道德與法治命題建議
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道德與法治命題建議范文第1篇
中圖分類號 G41
文獻編碼 A
文章編號 2095-1183（2017）02-00-02
隨著新編《道德與法治》教材的使用，如何在教學中培養學生的守法意識，已成為一線教師面臨的現實挑戰。小學生雖然難以對法治有深入的認識，但其在家庭、學校、社會生活中，都不難感知身邊的規則與法治。基于此，我們在小學道德與法治教學中進行了諸多嘗試。
一、鏈接家庭生活，感受規則與法治
小學品德與生活課程標準（2011版）指出，兒童品德的形成源于他們對生活的體驗、認識和感悟，只有源于兒童實際生活的教育活動才能引發他們內心的而非表面的道德情感、真實的而非虛假的道德體驗和道德認知。對于小學低年級兒童來講，家庭是其最熟悉也最生動的生活場域。我在道德與法治教學中，應架起家庭生活與法律常識之間、具體問題與抽象概念之間的橋梁，讓學生不斷感知規則與法治。
“我的全家福”是粵教版《道德與法治》第三單元第八課“幸福一家人”的學習內容。本課旨在讓兒童懂得自己是家庭的一員，感受家庭帶給自己的溫暖和幸福，培養兒童愛父母長輩、愛家庭的情感；以具體行動創造家庭幸福，養成孝親敬長的良好習慣；同時，初步形成對家庭關系的法律認知。
我們在教學設計中，首先基于婚姻法的規定“家庭成員間應當敬老護幼，互相幫助”提供劇本，讓孩子進行角色扮演。
劇情提要：奶奶不慎劃傷了手，貼上膠布后忍痛給孩子洗菜做飯。由于手疼，奶奶一時手抖，鹽放太多了。孩子在飯桌上抱怨：“奶奶做的飯菜太咸了，很難吃。”奶奶不說話，表現得非常難過。
學生A飾演奶奶，學生B飾演孩子，學生C念旁白。扮演完畢后，分別請小演員和觀眾說說自己的感受。由此，讓學生懂得要善于觀察家庭成員的情況，當他們遇到困難時，不僅要理解他們，也要幫助他們。隨后，出示婚姻法的規定“家庭成員間應當敬老護幼，互相幫助”，引導學生說一說，打算如何幫助家庭成員。借此讓孩子們領悟到家庭成員之間要互相關心，我們要敬老護幼，互相幫助。
之后，進行“我是家里的開心果”環節。課前，教師請學生準備家庭相冊，在背景音樂中分享親情故事。同時，通過課件呈現以下問題：“從我是什么時候出生的？那時全家人都來了嗎？”“這張照片什么時候拍的？我多少歲？”“我的第一張照片是誰拍的？”“我們全家旅游拍的照片哪張最滿意？”“以后我們家多久拍一次全家福？”等。一系列問題引起了孩子們對往昔美好生活的回憶，孩子們通過回答問題和談感受，明白了自己的成長離不開父母的陪伴，而自己也要學會陪伴父母變老。即使沒有法律規定，在道德上，我們也應該敬老護幼。此時，冷冰冰的法律被賦予了暖心的溫度，孩子們在親情的包圍中感受著規則和法治。
二、評析生活案例，體驗法治社會生活
《青少年法治教育大綱》指出，在必要時，可根據學生的認知特點，將真實法治案例引入課堂教學，注重學生法治思維能力的培養。粵教版《道德與法治》一年級教材提供了許多基于兒童視角的相關素材，它們來源于真實生活，經過了編寫者的精心篩選和加工處理。我們要充分挖掘教材資源，引導學生展開對生活案例的評析，從而初步形成法治意識。
例如，“到戶外去”是一年級第三單元第九課“我是小學生”的內容之一。教材提醒孩子們，旅游法規定：“國家倡導健康、文明、環保的旅游方式。”城市的孩子們多數都有家庭旅游經歷，我們在課堂上，可以讓孩子講述旅游故事，列舉自己知道的旅游方式；之后，讓孩子們評價哪些是健康、文明的旅游方式。借此，引導學生立足旅游法的規定，展開辨析，從而認識和體驗生活中的法律。
我們在教學實踐中，還收獲了許多意外的驚喜。在教學“不一樣的冬天”（第三單元第十課“冬爺爺來了”）一課時，教師問道：“南方的冬天和北方的冬天有什么不一樣呢？”經過小組討論，讓孩子總結調查結論。在討論中，有孩子談到北方冬天暖氣供應的法律問題，并涉及一些地方政府的相關管理辦法，引發了孩子們的熱議。
這告訴我們，生活處處存在著規則與法治。小學低年級兒童對法治案例的理解能力還比較弱，我們在教學中應以兒童的視角，對生活中的規則與法治案例進行適當的加工處理，以豐富兒童對法治社會生活的體驗。
三、模擬生活情境，踐行規則與法治
踐行重于言說，過程重于結果。規則與法治意識的形成與發展，不僅要求我們從兒童生活出發，使兒童在體驗中感受規則和法治，而且要讓兒童加以應用，知行統一，才能真正促進兒童法治意識和尊法守法行為習慣的養成。低年級兒童難以開展深入的社會實踐活動，因此我們可采用模擬情境的方式，為兒童提供實踐機會。
例如，在教學“放學路上”（第一單元第三課）一課時，課前，教師請學生收集身邊的交通案例。可以拍照展示，也可以口述。課堂上，結合孩子們的觀察匯報，教師相機展示典型案例，讓大家展開討論。比如，針對家長抱著幼兒坐在副駕駛位上的行為，引導學生從情與法兩方面進行討論；再如，如果學生違反交通規則（未成年，未造成嚴重后果），該如何處罰？如此，讓學生懂得要嚴守交通規則，珍愛生命。
在此基礎上，教師設置如下情境，鼓勵孩子們在行動中踐行規則與法治。教師在教室中貼上相關的交通標志，布置馬路、紅綠燈的場景，請兩位學生分別飾演闖紅燈的行人和其朋友。之后，提問：“如果你是這個朋友，遇到如下情形，你會怎么做？”并提供5個選擇。選擇一：毫不猶豫跟著他。選擇二：提議等人多一點時再通過。選擇三：很猶豫，因為你知道這樣做不太好。選擇四：拒絕他，并且把他拉住。選擇五：建議等綠燈亮了再過馬路，跟他講違反交通規則可能導致的嚴重后果。[1]
接著，教師請孩子們以小組為單位，展開頭腦風暴，設想可能導致的后果，并寫在卡紙上。孩子們在卡紙上寫道：選擇一的后果有可能出現撞車意外。選擇二的后果，不論是一個人還是多人闖紅燈，只要違反交通規則，都很危險。選擇三的后果是不想闖紅燈，因為知道不安全，但又不好意思拒絕，還是試著說服同學一起等綠燈比較好。選擇四則需要告訴他，違反交通規則可能有生命危險。選擇五是最合適的選擇。通過辨析具有一定價值沖突的情境，讓學生產生明辨是非，躬行規則的意識。教師順勢鼓勵孩子們在日常生活中要遵守交通規則，做一個守法小公民。
此外，為激發學生的實踐積極性，我們還可創建靈活的激勵機制。如根據不同表現，學生可獲得學法守法小公民、維權小衛士、小律師、小法官、法學小博士等表揚卡。以激勵促踐行，引領學生在生活中內化和踐行規則與法治，促進道德與法治學習的知行統一
小學生法治教育是一個全新的命題。學生法治意識和尊法守法行為習慣的養成，離不開生活這一沃土。我們唯有立足兒童生活，不斷豐富兒童對規則、法治的感知和體驗，才能將法治的種子播撒在學生的心田。
參考文獻：
道德與法治命題建議范文第2篇
陽江初中學業水平考試科目
初中學業水平考試全科開考是教育部的規定和要求。目的是引導學生認真學習國家規定的每門課程，避免發生嚴重偏科，克服“不考不教、不考不學”的傾向，引導學生打好共同基礎，全面發展，確保初中教育的基本質量，同時也為高中階段學校和高校科學選拔人才創造條件。初中學業水平考試科目，均是國家規定的應教、應學的課程，與現行大部分市的中考相比，僅增加了音樂、美術、信息技術科目和理化生實驗操作，都是為了促進學生的全面發展。為防止不適當地增加學生課業負擔，這次改革作了頂層設計、綜合考慮，希望通過考試科目的優化、考試內容的有增有減、試題難度的控制、考試形式的多樣化及考試組織方式的改變，引導學校課程安排與教學實施的相應改革，從源頭上切實減輕學生的過重的學業負擔和壓力。
一是在考試內容和難度上，初中學業水平考試實行的是課程標準參照的“水平考試”，嚴格按照國家《義務教育課程標準》命題，衡量學生達到國家規定學習要求的程度，考的是初中學生應知、應會的內容，在命題上減少單純記憶、機械訓練性質的內容；控制試題試卷的整體難度，注重對能力的考查，杜絕偏題、怪題，比過去的側重選拔的初中學業考試難度有所下降。
二是改革考試形式。以筆試為主，積極探索面試、口試、實踐考察、實驗操作和技能測試等多種方式。道德與法治、歷史科目允許市選擇實行開卷、閉卷或開卷與閉卷相結合的考試方式，減少單純記憶。
三是要求“學完即考”、“門門清”，以分散集中考試的壓力。
四是改變考試成績的呈現方式。語文、數學、外語、體育與健康科目一般以分數形式呈現，其他科目可以分數或等級呈現。鼓勵僅以“等級”呈現考試成績，避免學生分分計較、過度競爭。
五是沒有把所有的考試科目都納入錄取計分總成績。在中考招生中，允許各地在語文、數學、外語3科以及體育與健康科目之外，按文理兼顧、負擔適度等原則，選擇其他科目作為“錄取計分科目”。沒有納入招生錄取計分的科目，學生只要達到國家規定的基本教學要求、考核成績合格即可。
六是擴大和拓寬中高職貫通的通道，增加初中畢業生直接升入高職院校的比例，減少了中考的競爭壓力。
