農(nóng)村宅基地改革方案

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農(nóng)村宅基地改革方案范文第1篇

從社會經(jīng)濟功能的視角來看，宅基地主要承擔了三重職能：第一，財產(chǎn)功能，即可以通過流轉(zhuǎn)、交易或抵押而獲得收益；第二，保障功能，在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民以及城鄉(xiāng)收入差距擴大的情況下，宅基地承擔了提供居住保障的職能。宅基地對于農(nóng)民而言還具有生產(chǎn)資料的作用，如家畜飼養(yǎng)、農(nóng)具和谷物放置場地，這是一種生存保障功能。縱觀宅基地的制度變遷歷史，在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，財產(chǎn)功能和保障功能的相對地位也在不斷發(fā)生變化。出于固定人口和穩(wěn)定生產(chǎn)生活的歷史要求，建國三十年來形成的宅基地制度安排更強調(diào)宅基地的保障功能。但改革開放后，城市化和市場化對要素流動性提出了新的要求，宅基地功能的重心已發(fā)生轉(zhuǎn)移，財產(chǎn)功能急需激活。相應地，為了適應宅基地的功能轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有的宅基地制度體系急需變革。本文圍繞宅基地的功能轉(zhuǎn)型，分析了宅基地制度改革的原理、原則以及目標體系，強調(diào)了分階段、分區(qū)域、分類型的改革路徑。

一、宅基地制度改革的原理

現(xiàn)行的宅基地制度體系是在解放后的三十年間不斷調(diào)整而最終建立起來的，當時的整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略形塑了制度最終落成的方向。首先，20世紀50年代確立的計劃經(jīng)濟體制以國家統(tǒng)一分配資源為特點，特別是住房更被視為一種社會福利，發(fā)揮著固定人口、維持社會穩(wěn)定的作用。在這一制度背景下，無論是城市住房還是農(nóng)村住房都被賦予了無償分配的特征。其次，解放初期的中國基本上是一個農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民生活、生產(chǎn)的穩(wěn)定是政府施政的根本，這就決定了宅基地制度不僅要具有無償分配性，而且必須禁止流轉(zhuǎn)以防止土地兼并、農(nóng)民流離失所的可能。再次，由于城市資源有限，優(yōu)先發(fā)展城市和重工業(yè)的戰(zhàn)略要求分割城鄉(xiāng)社會，這要求宅基地制度能夠發(fā)揮固著人口的作用。除了農(nóng)地之外，住房是農(nóng)民生存之根本。因此將宅基地無限期、無償?shù)胤峙浣o農(nóng)民，是實現(xiàn)將農(nóng)業(yè)人口長期固著在農(nóng)村的有效路徑。綜合上述制度背景，解放后三十年間的經(jīng)濟社會要求宅基地制度以維持農(nóng)業(yè)人口的生產(chǎn)生活穩(wěn)定為主要目的，強調(diào)其居住保障的功能。這種功能是無法通過市場配置來實現(xiàn)的，由村、鎮(zhèn)主導的行政配置成為關鍵的實現(xiàn)手段（如圖1左側(cè)所示）。

然而，改革開放三十年來，中國的經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了劇烈的變革，現(xiàn)有宅基地制度賴以生存的土壤逐漸松動。首先，市場經(jīng)濟體制的全面推進意味著，資源和要素的配置必須由市場而不是政府主導，而市場配置的前提是要素具有充分的流動性。只有具備了流動性后，市場的力量才有可能將要素從低效率用途配置到高效率用途，從而實現(xiàn)更高的價值。在城市，僅用了十余年時間，房地產(chǎn)市場、土地市場的恢復和發(fā)展所釋放出的巨大價值已成為城市發(fā)展的強大支柱；而農(nóng)村，宅基地制度仍在沿著計劃經(jīng)濟時代的思路發(fā)揮作用，行政手段隔斷了市場機制，大量土地資源利用粗放。其次，城市化的快速推進一方面受益于城市土地資源的資本化，另一方面也推動了土地要素相對價格的上升。在城市資源日益緊缺的情況下，更要求宅基地成為未來推動城市化進程的中堅力量。再者，在城市化碩果累累之余，相當一部分原農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村社會已發(fā)生了質(zhì)的變化。2010年，我國城市化率首次突破50% （按城鎮(zhèn)戶籍人口占比計算），中國作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國的刻板印象已被。改革開放以來，大量農(nóng)村人口進入城市創(chuàng)造價值，形成了事實上的“非農(nóng)化”，卻仍被土地、戶籍等政策所牽絆，只能扮演名義上的“農(nóng)民”和城市中的“候鳥”，處境十分尷尬。而城市已完全有能力吸納一部分事實上已脫農(nóng)的“農(nóng)民”，從而真正實現(xiàn)“人的城市化”。

在上述背景下，宅基地制度在過去承擔的住房消費和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都要求激活宅基地作為物權(quán)的財產(chǎn)功能。然而，由于原宅基地制度體系以及行政配置的手段已經(jīng)不能匹配上述要求，所以人們轉(zhuǎn)向“灰色市場”和“地下交易”，通過自發(fā)構(gòu)建非正式制度來規(guī)范宅基地資產(chǎn)交易，以此形式倒逼宅基地的財產(chǎn)功能。這些自下而上的訴求推動了宅基地制度的基層創(chuàng)新，而多種形式的基層創(chuàng)新需要宅基地制度體系整體框架的變革來規(guī)范和引導。這里就產(chǎn)生了宅基地制度體系改革的需求。圖1簡要地描述了宅基地制度體系改革的原理。

二、宅基地改革的基本原則

（一）產(chǎn)權(quán)明晰

自20世紀50年代初給農(nóng)民頒發(fā)了作為成果的土地證之后，國家已數(shù)十年之久沒對農(nóng)村土地有提權(quán)確認和頒證服務。農(nóng)村集體土地的登記工作從1984年開始一直延續(xù)至20世紀90年代末，但是這項全國性的土地登記工作卻到行政村一級就戛然而止了，土地產(chǎn)權(quán)沒有確認到每一個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，而且，有的地區(qū)登記發(fā)證率仍然很低。何·皮特稱這是一種“有意的制度模糊”。在旨在固定人口、禁止流轉(zhuǎn)的原宅基地制度體系下，這種制度模糊所造成的混亂還不十分嚴重，一旦宅基地資產(chǎn)發(fā)生流動，主體缺位、權(quán)屬不清所產(chǎn)生的問題就十分嚴重。尤其經(jīng)過二十余年的地下交易后，宅基地事實產(chǎn)權(quán)的主體幾經(jīng)更換，利益的劃分實難理清，其中還包含著權(quán)利的侵占，帶來了大量的所謂“歷史遺留問題”。所以在展開全面改革之前，必須首先理清宅基地上的產(chǎn)權(quán)關系，確定資產(chǎn)權(quán)利的歸屬，防止進一步的侵權(quán)行為，2008年，十七屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革“十六字原則”中，“產(chǎn)權(quán)明晰”居首位，可見其重要性。土地確權(quán)不僅僅是要對未發(fā)生流轉(zhuǎn)的、產(chǎn)權(quán)關系相對簡單的農(nóng)村集體土地進行頒證登記、劃分權(quán)屬，而且更重要的是要妥善解決上述“歷史遺留問題”。

