

省直管縣的改革，總體上可以分三個步驟進行。第一個步驟是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二個步驟是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三個步驟是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總的方向應當是，撤消傳統意義的管縣的地級市（級別可保留），省真正直管縣。

第一，按照總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經濟比較發達的地區，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。

第二，在改革推進中，發展縣域經濟是十六大提出的今后國家改革建設非常重要的戰略布局。解決“三農問題”，縣級政府責任重大。省級政府應把大量的行政審批權限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務由縣級行政單位解決，減小省縣發生關系的工作量，這是目前縣級行政單位在經濟發展過程中需要盡快解決的問題。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體，其發展經濟和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。

第三，目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。

第四，在強縣擴權基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術，牽涉到數以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項改革所要進行的機構和人員調整，將主要考驗地級市及官員的承受度，從改革試點的情況來看，這一層級還有不少疑問和困惑需要解決，在面上對改革不好提出反對的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應做大量艱苦的工作，要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。

第五，在條件成熟后改鄉鎮政府為縣級單位的派出機構，合理確定鄉鎮行政機構的管理幅度。目前，鎮鄉財政風險日益顯現，政府的形象和公信力受損嚴重，國家大范圍、大幅度減免農業稅，也會使鄉財政收入減少，如果不采取改革措施，鄉鎮為保運轉，就可能轉嫁壓力，繼續違規克扣農民，農民負擔也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉鎮一級政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉鎮一級政府改成為政府的派出機構，財政由縣政府掌控和統籌，這樣也可防止新的“三農”政策落實出現反彈。從服務于強縣擴權和省直管縣的高度出發，在廣泛調查研究的基礎上，切實做好撤小鄉并大鄉工作。

省管縣改革范文第2篇

【關鍵詞】省管縣 財政體制改革 效果評價

2009年，山東省人民政府引發了《關于實行省直接管理縣（市）財政體制改革試點的通知》，全省省管縣改革試點工作全面啟動。山東省榮成市納入了省管縣改革試點市。

省管縣是指省市縣行政管理關系由目前的“省—市—縣”三級體制轉變為“省—市、縣”二級體制，對縣的管理由現在的“省管市—市管縣”模式變為由省替代市。省管縣財政管理體制改革，簡化了財政管理層次，提高了資金運行效率，增強了縣級財政保障能力，促進了縣域經濟發展。但同時也對市級財政發展帶來了新的沖擊，對市、縣發展格局產生了重大的調整和影響。

一、省管縣的改革背景及內容

（一）“市管縣”財政體制存在的問題

1.“市管縣”財政體制偏離最初的設計目標

“市管縣”財政體制制約了縣域經濟的發展，擴大了城鄉差距。為了解決城鄉矛盾，先發展城市然后借助城市來帶動縣域經濟的發展是市管縣體制建立的最初目的，經濟發達的城市促進所屬縣鄉的發展，城鄉差距問題不會太明顯。但城市本身財政就運轉吃力，無力帶動縣鄉經濟，城鄉差別問題就會成為突出問題。

2.政治體制加劇了區域分割

市管縣體制下，經濟財政區域等同于行政區域，阻礙了經濟多方位發展與地區間的發展，區域經濟的發展勢頭得到遏制。地市級通過自身握有的行政權力控制了人才、財力、物力的流動，運用行政手段在本區域內建立起經濟壁壘，長遠看制約了本區域和區域外的經濟發展。

3.“市管縣”財政體制提高行政成本基礎上還降低了行政效率

就市級而言，政權設置和行政事業單位的設置使行政成本提高。“市管縣體制增加了行政機構，擴編了行政人員，現在實行市管縣的地方，只有小部分是地市合并的產物，大部分是地改市的結果，地市合并可以減少一套行政機構，而地改市卻要增設機構、擴大編制，一個地區改為市，馬上五套班子就出來了”。