因此，推行初中學考，更主要的目的在于為學生個性化發展提供空間，引導學生培養興趣，發現和發展特長，讓學生更加全面發展，為高中階段學習發展打牢基礎，也為未來人生成長做更扎實的準備。
道德與法治命題建議范文第3篇
清遠初中學業水平考試科目
初中學業水平考試全科開考是教育部的規定和要求。目的是引導學生認真學習國家規定的每門課程，避免發生嚴重偏科，克服“不考不教、不考不學”的傾向，引導學生打好共同基礎，全面發展，確保初中教育的基本質量，同時也為高中階段學校和高校科學選拔人才創造條件。初中學業水平考試科目，均是國家規定的應教、應學的課程，與現行大部分市的中考相比，僅增加了音樂、美術、信息技術科目和理化生實驗操作，都是為了促進學生的全面發展。為防止不適當地增加學生課業負擔，這次改革作了頂層設計、綜合考慮，希望通過考試科目的優化、考試內容的有增有減、試題難度的控制、考試形式的多樣化及考試組織方式的改變，引導學校課程安排與教學實施的相應改革，從源頭上切實減輕學生的過重的學業負擔和壓力。
一是在考試內容和難度上，初中學業水平考試實行的是課程標準參照的“水平考試”，嚴格按照國家《義務教育課程標準》命題，衡量學生達到國家規定學習要求的程度，考的是初中學生應知、應會的內容，在命題上減少單純記憶、機械訓練性質的內容；控制試題試卷的整體難度，注重對能力的考查，杜絕偏題、怪題，比過去的側重選拔的初中學業考試難度有所下降。
二是改革考試形式。以筆試為主，積極探索面試、口試、實踐考察、實驗操作和技能測試等多種方式。道德與法治、歷史科目允許市選擇實行開卷、閉卷或開卷與閉卷相結合的考試方式，減少單純記憶。
三是要求“學完即考”、“門門清”，以分散集中考試的壓力。
四是改變考試成績的呈現方式。語文、數學、外語、體育與健康科目一般以分數形式呈現，其他科目可以分數或等級呈現。鼓勵僅以“等級”呈現考試成績，避免學生分分計較、過度競爭。
五是沒有把所有的考試科目都納入錄取計分總成績。在中考招生中，允許各地在語文、數學、外語3科以及體育與健康科目之外，按文理兼顧、負擔適度等原則，選擇其他科目作為“錄取計分科目”。沒有納入招生錄取計分的科目，學生只要達到國家規定的基本教學要求、考核成績合格即可。
六是擴大和拓寬中高職貫通的通道，增加初中畢業生直接升入高職院校的比例，減少了中考的競爭壓力。
因此，推行初中學考，更主要的目的在于為學生個性化發展提供空間，引導學生培養興趣，發現和發展特長，讓學生更加全面發展，為高中階段學習發展打牢基礎，也為未來人生成長做更扎實的準備。
道德與法治命題建議范文第4篇
通知原文
各市(州)教育行政部門：
根據《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》(國發〔2014〕35號)、《四川省人民政府關于印發四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》(川府發〔2016〕20號)精神，為貫徹落實《教育部關于進一步推進高中階段學校考試招生制度改革的指導意見》(教基二〔2016〕4號)，結合我省實際提出以下實施意見。
一、總體要求
堅持“育人為本、普職并重、公平公正、科學規范、因地制宜、市州為主”的基本原則。全面貫徹黨的教育方針,遵循教育規律，落實立德樹人根本任務。構建有利于推進基礎教育課程改革，有利于加強素質教育，有利于義務教育均衡發展，有利于促進學生健康成長和全面發展的考試招生制度。
到2020年左右基本形成基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中階段學校考試招生錄取模式和規范有序、監督有力的管理機制，提升教育質量，促進教育公平。
二、主要任務
(一)實行初中學業水平考試。
1.“兩考合一”。初中學業水平考試主要衡量學生達到國家規定學習要求的程度，考試成績是學生畢業和升學的基本依據。已經實行初中畢業、高中招生“兩考合一”的地區要統一規范為初中學業水平考試;個別沒有實行“兩考合一”的地區要從2017年秋季入學的初中一年級學生起實行初中學業水平考試，實現一考多用，避免多次考試，加重學生備考負擔。
2.考試科目。初中學業水平考試范圍覆蓋義務教育課程方案規定的所有科目，實行“全科開考”，包括現有的語文、數學、外語、物理、化學、生物、道德與法治、歷史、地理、體育與健康、音樂、美術、綜合實踐活動中的信息技術和地方課程等，并根據義務教育課程方案調整而調整。綜合實踐活動的其他相關情況(包括研究性學習、社區服務與社會勞動實踐、勞動與技術教育)應結合實際作為綜合素質評價內容。各地要引導學生認真學習每門課程，確保初中教育的基本質量。
考試各科目分值的設定，應以義務教育課程方案、課程標準設定的課時、課程容量等為主要依據，避免個別科目分值過低、科目之間分值差距過大。
3.考試方式。語文、數學、外語實行紙筆閉卷考試，有條件的市(州)外語考試可增加聽力測試、口試。物理、化學、生物采取紙筆考試和實驗操作技能考試相結合的方式，可每個科目兩項考試成績合并計算作為學科總成績。實驗操作技能考試按我省相關要求執行。道德與法治、歷史、地理實行紙筆考試;信息技術實行上機操作考試;體育與健康考試科目由體能和技能項目組成，鼓勵多項目抽考選考，由市(州)統一組織實施。音樂、美術成績由藝術素質測評成績和技能測試成績組成，由市(州)確定具體要求。地方課程的考試方式由各市(州)確定。文化學科可以根據學科性質和特點，采取各科分卷或相近科目合卷的方式考試。
4.命題要求。考試命題要充分發揮學業考試在課程改革中的積極導向作用，兼顧畢業考試和招生考試的不同功能。要根據國家義務教育課程方案和課程標準，緊密聯系社會實際與學生生活經驗，增強考試內容的基礎性、綜合性。要在全面考核學生基礎知識和基本技能的基礎上，減少單純記憶、機械訓練性質的內容，加強對學生獨立思考和綜合運用所學知識分析、解決問題能力的考查。要以促進學生全面發展為根本，注重對學生科學素養、人文素養、實踐能力和創新精神等綜合素質的基礎考查。
語文、數學、外語科目命題由省教科所組織，其他科目考試命題由各市(州)組織實施，各地也可根據需要進行聯合命題。各級教研部門應深入研究新形勢下學業水平考試科學性和規范性的辦法，通過教師培訓、編寫考試說明等加強對學業水平考試的指導，促進初中教師對初中學業水平考試的全面理解和把握。省級教研部門要加強對各地命題指導和必要的培訓，每年對各地試題進行評價并評價報告。
5.考試時間。按照義務教育課程方案的規定和要求，語文、數學、外語考試一般于每年的6月中旬進行。物理、化學、道德與法治、歷史、生物、地理、信息技術7科考試和物理、化學、生物實驗操作考試按照“學完即考”的原則，及時安排;體育與健康考試、音樂和美術技能測試安排在九年級下學期進行。要認真落實國家課程方案和省定課程計劃，不得提前結束課程安排考試。
6.成績呈現。改進考試成績呈現方式，可以采用分數、等級等形式呈現，鼓勵有條件的地區實行等級呈現，克服分分計較，避免過度競爭。采取等級呈現方式的，可以分為A、B、C、D、E等若干等級。音樂、美術用等級或“合格”“不合格”呈現。學業水平考試結果的應用，由各地制定學業水平衡量和招生錄取相關實施意見予以確定。將體育與健康納入高中階段學校招生錄取計分科目，其分值權重原則上不低于總分的8%。
7.考試組織。初中學業水平考試具體由各市(州)組織實施。各市(州)要制定初中學業水平考試實施細則，針對不同學科的性質和特點，確定具體的考試方式和方法。
(二)完善學生綜合素質評價。
1.評價內容。綜合素質評價是對學生全面發展狀況的觀察、記錄和分析，是培育學生良好品行、發展個性特長的重要手段。評價內容主要包括思想品德、學業水平、身心健康、藝術素養和社會實踐五個方面。各地和學校要根據義務教育的性質、學生年齡特點，結合教育教學實際，進一步細化和完善五個方面的評價內容和要求，充分反映學生的全面發展情況和個性特長，注重考查學生的日常行為規范養成和突出表現。
2.評價依據。以學生在校期間的成長記錄為主要依據，包括：思想品德與行為規范評價和成長發展的記載;各學科的學業成績記錄和學習小檔案的記載;參加專題教育、社會實踐活動、學校和班級及社團活動的記錄，“個性特長”和獲得獎勵的記載;身心健康狀況記載;藝術特長和基本素養記載;校本課程的考查結果等。
3.評價程序。主要包括寫實記錄、整理遴選、公示審核、形成檔案。學校要為學生建立成長記錄，教師要指導學生客觀記錄反映綜合素質評價主要內容的具體活動，搜集相關事實材料，及時填寫活動記錄單。每學期末，教師要指導學生依據寫實記錄材料整理、遴選出具有代表性的重要活動記錄和典型事實材料，記入綜合素質檔案。遴選出來、用于招生使用的活動記錄和事實材料必須于每學期末在教室、公示欄、校園網等顯著位置公示。學校要對相關材料進行匯總，為每位學生建立綜合素質評價檔案。檔案材料要突出重點，簡潔明了，便于在招生中使用。