（二）激活宅基地財產(chǎn)功能

宅基地財產(chǎn)功能的激活是新的制度環(huán)境對改革的要求，也是改革的核心內(nèi)容。“激活”的關鍵在于賦予宅基地合法的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這樣才能使得宅基地由流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)更高的潛在收益。從改革的動力機制來看，宅基地資產(chǎn)“激活”而帶來的高收益是各利益群體推動改革的根本動力所在；從改革的效果來看，宅基地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)能夠提高資產(chǎn)利用效率。因為宅基地存在“房”、“地”所有權(quán)主體不一致的問題，財產(chǎn)功能的激活可從宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的激活開始。激活的邊界由規(guī)劃統(tǒng)一控制，地方政府規(guī)劃部門和村集體執(zhí)行嚴格的監(jiān)管權(quán)，因此，激活宅基地財產(chǎn)功能的原則也可總結(jié)為“放開一部分（財產(chǎn)功能），收緊另一部分（加強監(jiān)管）”。

制度改革勢必將調(diào)整原制度體系下的利益相關者關系，因此在激活宅基地財產(chǎn)功能之前，必須理清兩個問題：一是改革的主導是誰，也就是轉(zhuǎn)讓權(quán)的歸屬；二是改革的收益如何劃分，也就是收益權(quán)的歸屬。事實上，在新的權(quán)屬關系尚未通過法律重新劃分的情況下，原制度下的權(quán)屬擁有者很有可能抓住改革的先動權(quán)。在這種情況下，這些原權(quán)屬擁有者正是基層地方政府和有權(quán)威的村集體。在已有的制度創(chuàng)新實踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部往往成了宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)的權(quán)利主體。若地方改革的初衷不是為民謀利，那么增值收益權(quán)往往也掌握在基層政府手中，這是最糟的情況：權(quán)力的制衡消失了，改革變成了另一種形式的廉價城市化，或者是對農(nóng)村的二次“剝奪”。廣為詬病的“宅基地換房”、“土地換社保”、“農(nóng)民上樓”的疑點就在這里。農(nóng)民作為宅基地財產(chǎn)的主體地位是毋庸置疑的。從私產(chǎn)的角度而言，可以市場交易，但不能變相剝奪；可以合理引導，但不能強制執(zhí)行。因此，對于流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)主體的問題，我們的觀點是，基層地方政府掌握宅基地的規(guī)劃管理權(quán)，規(guī)范流轉(zhuǎn)底線，引導改革方向；同時通過稅收等手段來調(diào)節(jié)收益分配，而不是主動參與。村集體和農(nóng)民掌握宅基地的流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)，在法規(guī)和政府規(guī)劃部門的指導下主導改革的方向。

（三）嚴格土地管理

市場機制的一大弊病是在資源保護和公平分配等方面存在市場失靈。因此，即使在土地市場高度發(fā)育的美國，以規(guī)劃和用途管制為核心的土地管理制度也處于十分關鍵的地位。我國的土地管理主要包含以下內(nèi)容：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃，即農(nóng)村宅基地位置、形態(tài)的變化要與事先的統(tǒng)籌規(guī)劃相匹配；第二是分類管理，即按土地用途分類進行管理；第三是用途管制，即設定宅基地用途轉(zhuǎn)換的邊界條件；第四是嚴格審批，即對宅基地申請、流轉(zhuǎn)、退出等環(huán)節(jié)，建立規(guī)范而嚴格的審批程序。宅基地制度改革的“放開一部分”，必須對應著“收緊另一部分”。所謂的“另一部分”包含了耕地保護、用途管制、農(nóng)民最低居住保障等政策底線，也是“放開的那部分”的底線。任何改革方案，若找不到“收緊另一部分”的有效機制，就必然難以被決策層接受。從十七屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革“十六字原則”便可發(fā)現(xiàn)，“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的四條原則中，兩條是關于土地管理的。

（四）分類改革

由于社會經(jīng)濟發(fā)展階段、農(nóng)村和農(nóng)民所處區(qū)域與特點不同，我國的宅基地問題不能一概而論，所采取的改革路徑也應因地制宜，這時分類思維顯得很重要。對于高市場化的農(nóng)村和非農(nóng)化的個人而言，宅基地的保障功能已顯得更為弱化，若仍然強調(diào)單一的居住保障功能，農(nóng)村和個人的發(fā)展都將反受桎梏。這時宅基地的社會經(jīng)濟功能的合理化就需要激活宅基地的財產(chǎn)功能，而弱化其保障功能；相反，在仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活為主的內(nèi)地傳統(tǒng)農(nóng)村和傳統(tǒng)農(nóng)民，宅基地的保障功能仍然十分重要，因此應在完善其居住保障功能的前提下，探索構(gòu)建其財產(chǎn)功能的實現(xiàn)載體，如土地發(fā)展權(quán)制度等。分類改革的思維具體而言，是構(gòu)建分階段、分區(qū)域、分類型的改革路徑。“分階段”指的是，依據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，在整體的制度層面分階段地推進改革；“分區(qū)域”指的是，依據(jù)城市和鄉(xiāng)村的互動關系變化，在政策實施層面按區(qū)域不同，落實不同的改革重點；“分類型”指的是，依據(jù)農(nóng)民個體差異及其對宅基地功能需求的差異，在政策實施層面以農(nóng)民自愿選擇為前提，給出不同的改革方案。

三、宅基地制度改革的目標體系

（一）總體目標

從改革的決策層來看，宅基地制度改革的出發(fā)點是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和提高土地資源配置效率；從改革的實施層來看，土地和房屋是人們最重要的資產(chǎn)，農(nóng)民要求宅基地能在保障居住的同時，實現(xiàn)資產(chǎn)的資本化。因此，自上而下的發(fā)展戰(zhàn)略（城鄉(xiāng)統(tǒng)籌）與自下而上的訴求（住房的消費和投資）都要求宅基地制度改革的最終目標是：完善保障功能，激活財產(chǎn)功能。完善保障功能指的是，保持并完善宅基地對于農(nóng)民的基本居住保障功能，但形式不再是單一的統(tǒng)一無償分配，而是多種政策組合形式，最重要的是，給農(nóng)民以選擇權(quán)；激活財產(chǎn)功能指的是，宅基地資產(chǎn)的行政配置主導地位轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌雠渲脼橹鳎瑲w還宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，通過市場化流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)宅基地合理配置和財產(chǎn)性收入。

（二）功能匹配與制度體系

宅基地保障功能的實現(xiàn)需要行政配置手段；而財產(chǎn)功能則需要資產(chǎn)的市場化流動得以實現(xiàn)。從這個意義上來講，兩種功能下的制度體系安排是有很大差異的。宅基地的保障功能要求一次利分配的供應制度，而財產(chǎn)功能要求實行有償供應；保障功能滿足的是農(nóng)民的基本居住需求，因此不存在交易的需要，而財產(chǎn)功能正式要求允許宅基地的流轉(zhuǎn)、交易、抵押，從而實現(xiàn)財產(chǎn)性收入；在保障功能下，由于宅基地是無償提供的，因此當宅基地擁有者不再有被保障的必要或資格，宅基地的退出也應是強制性的和無償?shù)摹６谪敭a(chǎn)功能下，宅基地能夠為擁有者提供財產(chǎn)性收入，是一種私產(chǎn)，若想要擁有者退出宅基地，必須采用市場化的有償退出方案。