在“市管縣”體制下，市級多起到上傳下達的作用，行政層次過多，既有悖于組織扁平化的管理要求，又影響了各級政府間的信息流通速度，不利于上行下達、令行禁止，造成公共管理效率低下。

（二）省管縣改革的主要內容

一是調整財政收入體制。按照收入屬地劃分原則，各市不再參與分享直管縣的稅收收入和各項非稅收入，包括市級在直管縣境內保留企業的收入。二是調整財政支出責任。省級將轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣，提高直管縣基本公共服務保障能力，市級要繼續支持直管縣發展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣的支出。三是合理核定改革基數。主要依據改革基期年決算數據和相關政策等，合理確定省、市、縣三級財政間的改革基數。四是理順債權債務關系。改革后各市、直管縣經批準舉借的財政統借統還的債務，分別由市、直管縣財政直接向省財政辦理有關手續并承諾償還。根據統一、規范、效率的原則，省對試點縣實行“三個直接、三個不變”的財政管理模式。

二、榮成市經濟發展現狀

（一）榮成市經濟增長模式

財政收入的增長受到多方面因素的影響，但最根本的原因是經濟的總體發展態勢，即GDP的增長。

根據榮成市2005年-2011年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，榮成市全市實現地區生產總值逐年穩步上升。由2005年全市實現地區生產總值（GDP）357.07億元，到2011年全市實現生產總值（GDP）為699.4億元，7年間全市生產總值增長95.9%。榮成市經濟發展主要依靠第二產業和第三產業拉動。在最近7年中三大產業呈發展趨勢中，第一產業略有增長、平穩發展，第二產業在三大產業中所占比重最大，但發展逐漸緩慢，而第三產業，服務業逐漸呈現翹首之勢。

（二）榮成市財政收入

在山東全省財政收入總額增加以及全市GDP總額持續增長的情況下，榮成市的財政收入也是連年增加，2009年后增長幅度顯著提高。2009年山東省財政收入為2198.6億元，榮成市納入省管縣試點范圍，完成財政總收入528607萬元，其中地方財政收入277288萬元，比上年同期增收22969萬元，同比增長9.0%。2010年山東省財政收入2749.38億元，榮成市財政收入穩步增長，完成財政總收入700191萬元，其中地方財政收入達到316058萬元，比上年同期增收38770萬元，同比增長13.98%。2011年山東省地方財政一般預算收入3455.7億元，比上年增長25.7%。榮成市完成財政總收入800563萬元，其中，地方一般預算收入達到360589萬元，比上年同期增收44531萬元，同比增長14.09%。

三、存在問題及建議

財政體制的改革，增強了縣級政府發展經濟的主動性和積極性，提高了財政資金運作效率，促進了縣域經濟的發展，對榮成市的財政收入產生了一定的效應，積極作用比較明顯。但是仍然存在著一些問題：

（一）市級事權與財權不對稱問題比較突出

關于財政支出責任方面規定“省級將財力性轉移支付和專款補助單獨核定下達到直管縣，進一步加大幫扶力度，提高直管縣基本公共服務保障能力，市級要繼續支持直管縣發展，對改革后市級分享的直管縣非稅收入，各市按照承擔的事權責任相應承擔直管縣的支出。”表明了“省管縣”財政體制只限于財政，沒有涉及諸如行政審批、稅收扶持等社會管理權的下放，無法實行真正的“強縣擴權”。行政管理體制沒有同步改革，市級政府仍要履行全市性的事權，而與行政權相適應的財政權的架空。這樣，政府間的事權劃分不夠清晰，就會影響到涉及市縣的公共事務，造成公共產品供給的隱患。