4.結果運用。初中學校和教師要充分利用寫實記錄材料，對學生成長過程進行科學分析，引導學生發現自我，建立自信，指導學生克服不足，明確努力方向。學校要將學生綜合素質檔案提供給高中階段學校，作為高中階段學校擇優選拔新生、自主招生的重要參考或依據。各高中階段學校要根據學校辦學特色和人才培養要求，制定科學規范的綜合素質評價體系和辦法，組織對檔案材料進行研究分析，做出客觀評價，作為招生錄取的參考或依據。各高中階段學校要在招生章程中明確提出綜合素質評價結果的具體使用辦法并提前公布，規范、公開使用情況。
5.評價實施。初中綜合素質評價具體實施辦法可參考借鑒我省普通高中綜合素質評價實施辦法。各市(州)要基于學生發展的年齡特征，結合當地教育教學實際，研究制定初中綜合素質評價實施方案，并指導學校制定具體的實施細則。
(三)改革完善招生錄取辦法。
1.開展綜合改革試點。開展高中階段考試招生制度改革試點，探索基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的招生錄取模式，取得經驗后全省推廣。試點具體任務包括兩項，一是計分科目的構成。要在全開全學、全科開考、保障基本質量要求的基礎上，根據“夯實基礎，文理兼顧，負擔適度，穩妥推進”的要求，確定計分科目。現已采取4(語文、數學、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學)模式錄取計分的，不再減少計分科目。二是綜合素質評價的使用。試點地區要將綜合素質評價作為招生錄取的參考或依據。市級教育行政部門要明確綜合素質評價使用的基本要求，高中階段學校根據學校辦學特色制訂具體的使用辦法。探索建立客觀真實、方便適用的綜合素質評價制度和規范有效的使用辦法，使綜合素質評價在招生錄取中真正發揮作用，克服唯分數論，要避免人為設定不同等級學生的比例和名額，促進學生全面健康發展。使綜合素質評價在招生錄取中真正發揮作用，促進學生全面發展。
結合近年來各地高中階段考試招生制度改革情況，經市(州)申報，專家論證審核，決定在綿陽市、宜賓市、眉山市開展試點。試點地區要制定試點方案，根據當地實際，積極穩妥地進行探索。
綜合改革試點從2017年秋季入學的初中一年級學生起開始實施。試點之外的其他地區從2017年秋季入學的初中一年級學生起開始推行初中學業水平考試和綜合素質評價，高中招生錄取可以暫繼續按照現行的方式進行。各地要立足實際逐步改革過渡，最遲從2021年秋季入學的初中一年級學生起實行基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中招生錄取辦法。
2.統籌普職協調發展。各市(州)要按照普職招生規模大體相當的要求，科學合理制定招生計劃，切實做好中等職業學校招收初中畢業生工作，鼓勵和引導動手能力強、職業傾向明顯的學生接受職業教育，為培養高素質技術技能人才奠定基礎。創新中職招生考核方式，積極創造條件，使有意愿的初中畢業生都能進入中等職業學校學習。建立普通高中和中等職業學校合作機制，探索課程互選、學分互認、資源互通，打通普通高中和中職學校的“立交橋”，為高中階段學生提供選擇機會。
3.繼續實行優質學校指標到校。省級示范性公辦普通高中統招生計劃要以50%以上的比例合理分配到服務區內的初中學校，重點(示范)等優質中等職業學校也可將一定的招生名額分配到區域內初中，并適當向薄弱初中、農村初中傾斜，促進義務教育均衡發展。進一步落實和完善進城務工人員隨遷子女在當地參加高中階段學校考試招生的政策措施。
(四)進一步完善自主招生政策。
可給予省級示范性公辦普通高中一定數量的自主招生名額，招收具有學科特長、創新潛質的學生，推動高中階段學校多樣化有特色發展，滿足不同潛質學生的發展需要。市域范圍內的自主招生資格和方案由市(州)教育行政部門審批，從嚴控制招生比例，一般不超過招生計劃的5%。跨市(州)自主招生資格和方案由市(州)教育行政部門審核后報教育廳審批。各地要制定實施細則，根據實際適度審批自主招生學校，加強對自主招生過程的監督管理，嚴格控制自主招生計劃，將招生時間、招生辦法和招生程序等各個環節和錄取結果向社會公開，接受社會監督，確保自主招生工作公平公正、安全有序進行。
(五)強化招生管理。
1.嚴格招生計劃管理。高中階段招生由市(州)教育行政部門組織實施。各地要完善招生計劃編制辦法，按照普及高中階段教育的要求，根據區域內學校布局、適宜的學校規模和規定的班額以及普職招生規模大體相當的原則核定招生計劃并嚴格執行。要加強招生和學籍管理，公辦、民辦學校均須按照經核定的辦學規模，嚴格執行年度招生計劃，嚴格按照規定錄取新生，不得無計劃招生和超計劃招生。公辦普通高中學校應當嚴格按照教育行政部門核定的招生范圍招生，嚴禁未經教育廳批準擅自跨市(州)招生。具有中等學歷教育資格的中職學校可面向全省范圍自主招生。各地要積極支持重點(示范)中職學校和經教育廳批準的省級重點(示范)中職學校的宣傳和招生工作。
2.嚴格招生時間管理。市(州)和縣(市、區)教育行政部門要嚴格執行《義務教育法》相關規定，明確規定當地中小學招生時間，保證九年義務教育依法實施。所有公辦、民辦高中學校均須按照教育行政主管部門的統一部署，在規定的時間，按規定的程序開展招生工作，嚴禁在學生完成初中學業水平考試前學校自行組織招生考試和錄取新生，嚴禁將未完成九年義務教育的學生提前送到高一級學校就讀，嚴禁學校剝奪初中畢業學生參加中考和錄取的機會和權利。
3.嚴控考試加分。大幅減少、嚴格控制加分項目，全省從2017年秋季入學的初中一年級學生起全面取消體育類、藝術類、科技類、比賽類、過程評價類等加分項目，相關特長和表現等在學生綜合素質評價檔案中呈現。各地要組織對本地區加分項目進行清理，同步取消地方規定的各類加分項目。根據國家、省有關規定保留的加分項目，要嚴格控制加分分值，健全考生加分資格審核公示制度，接受社會監督。
4.實行陽光招生。各地和學校要在招生入學關鍵節點，就核心政策、群眾關心的政策疑難點做好宣傳釋疑工作。高中階段學校招生宣傳由教育行政主管部門負責管理和指導。招生宣傳必須規范、合法，不得以任何形式虛假宣傳資料和信息。高中階段學校招生要做到招生政策、招生計劃、招生范圍、招生程序、招生方式、收費標準、招生結果“七公開”，其內容必須在當地的主流媒體、教育網站、學校公示欄等公布，自覺接受社會監督。禁止公辦學校以民辦學校名義招生或民辦學校以公辦學校名義招生。禁止把以公辦學校名義招收的學生安排在民辦學校或社會培訓機構就讀。禁止生源學校和教師干擾或違背學生意愿填報學校志愿。
三、組織保障
(一)加強組織領導。
市(州)教育行政部門要進一步明確改革的目標任務和措施要求，制訂具體實施方案，2017年12月底報教育廳備案。要建立有效工作機制，切實抓好落實。要充分考慮考試招生工作社會關注度高、影響面大的特點，提前公布實施方案，有序推進各項改革。
(二)深化教學改革。
嚴格落實義務教育課程方案，合理安排教學進度，開齊開足國家規定的各門課程，嚴禁壓縮綜合實踐活動、藝術(或音樂、美術)、體育與健康等課程的課時。加強初中學校校長和教師培訓，轉變人才培養觀念，創新人才培養模式和教學方法，切實實施素質教育。加強師資配備、設施設備等方面的條件保障，滿足正常教學需要。定期對初中學校課程實施情況進行評估。
(三)提升保障能力。
各地要加大經費投入，加強考試機構、考務組織、考場基礎條件、招生錄取等方面基本能力建設，充分保障初中學業水平考試所需經費。各市(州)要加強初中學業水平考試題庫建設。各級教研部門要開展試卷評估和分析，提升考試命題質量和水平。建立健全試卷命題、印制、運送、保管、閱卷等全過程保密制度，確保試題試卷絕對安全。探索以全國中小學生學籍信息管理系統為基礎，逐步建立區域內統一的初中學業水平考試和綜合素質評價電子化管理平臺。
(四)做好宣傳引導。
各地要認真做好改革政策措施的宣傳解讀工作，及時回應學生、家長和社會關切。加強普通高中家庭經濟困難學生資助和中等職業學校免費等惠民政策的宣傳，為推進改革、普及高中階段教育營造良好的氛圍。
(五)嚴肅責任追究。
各地要切實維護中考工作的性、嚴肅性，嚴格遵守招生管理工作規定，規范學校招生行為，防止惡性競爭，維護正常的招生秩序。各級教育行政部門對轄區內學校出現的提前私自招生、隨意擴大招生計劃、違規跨區域招生、擅自提高自主招生比例等違規招生問題，要按管理權限進行嚴格問責，并視情節輕重給予相關學校及責任人處分。
本《實施意見》有效期5年。
內容解讀
一、《實施意見》出臺的背景、依據是什么?