上述差異并非意味著兩種功能是“非此即彼”的關系。多方調(diào)查顯示，目前農(nóng)村的人均宅基地用地面積遠遠超過了150平方米的上限，已遠離了居住保障的范圍。“保障底線”是宅基地保障功能的題中之義，其提供的依據(jù)可以是人均收入、家庭人口或者范圍更廣的集體成員權(quán)，分配的標準可以是人均基本居住面積，在有條件的地區(qū)，亦可采用貨幣補償?shù)榷喾N方式。2009年的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村建設用地總量是城市建設用地的5倍。在宅基地面積存量巨大的情況下，確保居住保障的底線，并對超出該底線的面積賦予完全的財產(chǎn)功能，這是實現(xiàn)“完善保障功能，激活財產(chǎn)功能”的總體目標的路徑。因此，由供應制度、使用與流轉(zhuǎn)制度、退出制度組成的宅基地制度體系整體改革應當考慮上述功能匹配的關系（如表1所示）。改革實現(xiàn)手段的設定也應遵循“分層”的邏輯：屬于基本保障的部分采取行政配置主導的方式，其他部分遵循市場機制的規(guī)則，行政性的用途管制、土地管理制度的作用是設定宅基地供應、使用與流轉(zhuǎn)、退出的邊界。

（三）分類改革的目標模式

隨著城市化推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展，當前的中國農(nóng)村和農(nóng)民已高度分化。在這種情況下，他們所面對的利益訴求、土地問題都是十分不同的。因此，依據(jù)經(jīng)濟社會、農(nóng)村和農(nóng)民個人市場化程度的高低，改革的重點和目標模式都應有所差異。

在制度推進層面，宅基地制度改革應分階段推進，宅基地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)程度是階段劃分的依據(jù)。第一個階段是確權(quán)與歷史遺留問題的解決，這一階段的改革目標是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，并采用多種方式解決小產(chǎn)權(quán)房、違規(guī)用地和建筑等歷史遺留問題，建立起統(tǒng)一的宅基地財產(chǎn)權(quán)利的認定標準。第二個階段是將宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在農(nóng)民內(nèi)部，這一階段改革的目標是完善宅基地的保障功能，促進宅基地在農(nóng)民內(nèi)部的流動，在促進其財產(chǎn)功能部分實現(xiàn)的同時，達到保障異地流動農(nóng)民住房的目的。第三個階段是宅基地流轉(zhuǎn)全面推進，這是建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障體系已經(jīng)構(gòu)建完全基礎上的。這一階段改革的目標是建立多種形式的如指標交易、金融證券等交易平臺，推動宅基地財產(chǎn)最高流動性的實現(xiàn)，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源整合。

在政策實施層面，從空間維度來看，宅基地制度改革應采取分區(qū)域的路徑，城鄉(xiāng)互動關系的程度是區(qū)域劃分的標準。首先，在城市建成區(qū)內(nèi)，宅基地制度改革的目標是通過城中村改造，完全承認和釋放宅基地的財產(chǎn)功能，將城中村徹底城市化。其次，在城市建成區(qū)以外、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，宅基地制度改革的目標是對于城市擴張速度快的地區(qū)，通過實行撤村建居，避免城中村問題的出現(xiàn)；同時完全承認和釋放宅基地的財產(chǎn)功能，促使社會資本投入宅基地資產(chǎn)運作而主動實現(xiàn)城市化。最后，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的鄉(xiāng)村，宅基地制度改革的目標是保留和完善居住保障，在維持現(xiàn)狀的基礎上，通過土地整理和村莊整理等方式實現(xiàn)土地集約利用，配合指標交易等交易工具來實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)功能的釋放。

另外，在政策實施層面，從農(nóng)民個體差異的角度來看，宅基地制度改革應采取分類型的思路。第一類是戶籍、生產(chǎn)和生活都已離開農(nóng)村的家庭，宅基地制度改革的目標是通過補償談判的方式，收回其擁有的宅基地財產(chǎn)；第二類是有農(nóng)村戶籍的遷移家庭，宅基地制度改革的目標是，在承認其宅基地財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)后，提供宅基地流轉(zhuǎn)或退出方案，村集體享有優(yōu)先收購權(quán)，農(nóng)村家庭享有選擇權(quán)；第三類是戶籍、生產(chǎn)、生活都在農(nóng)村的家庭，宅基地制度改革的目標是，保留和完善宅基地的基本居住保障功能，并激活宅基地的財產(chǎn)功能。

參考文獻：

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2.何·皮特. 誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突.社會科學文獻出版社.2008

3.王文 洪亞敏 彭文英. 集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益形成及其分配研究.中國土地科學.2009

農(nóng)村宅基地改革方案范文第2篇

【關鍵詞】旅游產(chǎn)業(yè)用地改革；旅游城市發(fā)展；實現(xiàn)多贏

前言：

隨著人們工作節(jié)奏的加快，生活質(zhì)量的不斷提高，人們越來越注重精神世界的享受。而旅游，無疑成為許多人釋放壓力的好方式。為了建立健全的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革機制，落實節(jié)約集約國土資源戰(zhàn)略，國土資源部實行試點開展旅游產(chǎn)業(yè)用地改革，曾就有人云“桂林山水甲天下”，桂林市作為一個山水城市，必定是首當其沖成為一個以城市為單位的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試驗區(qū)，改革試點將會創(chuàng)造出一個具有桂林地方特色的旅游產(chǎn)業(yè)土地利用以及管理制度。

1 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有助于加強當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃管理制度

（1）根據(jù)桂林市土地利用總體規(guī)劃實施中期評估結(jié)果，建立適時修改機制，開展土地利用總體規(guī)劃布局調(diào)整或修編工作，合理規(guī)劃桂林土地利用各項控制指標以確保全市調(diào)劑平衡，主要目的是保護耕地、提高土地資源利用率、拓展旅游產(chǎn)業(yè)用地空間。

（2）旅游產(chǎn)業(yè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃要求，旅游產(chǎn)業(yè)項目選址、建設用地規(guī)模、建設內(nèi)容都應按照土地利用總體規(guī)劃來進行合理安排歸置，當出現(xiàn)土地規(guī)劃面積不足使用時應再根據(jù)實際用途進行調(diào)節(jié)（可以從其它預留的用地如交通、農(nóng)村居民點以及城鎮(zhèn)建設指標進行調(diào)劑規(guī)劃）。但是，應確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積不減少，建設用地規(guī)模不增加的情況下進行調(diào)整和修改。

（3）制定旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點政策，要考慮旅游項目是否適應于國家產(chǎn)業(yè)政策以及當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并且要注意其是否能迎合全市旅游發(fā)展總體規(guī)劃布局要求，還要觀察這個旅游項目是否能帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，后續(xù)影響又會如何，最重要的還是需要了解其是否會造成當?shù)丨h(huán)境污染、水土流失、土地資源浪費等等因素，都必須考慮齊全，才能對當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)用地改革起到積極作用。所以，應嚴格限制建設規(guī)模以及開發(fā)條件。

2 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有利于探索建立土地分類管理體系

（1）根據(jù)對“桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點土地供應管理實施辦法”以及“桂林市農(nóng)村集體土地使用權(quán)開發(fā)旅游流轉(zhuǎn)實施辦法”的研究，生態(tài)景觀用地在不改變土地結(jié)構(gòu)性質(zhì)的情況下按照實際地類管理，經(jīng)批準使用的旅游景區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地、未開發(fā)利用的土地，國土部門可以依據(jù)歸屬情況頒發(fā)產(chǎn)權(quán)登記證，對于觀光型旅游景點中為改變土地用途和功能的生態(tài)景觀用地（植物觀賞園、農(nóng)業(yè)觀光園、森林公園、沒有被固化或破壞耕作層的土地等）可以依照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010―2007），按照實際地類進行分類管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