（二）市、縣級政府向上爭取項目資金的難度加大

隨著擴權強縣的深入，市與市之間的競爭已演變為市與市、市與縣、縣與縣之間的多元競爭格局，市級競爭力弱化已露端倪。而且國家和省堅持將財力向基層、“三農”、基礎設施建設等領域傾斜，加劇了市級在爭取項目、資金等方面的競爭。威海2011年全年共爭取國家、省批復項目165個，獲得無償資金5.6億元。而榮成市僅靠山東省2011年度首批“兩區”建設專項資金項目安排計劃的5個藍區建設項目就累計獲得專項資金9260萬元。據悉，榮成市此次獲批的項目數及資金總額分別占威海市的41%和47%。2011年，全年共申報各類科技計劃項目60多項，爭取上級無償扶持資金1501萬元。

四、對策和建議

（一）明確各級政府的財政支出責任，做到事權財權相符合

結合省管縣財政體制改革，明確區域公共管理事務的支出責任，做到財權與事權相對稱，理順財政關系、調動各級政府積極性、促進經濟發展。省管縣財政體制改革后，省對市、省對縣的體制設計中應協調責任工作，避免由于行政體制與財政體制的不適應而留下支出責任給市級政府，同時也要避免出現公共物品提供的缺陷。

（二）建立政府間權力問責與制約機制，構建財政官員激勵機制

省、市、縣之間要完善健全的問責機制，實現權力運行與責任約束的結合、權力監督與責任追究的結合，保證問責過程及結果的科學、及時、公開、透明、有效。還要建立完善政府官員激勵機制，避免其尋租滿足自身的利益。

（三）完善補助和轉移支付的方式

目前省對縣的補助不少，但縣級收入上解的也不少。建立科學、規范的轉移支付制度，適當增加一般性轉移支付，減少專項性轉移支付，讓縣一級有更加靈活的調控權。同時要對財政體制過渡期間的市級財政應給予一定彌補，加大政策性轉移支付。

在“省管縣”的激勵機制下，尋求從根本上破解財政困局的辦法。在市與縣之間明確加強對縣宏觀調控是設區市的基本管理職責，是促進縣域經濟發展的必要手段。要充分發揮市級財政在組織收入、調查研究、加強監督等綜合性工作上不可替代的作用。

參考文獻

[1]岳德軍.關于省管縣財政體制改革的思考[J].財政研究，2006（9）.

[2]陶發元，許太善，樊興龍.省直管縣財政體制改革后市級財政發展的思考—以金昌市為例[J].財會研究，2012（11）.

省管縣改革范文第3篇

摘 要 本文從“省管縣”財政體制定義和內涵出發，就我國當前“省管縣”財政體制改革面臨的問題進行了分析，指出改革面臨的局限性主要包括利益問題、管理體制、監督問題以及適應問題，并從四個方面提出對策建議。

關鍵詞 “省管縣”財政體制 分稅制

一、“省管縣”財政體制定義及內涵

作為分稅制框架下的一種財政體制改革方向，“省管縣”財政體制，是指省級財政直接管理市級和縣級財政的一種制度安排。在包括地方政府劃分事權、財權等方面，以及省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度等方面，均由省級財政直接對市級和縣級財政進行管理。這種制度安排是在市、縣級原有既得利益不變的情況下，將部分權限下放給縣，在財政關系上直接管縣，以減少管理層次，提高工作效率，促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。

從省管縣財政體制改革的實施標準來看，分別包含了對省級財政的宏觀調控能力、市級財政實力、縣級經濟的自身發展能力的評價標準。

首先，省級財政的宏觀調控能力，即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，只是換湯不換藥，而且將付出管理失效的成本。例如，在經濟發達的江蘇、遼寧、廣東等省份可進行“省管縣”體制的試點。而在西部一些經濟欠發達的省份，還應該采取“市管縣”財政體制，充分發揮中心城市的經濟帶動作用。

其次，市級財政實力強弱是判斷“省管縣”還是“市管縣”的重要標準。如果市級財力較弱，縣級財力較強，則應以省管縣為宜；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則應以市管縣為佳。

