農村土地征收管理條例

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農村土地征收管理條例范文第1篇

一、自然資源權益交易中的“市場失靈”

(一)自然資源權益與市場失靈自然資源既是人類生存和發展的物質基礎，同時也是環境要素的重要內涵。為了對自然資源的節約形成激勵，有必要“建立更為有效的生產要素交易市場，消除自然資源價格的低估和扭曲，使得各種資源價格能夠真實反映其稀缺程度，從而迫使企業自覺減少稀缺資源的消耗，研發節約稀缺資源和利用替代資源的技術。作為權益的自然資源一般具有稀缺性、公共性、區域性特征，其較強的外部性與多樣性特征又造就了其復雜的產權結構。”［1］市場是進行資源配置的方式或場所。市場失靈(MarketFailure)是在1958年由美國經濟學家弗朗西斯•M•巴托(Francis．M．Bator)在《市場失靈的剖析》(TheAnatomyofMarketFail-ure)一文中首次提出，其通常意蘊為正常的供給和需求的市場力量不能對整個社會產生最優結果，也指市場機制不能正常發揮作用高效配置資源。從1776年《國富論》出版到1936年《就業、利息和貨幣通論》問世的160年間，市場失靈隨著經濟結構、經濟規模及市場成熟度的變化而逐步凸顯，從而使經濟體制經歷了一個由純粹市場經濟到市場體制與國家干預相結合的混合體制的轉變，這個轉變的過程也是經濟法逐步產生和嬗變的過程。截至目前，學者們所認識到的市場失靈的形式主要有以下幾種形式:市場的不完全;市場的不普遍;信息的不充分和偏在;外部性問題;公共產品;存在經濟周期。［2］以上表現形式在根本上是由市場自身的缺陷以及經濟人的“自利”性引發的。當自然資源權益作為一種特殊商品或者資源進入市場進行交易或者以市場機制作為配置資源方式進行流轉，原則上就難以避免市場的種種“失靈”遭遇。