（2）與旅游產(chǎn)業(yè)用地密切相關的基礎、服務以及管理設施等旅游設施用地（旅游景點客戶服務中心、休憩廣場、固化停車場等）均界定為建設用地，應嚴格辦理建設用地審批手續(xù)進行建設用地管理。同時，對旅游景區(qū)內(nèi)單體用地面積小于150平方米的小型旅游設施用地，在不涉及占用耕地且不涉及土地征收的，可以簡化報批審批流程。

3 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有益于加快當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，建立健全收益分配機制

（1）農(nóng)民個人利用合法的農(nóng)村宅基地進行旅游項目開發(fā)經(jīng)營或租賃或合作的方式給項目開發(fā)者的，必須在保證宅基地所有權(quán)人不失居，并符合相關規(guī)劃的條件下，由旅游項目開發(fā)者、土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人等三方簽署協(xié)議，明確表明各方權(quán)利義務和收益分配方式。

（2）在征得當?shù)鼐用褚庠傅那疤嵯鹿膭钷r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民以集體土地參與旅游項目開發(fā)，將景區(qū)周邊可開發(fā)的土地，如耕地，在不改變土地所有權(quán)、土地結(jié)構(gòu)以及未破壞耕作層、未撂荒的基礎上，可以合理規(guī)劃整合土地用途，美化景觀、提高耕地質(zhì)量的同時提高當?shù)剞r(nóng)民收入；對于農(nóng)作物采摘、風景參觀、捕魚打獵等生態(tài)方式開發(fā)農(nóng)家樂或農(nóng)家旅游項目用地可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體土地作價入股、合作聯(lián)營或者租賃等方式提供給旅游項目建設開發(fā)者用于旅游開發(fā)，但必須按照相關規(guī)定辦理設施農(nóng)用地審批手續(xù)。

（3）加強區(qū)位調(diào)整用地和土地流轉(zhuǎn)的管理，建立旅游產(chǎn)業(yè)用地的集約用地評價體系。開展旅游項目用地合理規(guī)劃評價研究，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析得出旅游項目所產(chǎn)生的收益、就業(yè)人員的數(shù)量、生態(tài)保護結(jié)果等一系列數(shù)據(jù)與其它同類型的國家或城市的旅游項目做對比分析以便作出更合理的旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃，拓展旅游用地空間，探索出旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展、新農(nóng)村建設的新模式。

4 旅游產(chǎn)業(yè)用地改革有助于現(xiàn)有旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)國土資源充分利用的目標

（1）根據(jù)城鄉(xiāng)建設規(guī)劃以及桂林的實際情況，確立旅游景點及周邊建筑密度、容積率等標準數(shù)據(jù)，而后進行合理規(guī)劃以實現(xiàn)靈活具有彈性的供地方案。根據(jù)桂林旅游產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀并與其他地區(qū)的用地情況進行分析對比，明確旅游產(chǎn)業(yè)用地標準，然后合理規(guī)劃好旅游用地方案，明確旅游項目的準入條件以及退出機制。

（2）明確投資建設企業(yè)在同等條件下有優(yōu)先享有旅游項目相關（如招標、拍賣、掛牌等）的權(quán)益，鼓勵投資企業(yè)建設旅游公共設施（如客服中心、休憩點、綠化帶、停車場等），而且政府部門（部、廳級以上）應在在旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點進程中給予土地規(guī)劃、指標管理、轉(zhuǎn)用審批以及資金配套等方面的支持，這樣有助于促進當?shù)氐慕?jīng)濟繁榮。

5 總結(jié)

旅游產(chǎn)業(yè)用地合理的規(guī)劃管控，將會促進當?shù)亟?jīng)濟大層次的發(fā)展，這就需要當?shù)卣捌湎嚓P部門加強旅游景區(qū)管理，保護好當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，保障好當?shù)鼐用竦木幼l件和合法權(quán)益，同時，旅游產(chǎn)業(yè)用地改革將會在很大層面上有效地刺激當?shù)芈糜涡袠I(yè)以及相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

參考文獻：

[1]陶姍妮，李強.《南方國土資源》2014年10期.

農(nóng)村宅基地改革方案范文第3篇

農(nóng)民的“土地權(quán)益”與農(nóng)民基于土地的“權(quán)益”

雖然農(nóng)民土地權(quán)益問題早已為人們所關注，但是，至目前為止，“農(nóng)民土地權(quán)益”術語本身卻仍未有一個明確的定義：一方面，從法律規(guī)范層面來講，“農(nóng)民土地權(quán)益”尚未成為一個法律概念；另一方面，從學術研究層面來看，大部分學者都是把“農(nóng)民土地權(quán)益”當作一個不言自明的概念來使用。而就已有的一些少量關于“農(nóng)民土地權(quán)益”概念之觀點而言，其主要包括兩種情況：一是從農(nóng)民的“土地權(quán)益”（限于物權(quán)體系內(nèi)）視角出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民所享有的物權(quán)體系內(nèi)的土地權(quán)益。例如，有觀點認為，“農(nóng)民土地權(quán)益是指以農(nóng)村土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。”[3]二是從農(nóng)民基于土地有的“權(quán)益”（不限于物權(quán)體系內(nèi)）出發(fā)，主張農(nóng)民土地權(quán)益是指農(nóng)民基于土地所享有的全部權(quán)益。例如，有觀點認為“，‘農(nóng)民的土地權(quán)益’是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應當享有的一系列民利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱。”[4]哪一種觀點才能夠真正反映“農(nóng)民土地權(quán)益”的本質(zhì)屬性？目前“，土地權(quán)利”或“土地權(quán)益”往往是指權(quán)利人按照法律規(guī)定直接支配土地的權(quán)利，如土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、地役權(quán)、租賃權(quán)和耕作權(quán)等[5]。中國《物權(quán)法》所明確規(guī)定的土地權(quán)利就主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等權(quán)利。因此，相對而言，由于“土地權(quán)益”往往專指不動產(chǎn)物權(quán)體系內(nèi)的系列性權(quán)利，隨之，農(nóng)民土地權(quán)益的含義自然也就將被局限于物權(quán)體系內(nèi)。但是，在中國大陸地區(qū)的特定場景下，盡管農(nóng)地的所有者不是農(nóng)民，但是對于其實際占有者———農(nóng)民來說，土地所承擔的絕不僅僅是經(jīng)濟功能，更多的還是生存功能和發(fā)展功能。如此一來，農(nóng)民基于土地所享有的權(quán)利，就必然包含有生存權(quán)、居住權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等諸多事關農(nóng)民生死存亡的權(quán)利，而且，不容否認的是，這些權(quán)利又恰恰都屬于基本權(quán)利，因此將農(nóng)民土地權(quán)益僅局限于物權(quán)體系內(nèi)的觀點就存有嚴重缺陷。更為關鍵的是，該種觀點不僅與事實不符，甚至還會給無止境地征收農(nóng)村土地提供了一種理論借口，即只要給與農(nóng)民足夠的經(jīng)濟補償，就可以無限制地進行征地。由此可見，就概念上來看，農(nóng)民土地權(quán)益應是指農(nóng)民基于土地享有的權(quán)益；而從外延上來看，農(nóng)民土地權(quán)益既包括農(nóng)民基于土地所享有的經(jīng)濟、政治、社會和文化等實體權(quán)益，也包括農(nóng)民為保護前述實體權(quán)益所享有的程序權(quán)益。