《實施意見》是根據《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》、《四川省人民政府關于印發四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》(川府發〔2016〕20號)精神，按照《教育部關于進一步推進高中階段學校考試招生制度改革的指導意見》(教基二〔2016〕4號，以下簡稱《指導意見》)具體要求，結合我省實際所制定。
二、《實施意見》是怎么形成的?
教育部出臺的《指導意見》，對基本原則、改革目標、主要任務、組織保障做了明確要求，并要求“各省級教育行政部門要加強對本地區改革的統籌規劃，進一步明確任務和要求，制訂實施意見”。隨后，教育部又多次召開專門會議，交流研討各地已經實行和準備實行的中考改革辦法，并進一步明確了各方面要求。
我廳將制定我省《實施意見》作為全面貫徹黨的教育方針，落實國家文件精神，推動解決現有問題的重要工作舉措，組織力量深入各級教育行政部門、教研部門、學校調研，反復討論，廣泛征求意見。
按照教育部要求，我廳于今年6月將《實施意見》(草案)報教育部初審，并按教育部反饋的修改建議做出修改，教育部原則上同意我省《實施意見》。近期，《實施意見》通過了教育部正式備案審核。
三、《實施意見》的總體要求是什么?
這次改革的指導思想是全面貫徹黨的教育方針,遵循教育規律，落實立德樹人根本任務;構建有利于推進基礎教育課程改革，有利于加強素質教育，有利于義務教育均衡發展，有利于促進學生健康成長和全面發展的考試招生制度。
這次改革的基本原則是育人為本、普職并重、公平公正、科學規范、因地制宜、市州為主。
這次改革的總體目標是到2020年左右基本形成基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中階段學校考試招生錄取模式和規范有序、監督有力的管理機制，提升教育質量，促進教育公平。
四、《實施意見》的主要任務有哪些?
這次改革主要有五大任務：包括實行初中學業水平考試、完善學生綜合素質評價、改革招生錄取辦法、進一步完善自主招生政策和強化招生管理。
(一)初中學業水平考試的主要功能是什么?與傳統意義上的中考是什么關系?
《實施意見》提出：初中學業水平考試主要衡量學生達到國家規定學習要求的程度，考試成績是學生畢業和升學的基本依據。推行初中學業水平考試不是取消中考，而是將初中畢業考試和高中招生考試合二為一，實現一考多用，避免多次考試，減輕學生重復備考的負擔和壓力。
我省大多數地區過去已經將初中畢業考試和高中招生考試合二為一，但名稱、要求不一。這次進行了統一規范：已經實行初中畢業、高中招生“兩考合一”的地區要統一規范為初中學業水平考試;個別沒有實行“兩考合一”的地區要從2017年秋季入學的初中一年級學生起實行初中學業水平考試。
(二)這次改革是如何處理“全科開考”和不增加學生負擔的關系?
將國家課程方案所設定的科目均列入學業水平考試的范圍，目的在于引導學生認真學習每門課程，克服一些科目“不考不教、不考不學”的傾向，引導學生打好共同基礎，確保義務教育的基本質量。
同時，為防止增加學生負擔，在考試內容上強調提高命題質量，減少單純記憶、機械訓練性質的內容;在成績呈現方式上,提出可以采用分數、等級等多種形式呈現，鼓勵有條件的地區實行“等級”呈現，克服分分計較;在高中階段學校錄取計分科目的構成和數量上，主要由市(州)根據當地實際進行設計，一般仍采取4(語文、數學、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學)模式錄取計分，沒有納入的科目考試成績合格即可。
(三)這次綜合素質評價改革有什么新的要求?
一是評價內容上，要求各地和學校根據義務教育的性質、學生年齡特點，結合教育教學實際，細化和完善思想品德、學業水平、身心健康、藝術素養和社會實踐五個方面的評價內容和要求。二是在評價重點上，強調反映學生的全面發展情況和個性特長，注重考查學生日常行為規范養成和突出表現，充分體現義務教育階段學生的特點。三是在評價程序上，強調要做好寫實記錄、遴選典型事實材料、將用于招生使用的事實材料進行公示、審核、建立綜合素質評價檔案，做到程序嚴謹，方便適用。四是在結果使用上，實行誰使用誰評價，由高中學校根據學校辦學特色制定具體的使用辦法。
(四)高中招生錄取看什么，這次改革的主要內容是什么?
這次改革的目標是逐步建立基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中階段學校考試招生錄取模式，重在改變目前高中招生將部分學科成績簡單相加作為錄取依據的做法，克服唯分數論。為了積極穩妥推進招生錄取模式改革，將開展綜合改革試點，逐步總結推廣。
一是明確改革試點的兩項具體任務：高中錄取計分科目的選擇構成和綜合素質評價在高中錄取中的使用，其中現已采取4(語文、數學、外語、體育與健康)+6(道德與法治、歷史、地理、生物、物理、化學)模式錄取計分的，不再減少計分科目。
二是確定綿陽市、宜賓市、眉山市作為改革試點地區，從2017年秋季入學的初中一年級學生起開始實施改革。三是明確試點外地區的實施步驟，試點外地區從2017年秋季入學的初中一年級學生起開始推行初中學業水平考試和綜合素質評價，但高中招生錄取可以暫繼續按照現行的方式進行，全省最遲從2021年秋季入學的初中一年級學生起全面實行基于初中學業水平考試成績、結合綜合素質評價的高中招生錄取辦法。
(五)這次改革對考試招生加分是如何規范和完善的?
為更好地促進教育公平，根據《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》和《四川省人民政府關于印發四川省深化考試招生制度改革實施方案的通知》的統一部署，《實施意見》明確提出全省從2017年秋季入學的初中一年級學生起全面取消體育類、藝術類、科技類、比賽類、過程評價類等加分項目，各地同步取消地方規定的各類加分項目，相關特長和表現等計入學生綜合素質評價檔案。
(六)普通高中的自主招生如何規范?