(二)自然資源權益交易中的“市場失靈”理論上，市場是合理配置資源的有效途徑。通過反映資源稀缺性的價格這一敏感信號，有效運行的市場機制作為“看不見的手”可以引導配置各種資源以發揮其最大的效用，甚至能夠使市場追逐私利的“經濟”人行為產生有益于社會公益的理想效用。然而鑒于自然資源權益的特性，其交易往往難以完全達致上述效果，在一定條件下甚至違背構建交易機制的初衷，以種種“失靈”的方式表現出對市場的背離。其一，市場不普遍。價格機制是市場配置資源的主要途徑，喪失價格機制作用的空間即構成市場機制不能有效發揮的空白范域，整體上構成不普遍的市場。自然資源權益的價格構成中開發成本的非完全性、利用成本的非充分性及自然資源稅收的非合理性，使自然資源權益價值產生瑕疵，價格機制難以依照市場規律正常調節對自然資源的開發利用。未將自然資源開發利用中的各種成本足額有效的反映到價格構成中，就無法保持自然資源權益價值構成的完整性，促進自然資源的高效開發與利用就成為奢談。由此價格機制的失范容易發生在自然資源領域，資源權益因市場的“缺位”而處于低價甚至無價的境地，甚至對濫用資源及破壞環境構成激勵。其二，存在外部性問題。外部性(externality)指由于市場活動給無辜第三方造成的成本或指社會成員在從事經濟活動時，其成本與后果不完全由該行為人承擔，進而造成行為舉動與行為后果不一致的情形。外部性分為負外部性和正外部性，負外部性是指私人收益大于社會收益而私人成本小于社會成本的情形，例如自然資源的濫伐或環境的污染;負外部性的存在往往對不良行為構成激勵，而正外部性則可能減損對良好行為的激勵。二者都將促使資源配置偏離帕累托最優點，而降低資源配置的效率。自然資源市場難以有效克服生態保護負外部性。例如濫伐自然資源既是一種行為，也是一種“公共害品”;在環境侵害的案例中，負外部效應的受體為了維持原有生產或消費效用，必須增加一定的成本支出，如安裝防污設施等，其將造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致。正外部性是指私人收益小于社會收益而私人成本大于社會成本的情形，如教育或個人注射甲流疫苗。對于正外部性問題，自然資源市場自身仍無法解決。由于自然資源市場的正外部性使生產者無法獲得其收益，即正外部性是第三方公共益品。有利于維持自然資源質量、保護生態環境的行為，如植樹造林、退耕還林、農林水利工程展等，均屬于生態正外部性。此種公共益品往往被集體所消費，而“搭便車”等現象的存在使提供者通常不能通過市場機制收回“擴散”出去的社會福利，自然資源配置當然也難于達到帕累托最優。更難以避免市場失靈的是外部性的時滯效應，例如對林木等自然資源的亂伐濫采所造成的氣候無常、生物多樣性貶損等負外部性需要長達幾十年乃至幾代人的時間跨度才可能被察覺到。此類外部性的時滯效應是自然資源市場失靈的典型表現。其三，信息失靈。與普通市場體制并無二致，自然資源市場體制同樣是一個決策分散化的體制，在此類體制中，包括公權機構、企業等在內的各種主體常會作出多種決策。信息是一種構成決策基礎的稀缺性資源，由此市場中的各主體對信息的依賴性更大，但現實中并不當然存在充分、有效、易于獲取的信息，由此決策主體在作出決策時往往面臨信息不足、偏在等問題，進而導致更多不良效應。同時，根源于信息問題的道德風險將高概率導致市場配置資源的低效率，由信息失靈而產生的關系交易可能使市場被人為割裂，由信息不對稱而產生的逆向選擇甚至可能導致市場的消亡。［3］(P．1－28)即便在非因道德風險造成的信息不對稱情形中，信息問題也可能導致市場機制功能的縮減。例如處于信息較為封閉的社會環境條件下的自然資源交易者，其只有在急需轉讓手中的自然資源權益時，才會重點關注并收集到相關有效信息;這種根據短時間內收集信息所作出判斷的準確性毫無疑問會受到質疑;而長期從事該行業的經營者會由于掌握更多獲取信息的途徑而處于優勢地位;這種信息不對稱所導致的交易成本分布不均不僅使市場主體在事實上處于不平衡地位，市場機制的正常發揮也將遭受影響。

二、自然資源權益交易中的“中國面相”