農(nóng)民土地實體權(quán)益與農(nóng)民土地程序權(quán)益的真實存在

如前所述，農(nóng)民土地權(quán)益主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是農(nóng)民土地權(quán)益中的實體權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地實體權(quán)益；二是農(nóng)民土地權(quán)益中的程序權(quán)益，筆者將其稱之為農(nóng)民土地程序權(quán)益。其中，農(nóng)民土地實體權(quán)益主要包括農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益、農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益等內(nèi)容。具體來說，農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益主要包括農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地收益權(quán)和農(nóng)民土地受償權(quán)等；農(nóng)民土地政治權(quán)益主要包括農(nóng)民土地信仰權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地參與權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)和農(nóng)民土地監(jiān)督權(quán)等；農(nóng)民土地社會權(quán)益主要包括農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地居住權(quán)、農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)等；農(nóng)民土地文化權(quán)益主要包括農(nóng)民基于土地享有農(nóng)村的物質(zhì)文化、制度文化、心理文化，以及農(nóng)村文化產(chǎn)品的權(quán)利。此外，就農(nóng)民土地程序權(quán)益來看，其主要是指因保障農(nóng)民土地實體權(quán)益而自然延伸出來的權(quán)益，如農(nóng)民土地糾紛行政裁決請求權(quán)和農(nóng)民土地糾紛司法裁判請求權(quán)等。現(xiàn)實中，盡管農(nóng)民土地經(jīng)濟權(quán)益依然沒有得到有效的保障，卻也基本得到一致的承認，與此相反，農(nóng)民土地政治權(quán)益、農(nóng)民土地社會權(quán)益和農(nóng)民土地文化權(quán)益，以及農(nóng)民土地程序權(quán)益等卻往往受到了忽視。本文以當前農(nóng)村土地征收實踐中存在的農(nóng)民土地權(quán)益受侵情況為例，論證權(quán)益存在的真實性和亟待保障的迫切性。第一，農(nóng)民土地政治權(quán)益未得到充分的保障。首先，在審批征地方案階段，針對是否同意征收農(nóng)村耕地的問題，農(nóng)民的決定權(quán)未受到尊重。因為《土地管理法》第45條規(guī)定，農(nóng)村耕地征收是由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府單方批準的，其無需聽取農(nóng)民和農(nóng)民集體的意見。其次，在公告征地方案階段，針對是否同意耕地征收方案的問題，農(nóng)民的參與權(quán)也缺少保障。因為《土地管理法》第46條規(guī)定在此階段，農(nóng)民僅享有耕地補償?shù)牡怯洐?quán)利，對于耕地征收方案并無參與權(quán)和話語權(quán)。最后，在批準補償方案階段，針對補償標準過低問題，農(nóng)民的話語權(quán)也未受到重視，因為《土地管理法》第47條規(guī)定，耕地補償標準是由征地機關單方面決定的，農(nóng)民并不享有參與確定具體補償標準的權(quán)利。第二，農(nóng)民土地社會權(quán)益未得到充分的保障。首先，征收農(nóng)村耕地使得農(nóng)民失去就業(yè)崗位而影響了農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。事實上，絕大部分農(nóng)民在被迫轉(zhuǎn)崗的過程中，也的確因缺乏足夠的技術而處于就業(yè)市場的末端。其次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民的生存保障權(quán)，因為征地使得農(nóng)民失去了土地這個最基本的生活保障。實踐中，由于征地補償費用較低，且農(nóng)村社會保障水平依然比較落后，不少失地農(nóng)民的生活處境不僅沒有因為征地而提高，反而呈現(xiàn)出“開倒車”的趨勢。再次，征收農(nóng)村耕地損害了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，因為當農(nóng)民失去土地時，其也就失去了基于土地所享有的發(fā)展機會。例如，《土地管理法》第47條所規(guī)定的耕地征收補償目標僅是為了“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”，而未將農(nóng)民及其家庭的長遠生計和今后發(fā)展考慮在內(nèi)。再如，事實上，由于中國實行的是國家壟斷土地一級市場的征收制度，即政府往往以較低的補償費來征收農(nóng)村耕地，然后再以高出原補償費許多倍的價格賣出[6]，如此一來，就使得農(nóng)民無法分享到土地的增值收益。復再次，個別征地機關強行以低價征收農(nóng)村宅基地的行為，也勢必損害了農(nóng)民土地社會權(quán)益中的住房保障權(quán)。最后，征收農(nóng)村土地也必將會損害到農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。一般情況下，相較于市民而言，農(nóng)民可以接觸到更潔凈的空氣、更清潔的水、更充足的陽光和更美的自然風景，但是，一旦農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民被迫住進城市之后，其本應享有的環(huán)境權(quán)自然也就受到了影響，因為，不僅其無法繼續(xù)享受農(nóng)村特有的清新環(huán)境，而且也無法繼續(xù)享受雞鳴犬吠、炊煙裊裊和空曠山野等農(nóng)村的特有美景。但是，就現(xiàn)有的征地補償制度而言，農(nóng)民基于土地享有的就業(yè)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、居住權(quán)和環(huán)境權(quán)等社會權(quán)益，并沒有被納入到征地補償范圍中，因為《土地管理法》第47條所規(guī)定的征地補償范圍僅包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費這三個方面的物質(zhì)損失，由此可見，農(nóng)民土地社會權(quán)益并未得到充分的重視和保障。第三，農(nóng)民土地文化權(quán)益未受到充分的保障。首先，由于農(nóng)民對耕地和宅基地都有著深深的依戀和歸屬等文化性情感，因此當耕地，尤其是宅基地因征收而被鏟平時，其心理所受的創(chuàng)傷應該是相當嚴重的。畢竟失去了土地，往往也就意味著失去了村落、宅、祖居、井、服飾和食器等諸多凝聚歷史文化的物質(zhì)載體。其次，當農(nóng)民因征收而失去了全部土地的時候，這也就意味著其基于土地而形成或養(yǎng)成的安逸、穩(wěn)定和安全等心理和吃苦耐勞、堅忍不拔和忍辱負重等性格將受到影響。如此一來，這勢必又使得農(nóng)民的心理文化和以此為基礎的農(nóng)村文化將受到一定程度的影響。再次，當農(nóng)村耕地或宅基地被全部征收的時候，對農(nóng)民來說，這也就意味著其將徹底失去在農(nóng)村生活的機會、失去基于土地而養(yǎng)成的生活習慣和生產(chǎn)方式。隨之，農(nóng)民不僅無法繼續(xù)欣賞到早已習慣的地方戲曲和武術表演等農(nóng)村文化產(chǎn)品，而且還往往會在語言、飲食、起居、習俗和禮儀等方面出現(xiàn)文化適應上的困難。對此，正如有觀點所言，“村落終結(jié)過程中的裂變和新生，也并不是輕松歡快的旅行，它不僅充滿利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴隨著巨變的失落和超越的艱難。”[7]但從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民土地文化權(quán)益顯然還沒有得到足夠的關注，因為，不僅征地補償范圍中不包括對該權(quán)益損失進行的補償，而且失地農(nóng)民因文化適應困難而引發(fā)的心理問題也未得到足夠的關注和治療。第四，農(nóng)民土地程序權(quán)益缺乏應有的法律保障。目前，對于中國大陸地區(qū)的農(nóng)民而言，不僅征地程序不是一種完全的參與型程序，而且針對征地糾紛的訴訟救濟機制也不健全。例如，盡管農(nóng)民對征地方案不滿意，卻始終無力阻擋征收的進程。從表面上看，也許是某些征地機關過于急躁，沒有依法辦事，但是，究其根源還是在于農(nóng)民土地權(quán)益訴求機制不健全，尤其是司法救濟權(quán)沒有得到足夠的保障。例如，根據(jù)《行政復議法》第30條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體或農(nóng)民可以對國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府做出的征用土地的決定提起行政復議，但行政復議決定卻是最終裁決。再如，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，農(nóng)民對農(nóng)地征收補償方案和安置有異議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，即使農(nóng)民對協(xié)調(diào)和裁決的結(jié)果仍不滿意的，也不得影響農(nóng)地征收工作的正常開展。另外，根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1、3款和第24條的規(guī)定，人民法院應當受理農(nóng)民針對承包地征收補償費用分配不均所提起的訴訟，但卻不受理農(nóng)民就用于分配的土地補償費數(shù)額所提起的訴訟，即土地補償費“分不分”和“拿多少出來分”等問題，因?qū)儆诖迕褡灾蔚姆懂牐什粚偃嗣穹ㄔ旱氖馨阜秶?/p>