第三，以縣級經濟的自身發展為標準來看，“省管縣”后，縣作為一個相對獨立的經濟區域被賦予了更大的發展自，但自并不代表發展能力。自的擴大也并不意味著發展能力增強。

二、“省管縣”財政體制發展現狀與問題

從當前全國范圍的改革實踐來看，目前以強縣擴權為突破口的省管縣體制改革還只是一種停留在局部的和表層的結構性改革，并沒能促使我國政治行政體制環境和地方政府間的縱向結構發生根本性的變化。其問題與局限性主要體現在以下幾個方面：

1.利益問題。“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力，甚至出現市與擴權縣爭權的現象。擴權強縣難關重重，下放的權力“虛”多“實”少。

2.與現行管理體制的沖突問題。根據省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結算等事項還是由市級負責，縣級行政權、審批權、人事權和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權與事權不對稱的問題。此外，還涉及政策的連續性問題，一些政策性財政支出配套資金在省管縣前由省市縣三級財政共同負擔，省管縣后，市級財政不再負擔。

3.監督管理問題。在政府職能不清、改革配套措施和市場機制還不完善下，“省管縣”改革容易出現新的“諸侯經濟”和市場分割。改革后縣級政府的經濟社會管理權得到擴大，政府定位模糊不清加上約束不力，極可能出現為追逐政績而侵蝕市場機制，加劇市場分割和地區封鎖的情況。如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資沖動和重復建設，是要客觀面對的問題。

4.適應問題。省管縣改革中，縣一級政府工作機構、人員數量、人員素質直接影響改革能否扎實有效地推進，“擴權強縣”對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監督不力，極易產生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。

三、完善“省管縣”財政體制的對策建議

1.推行三級行政管理體制和事權改革，理順中央地方的關系。在現行行政管理體制尚不能立即做出調整的情況下可以逐步弱化市級財政，實行市縣脫鉤，取消“市管縣”財政體制，實行省級財政直管市、縣財政，市級財政只管市區；虛化鄉財政將鄉鎮財權上收到縣級財政進行管理鄉鎮作為縣級政府的派出機構，不承擔一級政府的財政職能。

2.正確劃分各級政府間的事權和財權，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省與下級政府事權的劃分上而言，根據受益范圍、公共產品的技術經濟要求、公共產品行為的性質等原則，劃分地方政府間的事權，將省以下地方財政的主要職能轉移到保證地方政府區域性公共職能發揮、為轄區提供公共產品和服務上來。其次，在省與下級政府財權的劃分上來看，按照財政分級、稅種分設和收入分征的辦法，根據政府職能分工的層次和收益范圍來劃分各級政府的財權，確定各級財政的主體稅種。

3.協調縣市利益關系。“省管縣”改革過程中要采取漸進的、較為低調的方式，要將改革重心放在發展縣域經濟、協調城鄉關系上，要滿足中心城市想獲得發展的愿望，要考慮到地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要，建立地級市和各縣的競爭與合作的互利關系。

4.健全法律制度，明確各級政府的權力和責任。要通過修改政府組織法，規定三級政府構架，以法律形式界定各級政府之間的事權和財權，使得分稅制財政體制能夠科學推行。在三級政府的基礎上，國家立法機構應盡快出臺《機構編制法》，將行政、事業單位人員管理納人法制軌道，使“政府權力部門化，部門權力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復雜化”的現象得到徹底改變或消除。

參考文獻：

[1]朱群英.省管縣財政體制改革的新探索.浙江大學碩士學位論文.2007.

省管縣改革范文第4篇

關鍵詞：財政省管縣 非合作博弈 均衡

“市管縣”的形成與弊端

在現行的行政管理體系中，省、縣之間又多了一級建制――地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經濟時代曾發揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權，確保了國家經濟指標與政治指令順利的下達和執行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經濟輻射能力，帶動了周邊地區經濟的發展，促進了政治的穩定。