為推動高中階段學校多樣化有特色發展，滿足不同潛質學生的發展需要，《實施意見》明確提出可給予經批準的省級示范性公辦普通高中一定數量的自主招生名額。明確規定了市域范圍內和跨市州兩類自主招生資格的審批程序和要求。同時，要求從嚴控制招生比例，市域范圍內的自主招生名額由市(州)教育行政部門審批，一般不超過學校招生計劃的5%;跨市(州)自主招生的招生名額由市(州)教育行政部門核準后報教育廳審批。
道德與法治命題建議范文第5篇
公民與政府，個人的主體性與，從來是既相克又相生。如何防止權力的濫用？如何規制自由的濫用？這是統治關系二元結構的兩大難題。為了防止任何一種極端的災難——專制和重返“霍布斯叢林”，人類智慧發明了法治和。
中國人對于法治和的認識主要是從十九世紀末和二十世紀二十世紀初開始的，自那時起中國一直在探尋走向現代國家的道路，其間歷經過多次解構的狂歡和重構的痛苦與失敗。實質的連續的進步是從二十世紀七十年代末開始發生的，到今天我們終于建立了一套市民社會日常生活和國家機關日常運作以為準繩的法制。
1989年通過的《行政訴訟法》是具有里程碑意義的法律，它第一次重構了行政權與司法權，第一次以權利的實在形態把公民和政府對峙起來。隨后的《國家賠償法》進一步沖破形而上的觀，把責任政府的原則落到實處。此后，我們按照行政權力的科學分類，分別對行政處罰、行政立法、行政許可、行政強制、行政收費等職能進行清理和規范。1996年通過的《行政處罰法》顯示了將行政權和行政行為的學理分類作為立法的觀念框架的可行性，證明我們的立法者有能力發現各種類型的行政權存在的實質理性和運用過程的程序理性，并將這些發現上升為法律規則。
《行政許可法》是繼《行政處罰法》之后對行政權的又一次重大反思與重構。這次反思和重構既是內發的，也是外引的。
從國內在看，行政審批制度改革直接起因于管制的無效，從社會心理層面說主要源于人們對自由的渴望。過度的管制必然導致民怨沸騰，美國一個學者在檢討美國行政管制的著作中寫道：“我們的脖子比牛脖子更不情愿上軛，一旦感受到軛套，我們比牛叫得還兇。”[1]進入二十世紀九十年代，中國公民越來越不習慣于被計劃經濟時代的軛套束縛，我們不可回避對政府在經濟生活中的地位和作用進行整體的反思與建構，否則前路唯艱。過度審批管制，加上極端的不規范，致使審批權被濫用，滋生嚴重的腐敗，這不僅增加了私人和公共的成本，而且腐蝕了共和國的根基，傷害民族的士氣和政府的威信。《行政許可法》通過之前，中國進行了審批制度的改革，大幅度地削減了行政審批的項目。《行政許可法》承擔了兩大使命，一是鞏固審批制度改革的成果，限制許可設定權，擴大市民社會自由、自主的空間；另一個是克服許可行為的失范[2]。
從外部環境看，敞開國門就意味著行政管制與國際的一般原則和做法必須一致。入世是一大關，這一關不僅僅是經濟關，而且也是中國走向現代行政、建設現代行政文明和法律文明的關口。世貿的基本原則是自由貿易，為此，入世文件規定了非歧視原則、管制措施透明原則、統一實施的原則及法律救濟原則。入世這一外力的作用，加快了《行政許可法》的制定速度，而且明確了改革的自由方向。
有限的、理性的政府不僅是國內經濟發展的內在制度需求，也是世界自由貿易的基本要求。雙重動力的驅動促成了行政審批制度的改革和《行政許可法》的出臺。立法的宗旨在于建立一個自由開放、富有活力而有秩序的社會經濟結構，樹立和保護公民的主體性，建設有限、理性、負責的政府。
本文試圖闡釋《行政許可法》中流貫的自由精神。文章應用分析法學的方法解析了許可和行政許可的法律本質，矯正了學界流行的認識錯誤和《行政許可法》隱含的觀念錯誤。在這個基礎上，論文提出行政許可的正當性和限度在于公共利益，創設和實施行政許可必須謀求個人自由與公共利益的平衡。論文指出了公共利益的復雜性和不確定性，以及公共利益的“羊皮化”傾向。論文最后強調治道與個人自由不可偏廢，并預示了《行政許可法》的實施障礙。
二、許可——創設自由或權利的構成性事實
如何從本質上理解行政許可呢？我們可以分兩步走，第一步追問許可概念在市民社會中應用時的含義和本質，然后再回到公法制度上來。根據詞典解釋，許可（license）作為名詞，最基本的意義就是自由（freedom,liberty），被允許。作為動詞，許可是指通過授權而準許，或者經由準許而取消法律限制[3]。注意，這里的“自由”不是先驗的自由，不是作為憲法權利的自由，而是指被授權免于限制。正如霍費爾德所言，自由作為一種法律關系，如果有任何確定的內涵，就指向“特權”（privilege）同樣的東西[4]。
上述詞典釋義把“許可”當成“自由”、“特權”的同義語使用，根據霍費爾德的觀點，這是不妥當的，準確地講，“許可”是一個種屬詞，表示創設一個特定的自由（特權）所必需的一組構成性事實（operativefacts）[5]。所謂構成性事實，也稱組構性事實、因成性事實或處置性事實，是根據適用的一般法律規則足以改變法律關系，即創設一個新的法律關系或消滅一個舊的法律關系或同時具有上述兩種作用的事實[6]。
從本源上考究，許可是普通法上關于土地通行的一個概念。任何人沒有進入他人土地，或在他人土地上從事某種活動（比如狩獵）的自由。一個人要進入另一個人的土地從事活動，須得到所有權人的準許。一旦獲得許可，被許可人就獲得了進入土地活動的“特權”；沒有所有權人的同意而進入他人土地就是非法侵入。土地進入的許可根據財產利益的有無分為兩個極端，即純粹許可和附利益的許可。所謂純粹許可，也稱為裸許可，就是單純許可或容忍進入土地的人身性準許（personalpermission），它不帶有任何利益，不改變也不轉讓任何物的財產權，而僅僅使一個未經許可即違法的行為合法化。裸許可既可能是明示的也可能是默許的，是可以隨意撤回的。通常的例子是宴會邀請，邀請就包含了進入主人住宅的許可。附利益的許可今天已罕見，指為了從別人土地上取走某物，如木材、魚、獵物、莊稼等，而進入別人土地的許可。在該利益的存續期間，許可是不可撤回的[7]。
后來許可這個詞也被延伸到知識產權領域，比如專利、商標、軟件的許可使用。知識產權許可通常采用書面合同的形式，以專利實施許可為例，有關合同稱為專利許可證、專利許可合同，其所涉及的是專利使用權有期限的租讓，許可方通過出售許可證取得一定報酬，未經專利權人許可，以法律禁止的方式對專利發明創造加以實施的行為是專利侵權行為[8]。知識產權的使用許可其實就是一種專門領域的合同，與租賃非常類似，在這里，“許可”創設的無疑是一種權利。看來霍費爾德的“許可——創設特權的構成性事實”的說法針對的乃是最原始意義的許可——進入他人土地的許可，而不是使用權轉讓的許可。
在私法領域，還有一個特許（franchise）的概念。特許本質上是一種附利益的許可，是權利的賦予，中文習慣稱特許經營。我國官方的定義為：“特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標）、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等，以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按照合同規定，在特許者統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用”[9]的商業經營類型。
由上可見，許可牽涉兩個主體，即許可人——被許可人；牽涉兩個主體的意志表示，即被許可人的愿望——許可權人的準許。許可的概念在邏輯上預設了另一個概念——限制（restraint），沒有限制就無所謂許可，而限制的背后是權威，違背限制就構成違法侵權。許可就是創設自由（特權）或權利的構成性事實。許可權人的道德權威來源于財產權，只要人們不能否定財產權的道德正當性，就無法否定所有權人的許可權。財產權具有排他性，這就構成了對于他人的限制，經由許可的構成性事實，他人于是獲得了進入或使用的自由或權利。我將上述意義的許可籠統地稱為財產權利許可。
除此之外，我們每個人小時候都經歷過自己想干什么而需要得到別人批準或容忍的情況，即行為自由準許。最典型的經驗就是家長對于未成年子女的監護權，這種監護權和財產權一樣是天經地義的，也是一種不可推卸的責任。需要特別指出的是，中文的“許可”一詞在字面上可能比較含糊，但民事法律制度上的許可（license）并不包括監護權，兩種法律關系有本質的差異。對于許可來說，被許可人本來沒有使用他人土地或知識產權的權利或自由，未經許可而使用即構成違法；而對處于監護下的未成年人來說，不能說他們本來沒有行動的權利或自由，只是因為他們缺乏行為能力和責任能力才設定監護權，他們從事的行為可能違法，但他們“未經允許”的事實本身無法用合法性的語言評價，而屬于倫理的范圍。然而，絕大多數的行政許可和家長權威的聯系更強，歷史上王權合法性的一個論點就是父權權威，而絕對的父權和王權又自比喻為財產權。不管在專制國家還是在民主國家，行政許可制度都或多或少地與父母心態有關。中國行政許可制度的過剩及許多弊端也根源于父權式國家觀念，對中國行政許可的批評必須從父權式國家觀念和統治者自視為國家權力的所有者的意識入手，在自由原則的平臺上展開。目前對審批制度改革和《行政許可法》的多數論證主要是對許可管制措施的經濟分析，雖然我們不能否定這方面論證的必要性，但經濟分析無法切入許可的精神本質。