農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利譜系的契合

目前，雖然理論界和實務界均未就并非本土概念的“基本權(quán)利”形成一個統(tǒng)一的標準性定義，但卻也在一定程度上達成了共識：就內(nèi)容體系來看，基本權(quán)利不僅包括生存權(quán)、政治權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、社會權(quán)和文化權(quán)等實體性權(quán)益，也包括相關的程序性權(quán)益和救濟性權(quán)益[8]；就主要特征來看，基本權(quán)利對于公民來說具有不可或缺性和不可轉(zhuǎn)讓性等特質(zhì)。總之，基本權(quán)利是人們在經(jīng)濟生活、政治生活、社會生活和文化生活中所享有的一些不容剝奪的根本性權(quán)利[9]。由此可以清晰地看出，農(nóng)民土地權(quán)益與基本權(quán)利的概念和特征都是相吻合的，這也證明了農(nóng)民土地權(quán)益也是一種基本權(quán)利，而且是農(nóng)民基于土地所享有的基本權(quán)利。因為，對于農(nóng)民來說，農(nóng)民土地承包權(quán)、農(nóng)民土地知情權(quán)、農(nóng)民土地決策權(quán)、農(nóng)民土地就業(yè)權(quán)、農(nóng)民土地生存權(quán)、農(nóng)民土地生活權(quán)、農(nóng)民土地環(huán)境權(quán)和農(nóng)民土地文化權(quán)等實體權(quán)益，以及以裁判請求權(quán)為主要內(nèi)容的農(nóng)民土地程序權(quán)益，都屬于不可或缺的根本性權(quán)利。事實上，目前中國也已在不自覺中將農(nóng)民土地權(quán)益視為農(nóng)民的一種基本權(quán)利。例如，《國家人權(quán)行動計劃（2009－2010年）》就專門規(guī)定了農(nóng)民土地權(quán)益保障問題，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給予農(nóng)民集體和被征地農(nóng)民合理補償，并解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障問題。”此外，由于農(nóng)地不僅關系農(nóng)民自身的生存和發(fā)展，也關系其后代的生存和發(fā)展，因此農(nóng)民土地權(quán)益也就是一種代際權(quán)益，而這無疑更能證明農(nóng)民土地權(quán)益是農(nóng)民所享有的一種基本權(quán)利。不過，需要說明的是，農(nóng)民土地權(quán)益是基本權(quán)利，并不意味著農(nóng)民土地權(quán)益中的所有內(nèi)容均具有基本權(quán)利屬性，例如農(nóng)民的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)就不屬于基本權(quán)利的體系，而是由民事法律關系所調(diào)整的財產(chǎn)性權(quán)益。既然，農(nóng)民土地權(quán)益在整體上屬于農(nóng)民所特有的基本權(quán)利，而基本權(quán)利又屬于典型的公法性權(quán)利，因此農(nóng)民土地權(quán)益自然也就具有了公法性質(zhì)，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題自然也就是一個如何限制公權(quán)力的公法問題。

農(nóng)村宅基地改革方案范文第4篇

一、充分認識深化經(jīng)濟體制改革工作的重要意義

當前是繼續(xù)應對國際金融危機、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設區(qū)域經(jīng)濟文化高地的關鍵時期。國際國內(nèi)經(jīng)濟深度調(diào)整和深刻變化,迫切要求全市上下進一步解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,加大改革的力度,破除制約經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制障礙,切實推動全市經(jīng)濟社會科學發(fā)展。按照市委、市政府確定的建設“區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)高地、區(qū)域物流服務高地、區(qū)域生態(tài)宜居高地、區(qū)域文化發(fā)展高地、區(qū)域科技人才高地”的目標要求,從制約全市經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題入手,深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革,努力在“擴大總量提質(zhì)增效、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設、創(chuàng)新型城市建設、綠色建設、一體化發(fā)展和加強社會建設”等六個方面實現(xiàn)重大進展。

二、總體要求和目標任務

(一)總體要求

把保持經(jīng)濟增長與調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)結(jié)合起來,著力完善促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制;把完善政府調(diào)控與充分發(fā)揮市場作用結(jié)合起來,著力激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在動力與活力;把推進社會建設與創(chuàng)新公共服務體制結(jié)合起來,著力健全改善民生的保障機制;把提高經(jīng)濟效益與促進社會公平結(jié)合起來,著力形成促進社會和諧穩(wěn)定的體制機制;把加快國內(nèi)發(fā)展與提升開放水平結(jié)合起來,著力形成國際合作與競爭新優(yōu)勢。