但隨著我國市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經濟的發展和行政創新能力的提高，不利于政府職能的適時轉變，甚至衍生出眾多的體制腐敗；其次，“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力范圍”，加之市的權力大于縣，造成一些市隨意擴張，市同縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系與行政上的上下級隸屬關系屢屢發生沖突；其三，由于城市政府職能轉變不到位和傳統體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設，有的甚至截留政策、資金與項目，成了縣域經濟的“抽水機”。另外，分稅制改革后，省級以下常常出現財權上收，事權下移（有些地方甚至出現了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”）的現象，也不同程度地制約了縣域經濟的發展。

“省管縣”改革試點及現狀

為此，2005年6月，總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點”。“十一五”規劃也提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。實際上，在這之前的14年間，“省管縣”改革已在全國試點推行。 據財政部提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區實行了“省管縣”。

但是，在看到“擴權強縣”改革光明前途的同時，也要清醒地認識到其道路的曲折性。在現有的“市管縣”體制下，作為博弈的雙方，一方面，地級市政府不會主動地放棄對縣政府的財政管理權；另一方面，縣政府在財政省管縣的政策下必然竭力爭取自身利益，以保障自己實際的財政收入。這種縣市利益沖突必然貫穿于省管縣政策執行的全過程。本文內容如下展開：第二部分，博弈的相關概念闡述及基本假設；第三部分，市級政府與縣級政府的博弈分析；第四部分，推進省管縣體制的策略選擇。

博弈的相關概念闡述及基本假設

所謂博弈，是指一些個人、隊組或其他組織，面對一定的環境條件，在一定規則下，同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施，從中各自取得相應結果的過程。

在此博弈中，地級市政府與縣級政府不允許存在一個有約束力協議的存在，雙方按照“經濟人”的假設選擇自己的策略與行為，擁有完全理性并力圖實現自身利益的最大化。因此，這是一個典型的非合作博弈問題。

一個完整的博弈關系至少應包括三個要素：局中人，即博弈活動的參與者，在市縣博弈中，主要表現為地級市政府和縣政府；策略，即局中人在所有給定信息集的行動規則，它規定了局中人在什么時候選擇什么行動；支付，指在一個特定的策略組合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市縣政府作為各自利益的代表者，其博弈的根本目標是通過自身的策略選擇，實現支付最大化。

為分析方便，本文假設地級市政府在政策執行過程中有“合作”和“不合作” 兩種策略選擇，縣政府有“爭取”與“不爭取”兩種策略選擇，博弈雙方的收益是相互間共同知識，在博弈的每一個階段，要選擇行動的參與者都知道這一步之前的整個過程，即在行為前對對方的策略選擇、行為信息和收益結果等都有清楚的了解，屬于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈論的標準式來描述雙方博弈行為：

參與者1地級市政府從可行動集S1{a1ii=1或2}（a11為合作，a12為不合作）中，選擇一個戰略a1i；參與者2縣級政府觀察到地方政府行為，從可行動集S2{b2jj=1或2}（b21為爭取，b22為不爭取）中，選擇一個戰略b21或b22；縣級政府和市級政府的收益分別為u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。

地級市政府與縣級政府的博弈分析

為了分析簡便，本文假設地級市政府選擇a12（不合作）時，給自身帶來收益為P，給縣級政府帶來收益為P2（P2＜0），兩者為非零和博弈；地級市政府選擇a11（合作）時，則縣級政府的收益為P1，給地級市政府帶來收益-P。

兩階段的完全信息動態博弈如圖1。

在第一階段中，如果地級市政府選擇a11（合作），則意味整個博弈結束，縣級政府收益為P1，地級市政府收益為-P，縣市的博弈為非零和博弈。

如果地級市政府采取行動a12（不合作），則進入博弈第二階段。在博弈的第二階段，縣級政府觀察到市級政府第一階段采取行動a12（不合作），從可行動集S2{b2jj=1或2}選擇行動b21（爭取）或b22（不爭取）。