三、行政許可：通過行政過程創設財產權利或行動自由的構成性事實
許可分為私法意義上的許可和公法意義上的許可,公法意義的許可包括但不限于行政許可。在我國歸屬于行政權的一些許可事項，比如物權登記，酒業許可等在其他一些國家歸屬于司法機關，由于制度的局限，我們在意識上也將全部公法意義的許可理所當然地歸入了行政許可，《行政許可法》對于其他部門行使許可權的可能性并沒有給予考慮。
人們在觀念上區分政府職能和權力時發明了一系列的概念，行政許可就是其中一個種屬概念，它是對政府行使的各行各業的許可管制權的概稱。許可概念在行政領域的應用是對私法概念的借用，但內涵更復雜，更豐富。人們的常識里都或多或少地有著各種許可的具象，常見的如駕駛證、工商營業許可證，但要對各種具象進行抽象、從本質上作統一的界定是困難的，原因在于它使用的范圍太廣，采用的手段多樣化，且每個領域和每種手段差異太大。我想指出一個事實就可以證實，就我有限的知識而言，我不知道世界上還有哪一個國家制定了一部這樣宏大的從整體上厘定政府權力和公民自由邊界的法律。許多國家有建筑許可法、酒業許可法、娛樂業許可法、進出口許可法，但就是沒有一部統一的《行政許可法》（英國1964年的TheLicensingAct是指酒業銷售許可）。
《行政許可法》第二條提供了一個簡單的描述性定義，該條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”該立法定義區別于學理定義，不是對許可本質的揭示，而描述了了許可事實形成的基本過程：申請——審查——準予。申請是相對人的行為，審查與準予是行政機關的行為，一個行政許可便由雙方的行為組成。關鍵的是“準予”，“準予”在這里不能簡單地理解為肯定性的準許，應該包括否定性的“不予準許”。請注意“準予”的賓語——“其”、“從事特定活動”，這就意味著，“準予”的就可以從事特定的活動，未準予的就不可以從事特定的活動。換句話說，獲得許可，就獲得從事特定活動的自由或權利。
美國《聯邦行政程序法》將行政許可分為名詞性許可和動名詞性的許可（行為）。名詞性許可的定義是：“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許的全部或部分。”該定義列舉了通過許可事實形成的新的法律關系的證據性事實（霍費爾德用語）的諸種書面形式。動名詞性的許可（行為）的定義是：“行政機關授予、續展、拒絕、吊銷、暫扣、廢止、收繳、限制、補正、變更許可，或設定許可條件的處理過程。”該定義比較完整地概括了許可作為構成性事實的諸種行為的具體表現。
根據前面的分析，行政許可的基本邏輯結構可以展現為（權威）限制——準許——自由或權利。行政許可就是行政機關為公民創設財產權或自由的構成性事實，行政許可的結果是創設法律權利或自由，據此我將行政許可粗略地分為兩大基本類型——財產權利轉讓許可和行為自由許可。實際存在的許可除了上述兩類外，還有混合型的許可。
（一）、財產權利轉讓許可。
財產權利轉讓許可是指政府基于其對資源的所有權或壟斷經營權而通過與公民締結合同的方式將使用權、開采利用權或經營權有償轉讓給公民的許可。公用事業的特許經營和國有土地使用許可具有代表性。
公用事業原來由政府壟斷經營，現在國家提倡引入市場競爭，實行特許經營。“特許經營不能簡單地等同于一般行政審批”[10]，Black’sLawDictionary有一段引文闡述了兩者的區別：“特許”一詞指向政府授許（而非專利、商標、著作權）時，往往用來表示更多的實質性權利，而“許可”這個術語表示較少的權利。因此，公用事業公司進行運轉的必要權利通常稱為特許權。另一方面，建筑或修理的權利，操行某個行業的權利，以及使用或駕駛機動車的權利，通常都稱為許可[11]。
當下存在大量的政府違背土地使用權出讓合同，從開發商手中強制收回土地使用權而僅退回已繳納的出讓金不給與其他補償的糾紛。政府往往強調土地使用權出讓的行政行為屬性，從而明確地推導出行政機關基于公共利益的單方特權，暗含地推導出受讓人權利的非獨立性和不充分性，進而得出結論認為受讓人在補償方面沒有討價還價的權利。與此相對，開發商自然會強調他們的財產權利和出讓行為的合同性質——和民事合同一樣的性質，從而推導出受讓的土地使用權的法律保護和政府收回土地使用權的征用本質以及他們討價還價的權利。在我看來，合同性和行政性不是非此即彼，而是混合存在的，二者是國有土地使用權出讓許可的構成性事實的兩個屬性，即為受讓人創設使用權的一組構成性事實的兩個形式特征。問題的關鍵在于：該許可是附利益的許可，是有償的許可，因此是不可撤回的。但是，同時行政機關作為的機構和公共利益的代表，有權征用公民的財產，但征用行為是對屬于公民的財產權利的剝奪，而不是像通常所謂的對國家自己的財產權利的“收回”。人們之所以誤用“收回”，是因為我國城市土地實行國有，因為我們缺乏私有財產權的意識。在城市土地使用權的出讓與“收回”過程中，國家既是所有者又是者。在形式上我們看到的是國家收回土地使用證，廢止一個許可，但是實質上國家應該是在征收公民手中的土地使用權。因此，除開發商違約的情形外，從開發商手中收回土地使用權的糾紛都應該按照征用的原則和程序來解決。首先是公共利益的原則，國家不能因為另外一個開發商的利益而損害現有的開發商和房主的利益；其次是公平的原則，國家不能要求個別人為公共利益承擔一般份額以外的負擔。
（二）、行為自由許可。
在一個非公有制的社會，行政許可主要的不是財產權利轉讓的許可，而是關于行為自由的許可。
關于為什么要對行為自由實行許可制度，什么情況下可以進行許可管制等問題，本文將在后面予以回應。這里，我們將根據經驗觀察分析一些具體的許可形式。美國《聯邦行政程序法》列舉了許可主要的識別標志——“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許”。我國常見的許可形式主要有以下幾種：
1、登記。人們通常在兩種意義上——即創設法律自由的構成性事實和證明特定主體擁
有某種法律自由的證據性事實——使用登記這個概念。前者就是許可，后者是一種證明。兩種意義可能獨立存在，也可能存在于一個事件中。比如結婚登記，首先它是許可，因為結婚登記是有明確的法律條件限制的，而且只有通過結婚登記的構成性事實，公民才實現婚姻的自由；其次，結婚登記也是證明婚姻合法成立的證據性事實。工商登記也一樣有條件的限制，不經過工商登記的構成性事實，一個組織就不具有市場主體資格，不能實現經營的自由；同時工商登記也是一種證明，包括營業資格證明和產權（股權）證明。產權登記是一種證據性事實，只證明某種權利的歸屬，它不創設自由或權利，因此不是許可。至于產權登記是由行政機關做出的還是由司法機關做出的，并不影響行為的本質。
除上述兩種意義外，登記還可能具有第三種意義。當登記機關只要求如實登記有關信息，并不設定特定標準——比如工商登記中一定底線的注冊資金、結婚登記中的健康證明等——時，登記就只具有信息披露的作用，實質上如同備案。
2、標準認定。標準認定包括公共服務資格認定和公共產品技術核準。
A、公共服務資格認定。國家認為某個職業直接關系到公共利益，不能放任自由時，可
以創設資格認定制度。在美國，對于職業的控制，存在三種不同層次的手段：第
一、登記；第
二、資格證明；第
三、許可。登記是指要求從業者在官方登記機構登記姓名的制度安排，登記機關沒有否決權。資格證明就是由政府機構證明某人具有某種技能，但不能阻止不擁有該種證明的人從事該行業的做法。嚴格的許可是指要想從事某行業就必須從公認的權威機構取得批準的制度安排。許可不是一個形式，而要求申請人證明具有特定能力或合乎特定標準，未取得許可的不能從事該行業，如果從事將受到罰款或監禁[12]。
在中國，一般認為資格認定就是許可，但嚴格地講，資格認定按照該資格是否具有排他性可以分為兩種類型。一種稱為選擇性資格認定，比如有些國家的注冊護士和注冊會計師制度，這些制度本身不排斥沒有取得資格的人從事該職業，資格無非證明資格證持有人具有突出的業務能力，從而提高信用而已。因此，這種資格認定不具有許可的本質，而是一種證明。另一類資格認定稱為職業許可或排他性資格認定，這種資格認定是強制性的要求，不具有資格的人便不能進入特定行業。職業許可制是對職業自由的限制，對公民生存權的限制，應該慎用。《行政許可法》第十二條第三款在這一點上犯了簡單化的錯誤，把公共服務資格認定等同于職業許可，給人一種錯誤的印象，似乎中國的行業保護和管制極其嚴格。在西方的行業發展史上，某些行業很早就有嚴格的行業保護體制，并且具有巨大的影響力足以說服立法機關實行許可制度，以排斥一般公眾的競爭。律師行業、醫師行業是兩個范例。中國現在許多行業紛紛實行資格考試和執業許可制度，不能排除存在一些不正當的考慮。