(二)目標任務

1.破除二元結(jié)構(gòu),推動城鄉(xiāng)融合。全面貫徹落實市委、市政府《關于加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意見》(德發(fā)〔2010〕18號),變革農(nóng)村行政管理體制,由原來的以自然村為基本單元的管理體制向新型農(nóng)村社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變;變革農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式,由原來分散居住向集中居住轉(zhuǎn)變,由分散經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變;變革農(nóng)村社會管理制度,公共服務制度由政府單向投入城市向城鄉(xiāng)全覆蓋轉(zhuǎn)變,社會福利制度由城鄉(xiāng)不均衡向城鄉(xiāng)均等轉(zhuǎn)變,戶籍管理由城鄉(xiāng)二元管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變。(市農(nóng)辦、發(fā)改委負責)2.加大支持力度,完善扶持“三農(nóng)”政策體系。在繼續(xù)貫徹“多予少取放活”方針、進一步完善城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)機制的同時,鼓勵城市資本下鄉(xiāng)進行合村建區(qū)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務業(yè)以及適宜于農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè),并帶動人才、技術和管理理念下鄉(xiāng)。繼續(xù)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,推動省市兩級財力下沉,努力推動全市基本公共服務均等化。推動金融資源向農(nóng)村配置,引導金融服務和金融機構(gòu)向農(nóng)村延伸。鼓勵農(nóng)村金融組織創(chuàng)新,積極發(fā)展面向“三農(nóng)”的中小型金融機構(gòu),支持和引導發(fā)展以專業(yè)合作社、社區(qū)股份合作社和土地股份合作社為主要形式的農(nóng)村互助合作組織,允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。(市農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、發(fā)改委、財政局、金融辦負責)3.明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán),保護農(nóng)民權(quán)益。逐步解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置問題,加緊對農(nóng)村土地承包權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)、登記和頒證,允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押等形式實現(xiàn)自由流動和取得財產(chǎn)性收入。推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革,能夠折股量化的盡量落實到人。搞好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和產(chǎn)權(quán)交易服務組織建設,配套建立產(chǎn)權(quán)價值評估機制和市場交易規(guī)則,盡快形成完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)體系。繼續(xù)推進集體林權(quán)制度改革,推動林權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)。進一步深化水利工程管理體制和農(nóng)村水利體制改革,探索推進農(nóng)村小型水利設施產(chǎn)權(quán)多元化改革。(市農(nóng)辦、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局負責)4.深化土地管理制度改革,推進農(nóng)村土地使用權(quán)資本化。鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn),探索土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押、融資等多種物權(quán)化實現(xiàn)形式,推動農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化和市場化。在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的條件下,允許和鼓勵城市工商企業(yè)通過租賃、入股、接受土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式到農(nóng)村進行土地開發(fā)和經(jīng)營,用先進的經(jīng)營理念來推動農(nóng)村現(xiàn)代化進程。深化征地制度改革,完善征地程序,探索科學合理的征地補償機制。積極探索農(nóng)村宅基地有償取得和退出機制,加大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施力度,在舊村改造和村莊整合中節(jié)約的土地復墾為耕地,除留作農(nóng)村集體經(jīng)濟社會發(fā)展用地以外的剩余部分,可置換為城鎮(zhèn)建設用地指標,置換所得收入,全部用作農(nóng)民拆舊建新住房的補貼以及發(fā)展集體經(jīng)濟和集體公共事業(yè)。(市農(nóng)業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局負責)5.破除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙,加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程,建立與加速城鎮(zhèn)化相適應的體制與機制。積極探索培育大城市的路子、機制和研究撤縣(市)建區(qū)問題,著力提高城市化發(fā)展的內(nèi)在素質(zhì)和戰(zhàn)略競爭能力。加速發(fā)展小城市和中心鎮(zhèn),達到小城市標準的縣要爭取撤縣建市,中心鎮(zhèn)的發(fā)展目標定位應為小城市,功能定位應能承擔縣城和縣級市的副中心職能,并賦予部分縣級管理權(quán)限;布局上不能過多過散,每個縣和縣級市的中心鎮(zhèn)數(shù)量應限定在1-2個以內(nèi)。把農(nóng)村社區(qū)的培育納入城鎮(zhèn)化體系之中,按照省委、省政府《關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快城鄉(xiāng)一體化進程的意見》(魯發(fā)〔2009〕23號)要求,人口目標規(guī)模要達到3000-10000人,基礎設施與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境面貌建設的目標要求要達到小城鎮(zhèn)的標準。結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的推進,把房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)加以培植,深化房地產(chǎn)管理體制和市場調(diào)控模式改革,努力把房地產(chǎn)業(yè)做大作強。(市住建局、民政局負責)6.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展的促進機制,增強城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力和活力。按照人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中和土地向種田能手集中的要求,在集中做大做強縣城的同時,要建立農(nóng)民和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向中心鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)集中的促進機制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌銜接的各類基礎設施、各級財政安排的農(nóng)村建設資金、各類公共服務及享受政府政策支持的市場化服務機構(gòu)和設施的布局,都應向中心鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)傾斜,以增強對農(nóng)民的吸引力,探索研究有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地管理政策,鼓勵和引導農(nóng)民通過舊村改造和合村并建融入城市或向中心鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)集中。(市住建局、民政局、財政局負責)7.創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會管理,保障社會安全穩(wěn)定。在取消戶籍二元化管理的基礎上,繼續(xù)深化戶籍制度改革。放寬專業(yè)人才、大中專畢業(yè)生、投資、經(jīng)商、購房、進城務工人員的落戶政策,消除進城務工、落戶、定居的體制;結(jié)合城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設,加快城中村體制轉(zhuǎn)變,將在市(城)區(qū)建城區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)化為城市社區(qū),讓該社區(qū)的無地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民,享受城市居民的待遇;積極探索研究小產(chǎn)權(quán)房的落戶政策和管理方法。通過多渠道引導農(nóng)民變市民,吸引各方人才進城落戶,膨脹城市(鎮(zhèn))人口。創(chuàng)造消費,擴大內(nèi)需。結(jié)合戶籍制度改革,完善暫住戶口登記制度、外來人口調(diào)控和服務管理機制,研究推行居住證制度。(市公安局負責)8.深化環(huán)保機制改革,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過提高排污收費標準、限制產(chǎn)業(yè)進入等多種措施,強化對落后技術、高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項目的約束,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。進一步完善重點污染源和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度,推行總量減排、環(huán)境質(zhì)量行政首長責任追究制度。開展重點流域、區(qū)域生態(tài)補償試點工作。研究探索建立污染物排放激勵約束機制和排污權(quán)指標分配管理體制,開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作。(市環(huán)保局、經(jīng)信委、財政局、物價局負責)9.繼續(xù)推進壟斷行業(yè)和國有困難企業(yè)改革,加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設。進一步打破壟斷行業(yè)市場準入限制,建立健全適應市場經(jīng)濟要求的壟斷行業(yè)激勵約束機制。建立和完善特許經(jīng)營制度,對直接關系社會公共利益、具有自然壟斷性的行業(yè),探索實行公開招標和特許經(jīng)營制度。繼續(xù)深化國有困難企業(yè)改革。推動企業(yè)的戰(zhàn)略性重組和布局調(diào)整,集中培育一批具有國際競爭力和全國影響力的大企業(yè)集團。(市經(jīng)信委、發(fā)改委、財政局、人社局、國土資源局負責)10.做大作強中小企業(yè)和民營經(jīng)濟,增強經(jīng)濟發(fā)展活力。全面落實支持中小企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展的各項政策,在市場準入、稅收優(yōu)惠、政策扶持、信貸支持、建設用地審批等各個方面,都要給予中小企業(yè)和非公經(jīng)濟以平等待遇,并研究制定通過政府采購支持中小企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展的政策與措施。