地級市采取 “不合作”行動，如果縣級政府采取b21（爭取）的行動策略，則縣級政府的支付為P2-C，其中C為縣政府為爭取自己的財政權益過程中花費的各種成本（主要表現為花費在與中央、省政府的溝通和與市政府較量等所耗費的人力、物力和財力），而此時地級市政府的支付為P-C2*R，其中C2為地級市的可能損失（主要表現為可供支配的財政收入的減少以及由此帶來對縣的部分權力的喪失等直接和間接成本），縣政府 “爭取”策略的情況下地級市政府對政策不合作受到縣政府抵制的概率為R（0

完全且完美信息的博弈可以通過逆向歸納法，求出其不同情況下的博弈逆向歸納解即兩階段博弈可置信的納什均衡。

情況一： P2-C＜P2-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“不爭取”。因為是完全且完美信息，地級市政府也能夠同縣級政府一樣解出縣級政府的最優的解“不爭取”，因此地級市政府將在-P和P-C3之間比較，在現實中一般-P

情況二： P2-C>P1-C1+C3，縣級政府的最優選擇為“爭取”。在這種狀態下，縣政府極力配合財政省管縣政策，爭取自身在財政上的權益，對某些不利于自身利益的地級市政府決議采取置之不理甚至是對抗的態度，在某種程度上影響市對縣領導權威。但即使如此，地級市政府仍然不會放棄“不合作”的策略，因為其策略的選擇也依賴于兩種策略支付的比較分析即-P與P-C2×R之間的比較結果，這時會出現兩種情況：當-P>P-C2×R時，地級市政府采取“不合作”的收益將小于因此而需要承受的成本，這時地級市政府覺得無利可圖自然會對財政省管縣政策采取“合作”的行為；當-P>P-C2×R，對財政省管縣政策采取“不合作”行為的收益大于成本時，地級市政府就會選擇對該政策采取“不合作”策略。在現實中這種條件更為常見，因而地級市政府“不合作”的行動是可置信的策略選擇。在滿足這個條件的情況下，再結合縣政府的實際策略選擇，雙方動態博弈的子博弈完美均衡將是：“爭取、不合作”，這是非合作博弈均衡，由雙方的最優策略構成，具有穩定性。

推進省管縣體制的策略選擇

通過對財政省管縣政策推行過程中縣市關系的博弈分析，可以發現縣市政府作為理性的經濟人出于實現自身利益的考慮，現實可能出現的博弈均衡是“不爭取，不合作”或者“是”爭取，不合作“，作為推進省管縣體制的策略，我們希望出現的博弈均衡是“爭取，合作”。前文已有論述，當-P>P-C2×R即P

加強省級政府對于省管縣體制改革的領導。中央或省政府通過法律、法規減少地級市政府對下一級政府具體層面工作上的干預，鼓勵縣級政府在允許的范圍內獨立自主地開展各項工作。同時，省政府采取分階段擴大縣級政府的經濟自這種漸進的方式，避免與地級市的正面沖突，采取適當措施保障地級市的利益，使縣市關系處于相對較為融洽的狀態。

完善分稅制，實行市、縣（市）分置，建立省、縣和省、市兩級財政體制，減少地級市對于縣級政府的直接控制能力。調整現有省、市、縣三級財力的配置狀況及縣級內部財力配置結構，鞏固省級財政宏觀調控能力，進一步提高縣級財力，將省、市、縣三級財政體制改革為省、縣兩級財政和省、市兩級財政體制，實行市、縣財政分置、財政同級。

基本思路是：在合理劃分地方各級政府職能的基礎上，遵循財權與事權相對等的原則，根據各稅種的特點，采用按稅種劃分收入的規范辦法，來劃分省以下各級政府的稅收收入。將營業稅作為省級財政的主體稅種，并適時開征財產稅，以此作為縣級財政的主體稅種，還應當保留一定數量的共享稅。但應該改革現行的稅收共享辦法，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能。

通過分稅制改革，強大縣級政府的財政實力，減少地級市政府對于縣級政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行為的難度加大。