B、公共產品技術核準。對某些公共產品，國家設定了技術標準，未滿足標準的就
不允許進入市場，比如食品、藥品檢疫制度，機電產品的核準。對于生產、銷售不合格產品的行為，法律往往規定了制裁。這類許可是基于公共安全對市場的事先介入，對自由貿易的事先干預。目前國內產品質量問題嚴重得無以復加，許多的產品是打著“合格證”進入市場的，這些經過檢驗的產品造成公民人身、財產損害，國家是否要承擔連帶責任呢？從原理上說，產品合格證對于生產商來說是一個許可，為生產商創設了進入市場的自由；對于公眾而言就是一個證明——合乎規定質量標準的證明，使其“放心”使用。雖然我們不能把證明等同于擔保，但如果國家對自己的證明行為不承擔任何責任，那么還有什么有效的辦法可以防止行政機關濫用“核準”的權力呢？人們憑什么要相信政府的“合格證”呢？
上述三種許可，許可機關都沒有自由裁量權，凡是符合條件的就必須批準，無須行政機關作政策上的權衡。除上述形式外，行政機關還大量地行使審批的權力。人們在廣義和狹義上使用“審批”一詞，廣義上將其等同于行政許可，狹義上指行政機關具有裁量權的許可，區別于審核、核準、備案等形式[13]。審批表現形式多樣，諸如批準文件、許可證，很難根據形式的不同推斷其內涵的區別。比較典型的裁量型審批就是高風險活動和高風險行業許可。某些活動或行業對于生態環境、公眾健康和安全、國家安全或宏觀經濟秩序直接具有較大風險，從事該類活動或行業需要政府批準。這種許可的政策性很強，政府擁有相當大的裁量空間，可以因時因地設定數量限制。除此之外，實際上還存在大量的審批，姑且稱之為一般風險活動許可，比如建設規劃許可、施工許可證、營業演出審批、旅行社設立審批、出入境許可、機動車行駛證、運輸證，等等。
（三）、財產權利轉讓許可與行為自由許可的區別與混合
上述兩分法的理論意義是使我們明確行政許可權的不同權威基礎——國家財產權和治權。在法律上，不同權威基礎產生的許可規則不同。首先治權受到人權和憲法權利的制約，盡管管制措施是由普通立法設定的，但對什么自由領域需要設立許可是一個憲法制度的問題，也就是說可以實行違憲審查（如果存在該機制的話）；而政府基于國有財產權的許可是一個一般立法的問題，一般不涉及違憲審查。目前一般論者闡述《行政許可法》的意義時，并沒有將其置于憲法原則和價值的高度予以審視。其次，許可的程序不同，財產權利轉讓許可一般采用公開拍賣、競標、掛牌等公開競爭方式，還需締結合同，行為許可不受此限。再次，收費標準不同，財產權利轉讓許可原則上謀求經濟效益最大化，而行為自由許可一般實行最小收費原則。最后，造成損害的責任不同，在財產權利轉讓的許可中，許可的撤銷（除受讓人違約、違法外）就是征用，而對于行為自由的許可的撤銷，即便行政機關違法，賠償的范圍仍然極其有限。
在兩種典型類型的中間地帶還存在許多許可。這些許可既涉及行為自由，同時由于特定的行為需要利用或破壞自然資源或公共資源，因此在不同程度上適用財產權利轉讓許可的規則。比如，排污許可雖然是一種行為自由許可，但由于排污對于空氣或水等自然資源造成損害，因此實行有償許可，征收排污費，有些國家排污許可證還可以有償轉讓。機動車在道路上行駛許可也是一種行為自由許可，但因為機動車行駛必須利用公共道路，因此實行收費制度。出租車許可證一方面可以看成營業自由許可，但因為出租車純粹依靠利用公路——國有或地方政府所有——贏利，所以現在許多城市對出租車許可證實行拍賣。航線、微波頻段等稀有公共資源由國家調配使用，一定程度上類似于國有資源。如果許可私人企業使用，也可按照國有自然資源的權利轉讓許可規則實行。
四、尋求個人自由與公共利益的平衡
解析了許可和行政許可的法律本質之后，讓我們來思考一個在審批制度改革和許可法制定過程中反復纏繞我們的問題：到底哪些審批或許可需要保留，哪些又需要廢除？為了正確回答上述問題，我認為有必要將上述問題進一步往前推，而追問一個根本性的問題：為什么公民利用某些公共資源或從事某些社會活動需要得到政府的批準呢？是因為那些資源天生就屬于國家所有或管理嗎？是因為個人天生就不自由，就無權從事某些社會活動嗎？
（一）、個人自由與行政許可
自由是第一位的，還是權威是第一位的？這是對國家權力正當性的追問，不是歷史學家可以作出“科學”回答的一個問題，而是一個國家的基本政治哲學觀念的問題。這里無意追溯國家學說的歷史，也不打算敘說自由主義的各種學說，對于本文來說只需設定這樣一個論斷：個人自由先于國家并決定了國家的目的。
為什么要設定這樣一個命題？一方面我們必須為市場經濟取代計劃經濟尋求終極的精神價值和正當性，另一方面我們必須為法治、、人權保障奠定理論基礎。如果我們不能在上述假定上達成共識，那么許可管制的放松乃至整個改革開放就無法在精神層面得到規范論證，而只能在效益層面尋求其合理性。《行政許可法》大刀闊斧地削減行政權力，擴大市場和個人自由，不能僅僅看成是對市場有效性的肯定和政府干預能力的懷疑，或者僅僅看成是對自由（主要是經濟自由）工具價值的認可，而應當同時理解為對自由內在價值的追求，對自由意志的崇尚。我不是要否定經濟分析對于中國改革的解釋作用和建構意義，而是想凸顯和高揚自由價值。
實際上，這個命題在一定程度上已經被接受，成為我國憲法文化的一部分，因為2004年修憲把人權保護作為國家的任務規定下來了。人權是超驗的道德權利，它假定了人的道德主體地位——自由意志主體地位，這個主體性不以國家權威為前提，相反卻構成了國家權威的基礎和限制。
既然我們承認個人自由是先驗的并決定了國家的目的，那么，為什么某些領域的行為自由（不包括思想自由）需要國家設定法律限制，并通過一系列的構成性事實重新創設或轉換成法律自由呢？理由很簡單，因為個人的某些行為容易對他人或社會構成危害。個人自由的限度，也是唯一的限度，是不妨礙他人享有自由。為了保障相互的自由就需要道德與法律。理想的法律與自由是一枚硬幣的兩面，法律是自由的強制性法則，是對個人自由的限制也是個人自由的保障。法律限制有程度的區別，在理論上，我們可以設定這樣的原則：個人自由給他人和社會公共利益帶來的危險越大，限制就應該越嚴，特別危險的行為在法律上就要禁止（比如搶劫、殺人）。對付危險的行為可以采用多種法律手段：許可防范、強制、法律制裁（包括行政處罰、通過司法體制實現的民事制裁和刑事懲罰）。許可是防患于未然，對于那些具有一定風險的行為實行準入制度，排除那些不符合條件的人的介入；強制是事中直接地消除危險，以實現行政目的；制裁是否定性的事后限制，懲前以毖后。這些手段并不必然互相排斥，可以結合采用。是否設立許可，除防范危險的必要性考慮外，還取決于許可作為控制手段的“效益——成本”比例，也就是說，許可是可以有效達到目的的，而且優于其他替代性制度安排。《行政許可法》第十一條、第十二條和第十三條分別從正面和否定面規定了設定許可的必要性和可行性。
行政許可作為一個具體的行為，是創設法律權利或自由的構成性事實；作為一項管制制度而言直接地構成個人自由的限制，同時也是相互自由的保障。沒有限制就無所謂許可，正因為存在立法限制，所以某些先驗的自由必須經過行政過程的創設才能“實現”，成為法律自由，但是限制本身不是目的，真正的目的在于保障相互的自由。明確這一點至為重要。對于政府而言，除非有足夠的理由不要隨意設定許可干涉個人的自由——那本來就屬于個人的東西；在實施許可的過程中，不要誤以為是在給相對人“施恩”，可以隨意增加法外的條件刁難，同時負責許可的官員也必須認識到自己的職責是“法定條件和限制”的守衛者，是自由公民的仆人，而不能拿“法定條件和限制”尋租徇私。對于個人而言，必須認識到自由行使的條件和限度，以“責任心”對待自由，這在時下公共道德淪喪，對市場的行政管制失靈，產品質量問題造成公共恐慌的背景下尤其需要強調。
（二）、個人自由與公共利益的平衡
不管是在行政許可制度的設計過程中還是在具體許可的實施過程中，始終存在個人自由的限度難題，即一個人的自由與其他人的自由如何可能和諧的難題。政府什么情況下可以干預個人自由呢？為了保障相互自由，在公法領域我們擬制了者，為了限定者行為的邏輯，我們制造了一個概念——公共利益。這樣，個人自由之間的矛盾就轉換成了和公共利益的矛盾，國家就具有了干預的理由。在法律上有一個古老的原則，那就是，人民或公眾的利益是最高的法律（Saluspopuliestsupremalex）。其基本的內涵是，在所有必要的情況下，個人利益必須為眾人的利益讓步，即便延及其生命[14]。公法領域如此，私法領域亦不例外。公共利益是多層面的，國家的干預方式也是多樣化的。個人自由的行使可能直接構成對公共利益的損害，比如公共安全和健康，國家可以以者的身份直接介入。但有時個人自由的行使并不傷及個別當事人之外的人，比如民事侵權，我們一般不認為侵害公共利益，但該行為觸犯的法律規則本身具有公共性，因此國家應請求以裁決者的身份干預。不能說全部公共利益的領域都屬于或只屬于國家權力，否則就無法解釋社會道德對于個人自由的內在約束和輿論評價，也無法解釋其它社會組織存在的根據。我想表明的是，行政對于個人自由的干預的正當理由和原則界線是公共利益。