結(jié)合國有經(jīng)濟布局調(diào)整和從部分競爭性領域的退出,要允許和鼓勵民營經(jīng)濟通過參股、控股和收購等形式參與國有企業(yè)的改制改造和重組,發(fā)展混合型經(jīng)濟。加強民營經(jīng)濟和中小企業(yè)信用擔保體系建設,綜合運用資本注入、風險補償和獎勵補助等方式,培植一批規(guī)范化、擔保能力強的擔保機構(gòu),著力構(gòu)建民營經(jīng)濟和中小企業(yè)融資信用服務平臺。搞好市級創(chuàng)業(yè)投資引導基金的運作管理,擴大市級再擔保公司資本金規(guī)模,盡快建立小企業(yè)貸款風險補償機制,努力破解中小企業(yè)特別是小企業(yè)融資難問題。引導民營經(jīng)濟采用現(xiàn)代管理模式和現(xiàn)代企業(yè)制度,努力解決許多家族式企業(yè)不能持續(xù)發(fā)展的問題。(市經(jīng)信委、中小企業(yè)局、金融辦、發(fā)改委負責)11.深化金融體制改革,增強金融服務功能。進一步完善金融服務體系,積極支持中央駐德銀行機構(gòu)改革發(fā)展;大力引進各類銀行機構(gòu)來我市設立分支機構(gòu);繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,積極推進農(nóng)村商業(yè)銀行試點工作;推動城市商業(yè)銀行繼續(xù)加快縣域分支機構(gòu)設立步伐,深化與戰(zhàn)略投資者的合作,為下一步實現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營奠定基礎;深化村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點,進一步完善農(nóng)村金融服務體系。支持民間資本以入股方式參與城市商業(yè)銀行的增資擴股,參股農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行;鼓勵引導民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織,重點鼓勵民間資本參與設立小額貸款公司。引導符合條件的非公有制企業(yè)設立金融中介服務機構(gòu)。完善多層次資本市場體系,加大推動企業(yè)上市力度,擴大企業(yè)債券融資規(guī)模。支持發(fā)展各類融資擔保機構(gòu),加快建設多元化投資的融資擔保體系。積極穩(wěn)妥地推進小額貸款公司試點,加大扶持力度,著力解決發(fā)展中的政策性問題,促進小額貸款公司規(guī)范發(fā)展。(市金融辦、人行、銀監(jiān)分局、發(fā)改委負責)12.加強自主創(chuàng)新體系建設,強化對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的技術支撐。把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式納入主要依靠科技進步的軌道,深化科技體制改革,完善自主創(chuàng)新的投入引導機制、政策導向激勵機制、人才培養(yǎng)機制和考核評價機制,引導和支持創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚。建立技術要素參與收益分配的制度,推進以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的區(qū)域創(chuàng)新體系建設。繼續(xù)完善源頭創(chuàng)新、企業(yè)技術創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和中介服務三類平臺建設,健全支持創(chuàng)新型企業(yè)的投融資體制,鼓勵各類社會資本開展創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資,支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展。(市科技局、經(jīng)信委負責)13.改革外資外貿(mào)管理體制,轉(zhuǎn)變對外貿(mào)易發(fā)展方式,提高利用外資的質(zhì)量與水平。研究制定促進外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的指導意見,促進對外貿(mào)易由規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。鼓勵發(fā)展服務貿(mào)易,加快出臺支持服務貿(mào)易發(fā)展的政策措施,限制“兩高一資”產(chǎn)品出口。建立健全國際貿(mào)易摩擦和貿(mào)易壁壘應對機制、應急反應機制和風險預警機制。研究探索能夠充分發(fā)揮保稅物流中心等各類海關特殊監(jiān)管區(qū)域和場所作用的體制與機制,提升特殊區(qū)域的服務功能和運營效益。加強跨區(qū)域口岸通關協(xié)作,推進跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算。進一步明確開放的重點國家和地區(qū),深化同跨國公司的戰(zhàn)略性合作。推動開發(fā)區(qū)管理體制改革,再造開發(fā)區(qū)體制優(yōu)勢。進一步下放外資審批權(quán)限,簡化和規(guī)范外資審批程序,建立外資并購安全審查制度,制定利用外資培植新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、高端高質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)和改組改造現(xiàn)有企業(yè)的政策措施。(市商務局、發(fā)改委、打私口岸辦、海關負責)14.深化就業(yè)體制改革,扎實做好就業(yè)和再就業(yè)工作。進一步完善和落實促進城鄉(xiāng)各類勞動者就業(yè)的扶持政策,繼續(xù)推進以高校畢業(yè)生、就業(yè)困難人員和農(nóng)民工為重點的就業(yè)幫扶工作。完善支持自主創(chuàng)業(yè)政策體系,搞好政策平臺、項目展示平臺、創(chuàng)業(yè)孵化平臺和咨詢服務平臺建設,健全政策扶持、創(chuàng)業(yè)服務、創(chuàng)業(yè)培訓三位一體的工作機制。加強失業(yè)動態(tài)監(jiān)測,建立失業(yè)預警和動態(tài)重點監(jiān)控制度。(市人社局牽頭、市就業(yè)和農(nóng)民工工作聯(lián)席會議成員單位配合)15.深化社保制度改革,提高社會保障水平。繼續(xù)擴大社會保障覆蓋面,積極消除城鄉(xiāng)社會保障制度空白,重點做好非公有制經(jīng)濟從業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、城鎮(zhèn)個體商戶和靈活就業(yè)人員的參保工作。全面落實企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌政策,建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。加快城鄉(xiāng)社會保障制度的整合與銜接,促進城鄉(xiāng)社會保障一體化。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設,研究探索農(nóng)民工在城鎮(zhèn)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與在農(nóng)村參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的銜接機制。提高各項社會保障統(tǒng)籌層次,醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險要盡快實現(xiàn)市級統(tǒng)籌。研究制定城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障和新農(nóng)合制度之間相互銜接的政策措施。完善失業(yè)保險制度,開展擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點。探索建立低保標準正常增長機制,完善農(nóng)村五保供養(yǎng)、臨時救助和醫(yī)療救助制度,大力發(fā)展社會福利和慈善事業(yè)。改革住房保障制度,把提供經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃住房作為住房保障的重要形式,研究將農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃住房保障范圍和建立農(nóng)村困難群體住房保障制度的問題。(市人社局、民政局、住建局負責)16.深化投資體制改革,促進投資管理科學化。根據(jù)國家出臺的政府投資條例,研究我市加強政府投資管理的實施辦法。進一步放寬對非公經(jīng)濟投資領域的限制,鼓勵和引導民間資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域。根據(jù)省出臺的企業(yè)投資核準備案辦法和代建制管理辦法,研究制定我市的相關管理辦法。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的導向作用,加強對規(guī)劃、計劃、財稅、價格、建設用地供給和政府采購等調(diào)控手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的合力。建立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育引導機制和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升促進機制,突破制約服務業(yè)發(fā)展的體制和政策障礙,健全促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的體制機制。(市發(fā)改委、經(jīng)信委負責)17.深化節(jié)能管理體制改革,提高全社會能源利用效率。進一步建立健全能耗統(tǒng)計、檢測、考核體系,完善節(jié)能統(tǒng)計、檢測、考核辦法,強化節(jié)能考核的一票否決制度。加強節(jié)能工作協(xié)調(diào)機制建設,強化各級、各部門的工作協(xié)調(diào)與溝通,提高對節(jié)能工作的統(tǒng)籌管理能力。進一步加強節(jié)能評估制度建設,強化對高耗能項目的源頭控制。建立市級節(jié)能專項資金,并逐年增加,加強對節(jié)能項目、技術、產(chǎn)品推廣等工作的支持。強化各級節(jié)能組織機構(gòu)與節(jié)能管理隊伍建設,進一步完善各項節(jié)能管理制度,建立健全節(jié)能長效工作機制。(市經(jīng)信委牽頭,市節(jié)能減排領導小組成員單位配合)18.深化社會事業(yè)改革,提高社會發(fā)展水平。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,要認真落實醫(yī)改實施方案,加快推進基本醫(yī)療保障制度建設,抓緊落實國家基本藥物制度,健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系,推動基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化,著手啟動公立醫(yī)院改革試點。教育體制改革,制定并出臺《全市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃》,深化人才培養(yǎng)體制、考試招生制度、現(xiàn)代學校制度和辦學體制等方面的改革,推動義務教育均衡發(fā)展和農(nóng)村中等職業(yè)教育免費工作,大力推行素質(zhì)教育。文化體制改革,要加大政府和社會資本對公益性文化事業(yè)單位的投入,深入公益性文化事業(yè)單位內(nèi)部機制改革;繼續(xù)推動經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制,全面推進國有藝術表演團體和經(jīng)營性文化事業(yè)單位改革,鼓勵和引導民間資本進入政策允許的文化領域,著力培育一批主業(yè)突出、輻射力強的大型文化企業(yè)。(市發(fā)改委、衛(wèi)生局、教育局、文廣新局、物價局負責)19.繼續(xù)深化綜合配套改革試點工作,推動面上改革不斷深入。按照省委、省政府《關于開展深化經(jīng)濟體制改革試點工作的意見》(魯發(fā)〔2008〕19號)要求和省深化經(jīng)濟體制改革試點工作領導小組的總體部署,抓好已批復試點工作方案的落實,并加強檢查與考核,切實試出經(jīng)驗,抓出成效;搞好經(jīng)驗總結(jié),為面上的改革提供借鑒;根據(jù)試點工作出現(xiàn)的新情況、新問題,及時研究相關的試點工作政策。(市改委牽頭、市深化經(jīng)濟體制改革試點工作領導小組成員單位配合)