大力發展縣域經濟，增強縣級政府的談判能力。在那些推行財政省管縣省份的縣政府，應抓住改革，為縣提供較為充裕財政撥款的契機，加大對基礎設施等公共產品和服務，通過二次制度或政策安排，為經濟尤其是民營經濟發展創造良好的投資環境和政策空間。

參考文獻：

1.呂君.財政省管縣體制下縣市利益博弈分析.“落實科學發展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集

2.謝識予.經濟博弈論[M].復旦大學出版社，1997

省管縣改革范文第5篇

1、市級和縣級之間的利益分配矛盾凸顯。一方面，省財政直接與縣財政掛鉤后，市級財力弱化，迫于支出壓力，市級政府便將主要財力放在如何增強中心城市實力、拓展中心城市功能、增加中心城市影響力上，減少了對縣級財政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、資金調度、爭取上級轉移支付等方面，市級和縣級財政之間處于平等的競爭關系，是利益分配的直接挑戰方。這種財政博弈，在一定程度上，將內耗政府公共資源，不利于提供跨區域公共產品和服務。

2、市本級下撥的專項補助資金無法納入縣級財政預算管理。在傳統的“省、市、縣”三級財政管理體制下，市本級下撥給區縣的專項補助資金在市本級財政列“補助下級支出”科目，在縣級財政列“上級補助收入”科目。而省直管縣財政體制改革后，省級財政對縣級財政直接下達收入計劃、下撥財政資金、辦理財政結算，而市本級財政與縣級財政之間沒有了資金撥付關系，致使市本級下撥的專項補助資金無法列入縣級財政“上級補助收入”科目，未能納入縣級財政預算管理。

3、區縣稅收征管體制未做相應改革，增加了稅收征管難度。省直管縣財政體制改革后，一些省份調整和下放了部分省級稅收，基本上實現了稅收屬地入庫。但由于省以下稅收征管體制未相應改革，省地稅直屬局、市級國稅直屬分局和市級地稅涉外分局的征管權限沒有相應下放，導致各區縣稅收征收機關不減反增，在一定程度上增加了稅收征管難度。

4、市級政府財權事權改革不配套，增加了縣級財政負擔。省直管縣財政體制改革后，省集中的財力越來越多，但行政事務權、行政審批權、人事權等沒有實施同步改革，市本級各部門的宏觀職能依舊覆蓋全市，市級政府在有限的財權范圍內仍然承擔著諸多事權。市級政府出臺各類財政配套政策，增加了縣級財政負擔。

1、健全財政配套改革措施。一方面，國家有關部門應進一步研究推進省直管縣財政體制改革的相關配套措施，明確制定關于省財政與市、縣財政在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面的指導意見，理順省與市縣、市與區縣之間的財政關系，規范市級財政下撥專項補助資金流程。另一方面，省財政應進一步完善省以下財政體制。省政府及其財政主管部門應以強化基層財力保障能力、提高縣級民生保障水平、均衡地區間財力差異為出發點，加大一般性轉移支付，特別是均衡性轉移支付的力度，確保均衡性轉移支付規模和比重逐年提高，逐步減少和彌補縣級財政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各項民生政策的有效落實，促進完善分稅制的財政體制。與此同時，規范市級人民政府出臺配套政策行為，按照“誰出政策誰買單”的原則，不再增加縣級財政配套壓力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推進與省直管縣財政體制改革相適應的行政體制改革，以省、市、縣各級政府的事權劃分為核心，完善行政管理體制，加強各級政府之間的分工與協作，切實提高公共服務的供給效率。二是逐步實現行政管理權和財政管理權相一致，充分調動市縣各級政府發展區域經濟、提供公共服務的積極性，有效緩解市級、縣級之間在利益分配上的矛盾。三是省政府各職能部門提高針對“省直管縣”的管理水平和能力。建立專門面對直管縣（市）的辦事機構和工作機制，保持對市縣的信息暢通。四是調整稅收征管機構設置，理順與省直管縣財政體制改革相適應的稅收征管體制，減少縣級政府組織稅收收入工作的協調難度。