如此一來，人類社會被置于個人自由和公共利益的窘境。在理想的意義上，行政許可的正當性和限度在于個人自由與公共利益的平衡。客觀地說，不同國度或者同一國度在不同歷史時期總是在兩個極端之間來回擺動，不斷調適。《行政許可法》體現了中國在轉型時期的自我調適和對平衡理想的追求。專制的歷史反復地告訴我們，公共利益是一張“羊皮”，要么是立不起來的死物，要么被狼群盜用以生吞自由的羔羊。為了防止公共利益的“羊皮化”，在行政許可領域，有必要指出以下幾點：
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一、財產權利轉讓許可與個人自由。上面說到，財產型許可乃基于國家所有權，難道也需要謀求個人自由與公共利益的平衡嗎？是的！為什么呢？因為個人自由是先驗的，是生而有之的，是第一位的，國家所有權是歷史的，是制度創設的產物，是公共利益的產物。為什么土地、礦藏等資源不能由私人隨意開發利用而要由國家所有呢？理由只有一個，那就是為了公共利益。但這個所有權如果無所不包，公民便喪失了自由的空間，社會就失去了活力，因此必須把它限定在一定的范圍之內。中國古代雖然揚言“普天之下，莫非王土”，但是依然存在世外桃源的傳說，仍然存在天高皇帝遠的山林可供歸隱。按照今天的觀點，世外桃源屬于非法用地，也沒有經過規劃許可，應該受到制裁。此一時，彼一時，自由的范圍和程度殊異！
同樣，在中國既定的國家所有權制度下，如果個人不能通過某種法律機制分享使用權或經營權，那么，這個社會的經濟自由就受到限制，相應地其它方面的自由也會受限制。中國當代的經濟改革和自由發展史就是以公有財產權利的轉讓發祥的，設若當初沒有修改法律規定城市土地使用權的有償出讓，哪來今日房地產行業的興旺發達和居住、辦公空間的擴展？在轉讓制度的設計中，我們必須認真地考慮到個人自由與公共利益的平衡，以決定哪些方面的國家財產權利可以轉讓，以什么方式和條件轉讓。
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二、公共利益概念的不確定性與判斷機制。公共利益是法律上的一個不確定的概念。
不確定的法律概念是指這樣一些概念，它們的客體是法律事實要件，對哪些事實要件可以充分構成判斷的基礎，法律沒有明確的規定，因此在很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權衡，甚至需要預測未來，只有在謹慎、全面考慮和權衡各種觀點的情況下才能作出正確的結論[15]。
什么是公共利益？《行政許可法》第十二條列舉了國家安全、公共安全、宏觀經濟秩序、生態環境、人身健康、生命財產安全，但是，這些都是不確定的法律概念，需要在特定許可的立法創制過程、行政決策過程以及司法過程中具體化和權衡。哪些事實要件構成上述任何一種公共利益？如何確定公共利益的大小？重要的不是抽象的玄思，而是建立一套有效的形成性判斷機制和反思性判斷機制。《行政許可法》創設了立法聽證會和論證會的形成性判斷機制，該法第十九條規定，立法起草擬設定行政許可的，“起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。”該法第二十條規定了非正式的反思性判斷機制，該機制包括設定機關自我評價、實施機關的評價和建議、公民的批評建議權。同時，該法第四章《行政許可的實施程序》專設了聽證程序。要特別指出的是，我國尚未建立違憲審查機制，因此對于違背自由的立法沒有法律救濟。
第
三、比例原則。公共利益有大有小，公民的活動和公共利益的聯系有弱有強，
法律對個人自由設定許可管制時必須證明有直接的、足夠的公共利益牽涉，在個人自由與公共利益之間慎重權衡選擇。《行政許可法》充分地體現了平衡精神，該法第十一條規定，設定行政許可應當“有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。”如若只要牽涉公共利益就可以設定許可，那么有什么事情不能和公共利益或強或弱、或遠或近地掛上鉤呢？政府想介入什么事情不可以假公共利益之名以行？比如吃飯，吃多少糧食多少肉，穿衣，穿多少布料和什么檔次，今天看來完全是私人的事，但是我們曾經就認為這些屬于重要的“公共事務”，從而實行過糧票、布票制度。美國歷史上有些州要求立法對鐘表匠、花匠、下水道工人實行職業許可，似乎這些行業和公共利益休戚相關。威斯康星州一個女議員見大勢已定、無可挽回時悲嘆道，看來我六歲的兒子今生無望成為鐘表匠人了，但幸運的是，他還有望當上美國總統。[16]為什么這樣說呢？因為當總統不需要許可證。
許可是一種成本，既需要公共支出，也構成被許可人的負擔，如果為了一點小小的公共利益而增加公共成本和私人成本，在經濟學上是一種虧本的行為。因此，一方面，很多事務，我們首先應該考慮通過市場和社會自我調節來處理，國家進行事后補救。另一方面，我們可以考慮由行業組織實行自治而減輕政府的負擔。再者，申請人的許可成本應該限于法律規定的范圍。
第四，利益分化與公共利益的羊皮。從實證觀察的結果來看，許多情況下，集團利益和部門利益才是行政許可立法真正的推動力。社會利益是多元化的，許多許可的設定往往是利益集團游說立法機關的結果，公眾未必受益。在國外，許多行業為了抬高行業的地位，保護既得利益者的特權，限制未來人們進入，紛紛請求立法設立許可。而一般大眾是沒有組織的，或對此不關心，對立法沒有影響力。弗里德曼在分析美國許多州立法對理發師設立許可管制時有一段精彩而又淺顯易懂的分析：
“我們每個人都既是生產者又是消費者，然而我們作為生產者比作為消費者要專業得多，投入的精力要多得多。我們消費成千上萬的東西。結果是，同一行業的人比如理發師或藥劑師，對于該行業的特定問題具有濃厚興趣，并愿意為之投入可觀的精力。另一方面，我們中間那些請理發師理發的人并不頻繁理發，在理發店只花掉我們收入的很少一部分。我們的利益是隨機性的。我們幾乎沒有人愿意投入很多時間到立法機關去作證說明嚴格限制理發行業是如何的不公平。”[17]
我國《行政許可法》規定對一些提供社會服務的行業可以設定資格認定，目的似乎是為了保證公眾享受高質量的服務，但客觀上正好迎合了業內人士的利益。
在中國，我們還必須注意到另外一個立法勢力，那就是行業管制部門。許可越多，管制部門權力越大，收費越多，而且利用許可“尋租”的機遇越多。試問，有多少許可是由部門直接設定而不經過人大立法程序的？行業許可立法是由誰起草的？有哪一個許可的設定不是用公共利益的名目來論證其必要性的呢？正是有鑒于此，《行政許可法》把設定權集中，剝奪了部門規章的設定權。
第
五、缺席的第三人和一般公眾“最痛”。在民事許可中，許可就是許可權人和被許可
人之間的關系，但是行政許可在實施階段的一個重要的特征就是，申請人之外往往存在利害關系人和一般可能受害的公眾，因此行政許可的程序結構應該區別于民事許可。如果照搬民事許可的模式就會把第三人和公眾排除在外。其實，許可一旦批準，最痛的就是他們。比如，有人申請在某地段開設一家酒吧，按照我們的習慣做法，行政機關審查就決定了。結果呢？周圍鄰居被攪得不得安寧。再比如規劃審批，我們的做法也是由規劃部門暗室操作，所在地段的居民最后得到的是一個拆遷通知，結果弄得政府、開發商和居民劍拔弩張，也可能城市的某些景觀或文物被破壞，結果民怨沸騰。
法律上現在賦予第三人原告資格，公眾是否具有原告資格是一個爭議的話題，但是畢竟是事后補救，有時是無力回天的。怎么辦？上訪！這就是為什么上訪這條崎嶇的道上擠滿了潦倒的人群的原因之一。因此，我要強調，應該讓第三人和公眾代表直接參與行政許可決策，不要由政府機關完全、直接代表——取代了，篡奪了。
五、結語：治道與自由
《行政許可法》是對自由（主要是經濟自由）的實在追求，力圖尋求個人自由與公共利益的平衡。同時它也體現了對立法決策和政府管理的科學性與實效性的追求，我們甚至將社會規律當作法律可以確定認識的事物，《行政許可法》第11條明確規定，“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律”。應當肯定的是，通過改進制度和技術以提高政府管理公共事務，特別是完成由非市場經濟向市場經濟過渡的使命上的效能，這種追求順應了世界銀行及其專家小組關于“治道”（governance）的倡導和二十世紀九十年代以來國際政治學結合經濟學界的新潮流[18]。
然而，片面強調國家治理的實效容易誤入歧途，這種觀點的極端代表就是詩人亞歷山大.泊普，他說，
“讓傻瓜去爭論政府的形式吧——
管理得最好的就是最好的。”