我國的自然資源權益交易既具有上述共性揭示的表征，更因我國長期以來公權對自然資源產權市場的管制、自然資源的分布特性以及其他中國“特色”因素，而呈現出更多的“中國面相”，對這些現象的考察宜于全面而針對性的提出公權的職能定位及介入的路徑。第一，市場不完全。我國自然資源產權市場經過60年的制度變遷，尚沒有完全淡出公共所有、政府管制的模式，自然資源產權市場運行并未擺脫較強的公權特征，私權交易自然資源產權僅局限于部分領域，整體意義上的自然資源產權市場并未真正發育起來。有研究者從礦權交易這一側面對我國自然資源市場的不完全提供了具有價值的分析，其將這種不完全性總結為個別領域的表現，具體包括礦業權出讓不規范、礦業權轉讓中存在“炒礦”現象、政府在礦業權市場中的職能定位不明晰、礦業權價格形成機制不合理、改革措施還沒有完全到位、中介服務不完善、法律制度不完善等，［4］如果這些表征的深層次原因的“同類項”加以抽取可以發現市場不足的根源多與我國長期以來的國家對自然資源市場的公權壟斷與嚴格控制不無牽連。從長久的公權壟斷到對市場的逐步放權再到較高程度自由市場的過渡并非一朝一夕之功，市場體系的欠完善，市場力量的薄弱與微觀交易效能的匱乏實為我國必須正視與直面的陣痛。從這一點不難暫時作出初步而模糊的設想———解決中國自然資源權益交易市場問題，更重要的不是“規制”，而是“培育”。第二，市場發展的不平衡。相較于其他國家市場的現狀，我國自然資源市場的發展的不平衡性尤強，從整個市場構建來看，這種不平衡性會影響全國性資源市場的健全和市場機制的高效滲透。以農地交易為例，我國的農地制度具有強烈的區域差異，姚洋(2004)將之歸納為6種農地制度安排類型。同樣，中國的農地市場也具有顯著的地區性差異。根據地理位置將17個被調查的省份分為東北地區、東部沿海地區、中部地區和西部地區。分析表明，我國東北地區和東部沿海地區的土地流轉市場發育相對更成熟一些，而中西部地區比較落后。此種不平衡性在我國礦權、林權等資源交易市場都有所體現，且為帶有地方性特色的市場自身無法克服，由此協調與均衡的需求為公權的介入提供了空間。第三，信息嚴重不對稱。從路徑依賴角度闡釋，鑒于我國的歷史文化傳統等原因，相對于其他國家，我國自然資源市場的信息失靈問題尤為突出，且信息不對稱為其中的“重災區”;這在我國礦權交易中得到了較明顯的展示。因為我國礦產方面資源多埋在深度較高的地下，同時，礦區內的分布格局非常不勻稱，由此容易使礦產的品味與儲量或開采的難度等相關信息，難以為其他人所獲取與證實。由于信息的難測，礦權價值的確定難度隨之上升，并且成本也比較高，可行性方面也大打折扣，甚至成為不可能完成的作業。基于此，相應的礦權交易費用是偏高的;再結合信息不易被第三方所證實，礦權轉讓方存在提供不實信息的“負面激勵”。例如，將礦產資源的儲量與前景預測予以一定程度的夸大，或者對品位進行虛假預測，或“人為”制造降低開采難度的事實等;換言之，轉讓方可能具有相當強的機會主義動機。由此即便是受讓方發現上述轉讓方的欺騙事實后進而向法院提出救濟請求，卻因為虛假事實之的難以得到“證實”，轉讓方受到懲罰的可能性隨之降低。當然假如交易當事人之間的合作具備一定程度的“反復性”，則基于長遠利益與合作關系的考慮，轉讓方也具有將自身的機會主義動機加以適當抑制的可能性。然而，不可忽略的事實是，礦權交易的頻率在整體上是非常低的，甚至僅僅為“一次性”買賣;由此，期待轉讓方自己對機會主義動機施加遏制是不具有較高的現實性的。因而在一般情形下，為避免或降低遭受欺詐的可能性，受讓方將很可能對轉讓方提供的相關信息，如地質情況、和儲量及其分布等進行高度仔細的甄別與考量，進而輔之以田野式的“實地勘察”，達到證實或親身獲取信息的目的。鑒于此，考慮到為防止欺詐而大量增加的信息收集成本，實際的交易費用在事實上是大幅度提升了。從這個角度考慮，交易當事各方“前交易階段”的現實費用是相當高昂的。［5］這無疑嚴重損害了市場機制本應具有的效率機制。

三、公權在我國自然資源權益交易市場中職能定位

由于市場自身無法克服體制內外的障礙，公權介入成為必要，但從某種層面上被視為市場天敵的公權在介入市場的過程中應扮演何種角色，承擔何種職能注定是敏感而不容忽視的議題。

(一)統籌規劃———走出“失靈”的基石對于我國自然資源權益交易的考察可知其中的市場失靈實乃“事出多因”，局限與偏頗的矯治路線無法克服具有強烈中國特色的結構性缺陷。系統論知識為我們提供了出路:以整體性、關聯性、等級結構性、動態平衡性、時序性的視角展開矯正工作，而具備此項行動能力的只可能是同時擁有高位階、強制性、多資源的國家公權力。這種統籌規劃使官方的基本態度、自然資源市場的結構比例等綜合性要素與體系性指標具有盡可能明確的顯示度。公權的統籌規劃職能是避免市場混亂，抑制市場盲目性的基礎性工作，如排污權市場中對環境容量的確定，水權市場中對初始水權的分配，土地市場中對土地儲備量的核定，對礦權市場體系的確立以及對林權流轉機制改革的目標厘定及結構劃分等等，都屬于幫助克服或避免市場失靈、保持市場穩定性、有序性與維護市場發展的均衡性的亟待細化的前提性作業。

(二)制度供給———自主型立法與需求型“變法”并進市場經濟是法治經濟，除去市場自身缺陷外，市場中的諸多弊端都是制度缺位或瑕疵所致。關于人與規則關系的研究表明，在普通場合中，有強制力作為后盾的正式制度(包括法律和政策)由于可懲罰性與責任追究機制的保障而具備更強的服從性與執行力。公權之“公”很大程度上是正是國家機器這一強力資源為權力行使者提供了上述保證。立法機關、政府提供的組織與文本共同勾勒出制度受體的行為疆域，而市場的自利傾向與個體性特征無法產出在根本意義上維持自然資源市場整體有序性和公平性的組織與文本。同時，這些制度構成既包括公權者高瞻遠矚下的自主型立法，如早期的《水法》、《森林法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《農村土地承包法》等涉及自然資源交易的原則性規定;也包括其審時度勢式下的“市場需求型”變法，如當原則性規定不符合市場需要時所產生的執行性、操作性更強的法律文本，如《取水許可和水資源費征收管理條例》中關于水權交易依據與《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》中關于林權交易擔保的規定等等，即創新型立法與修正型立法并進。這些制度大致包括但不限于自然資源產權初始分配制度、市場主體管理制度、市場行為管理制度、市場集中規制制度、自然資源價格規制制度、交易信息披露制度、交易收益分配制度等。

(三)利益衡平———彌補集體有限理性的實質公平觀在中國正在進行的“和諧社會”構建進程中，利益上的和諧是各方面和諧的重要推動力與衡量指標;中央提出的改革成果公平分享目標也是為實現此目標的基礎性動因。有學者以公權之于美國排污權市場的多重利益及其協調為例對自然資源市場中利益維度的“和諧化”進行分析———“在美國，對排污權交易市場的參與人員沒有什么限制，其初衷在于讓公民表達自己的意愿，擴大環保的群眾基礎。即環境保護組織或個人希望改善環境狀況，可以進入排污權交易市場購買排污權，然后將其控制在自己手中，不再賣出。但是，實現這種自由有一定的規則基礎，即隱含在排污權交易市場秩序背后的規則并不是一般的規則，它具有抽象性、非特定目的性和否定性的特點。這種抽象性體現在這些規則不是具體地、詳盡地或干涉性地規定了市場主體的具體行為內容，而是通過制定一些抽象規則，從否定的角度，以不干涉和侵犯他人經濟自由和基本權利為界創造了一個自由活動的空間。這些規則將每個人的行為限定在可預知的范圍內，從而擴大了所有人所能夠享受的自由。在這個自由空間里，形式各異的偏好、五花八門的利益以及不同信仰的人都可以和平相處，其沖突都可以被這些抽象的、公正的、否定性的一般規則所化解。”［6］盡管經濟學公設中存在兩種相悖的人性假設，即人類可能同時具有利己主義和利他主義兩種傾向，但由于自然資源市場多主體多目標的存在，當作為經濟人的行為形成一個集合的時候，很難將各方利益衡平與沖突的協調押寶于市場;我國自然資源市場中弱勢群體利益長期難于保障的現實也揭示了私權博弈中利益均衡方面的尷尬。市場中集體理性的有限性決定了實質公平的實現難以仰仗于市場自身，公權的介入卻為失衡利益的彌補提供了可能性。同時，對包括弱勢交易主體的公權救濟與平衡也不是絕對的，“公權可基于公平、效率、安全等考慮，對交易進行各種形式的干預，但公權對交易雙方的傾斜性利益配置必須非常謹慎。這種運用公權力進行的損人利人的干預必須是公權機構解決棘手問題時的最終辦法，在窮盡其他所有可能辦法而不能較好解決問題的情形下，公權的這種干預才可以被考慮。”［7］由此公權在行使平衡利益職能的時候，對公平的維護還應尊重市場規律，收集相關自然資源市場信息，在成本收益分析的基礎上作出恰當的制度安排。