土地征收補償方法

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土地征收補償方法范文第1篇

關(guān)鍵詞：國有土地 征收行政法

一、概述

該《條例》屬于行政法規(guī)，其效力地位次于憲法、法律，高于地方性法規(guī)和規(guī)章。《條例》的第二條明確了其調(diào)整范圍為國有土地上單位及個人房屋，但集體土地及地上建筑物的征收不屬于本《條例》調(diào)整范圍。

二、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、主體明確

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法的一項基本原則，其含義為具有行政主體地位的行政機關(guān)依法履行社會管理職責(zé)并對其違法或不當(dāng)?shù)男姓袨槌袚?dān)法律責(zé)任。這項基本原則的用意在于明確適格的行政主體，從而更好的維護被征收人的合法權(quán)益。

本《條例》第四條和第五條提及了三個主體。首先是市、縣級人民政府，《條例》規(guī)定本行政區(qū)內(nèi)的征收與補償工作由該主體負責(zé)；其次是房屋征收部門，這一級主體負責(zé)房屋征收補償?shù)慕M織工作；再次是房屋征收實施單位，該主體受房屋征收部門的委托，在其委托范圍內(nèi)負責(zé)征收補償?shù)木唧w工作。結(jié)合本條例第十四條和第二十六條可知，這里市、縣級人民政府為征收補償行為主要責(zé)任主體，具有行政主體資格，其作出的征收決定與補償決定均屬于具體行政行為，具有可訴性。根據(jù)本《條例》規(guī)定，房屋征收部門的職責(zé)貫穿了整個征收程序，從調(diào)查摸底登記、訂立補償協(xié)議到征收補償建檔及補償結(jié)果的公開。由于本條例的法定授權(quán)，應(yīng)認為房屋征收部門也具備行政主體資格，他應(yīng)當(dāng)在自己行使的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)法律責(zé)任。至于房屋征收實施單位，該主體在房屋征收部門的委托下行使職權(quán)，其在委托范圍內(nèi)行使的行為由房屋征收部門承擔(dān)法律責(zé)任，兩者間應(yīng)該是行政委托關(guān)系。

三、決策民主、程序正當(dāng)、行政公開

程序正當(dāng)是行政法的又一大原則，其中包含三個子原則。其一為公眾參與原則，其二為行政公開原則，其三為回避原則。以上三個子原則除回避原則在本《條例》中沒有明確涉及外，其他兩個原則均得到了很好的體現(xiàn)。首先，在本《條例》制定過程中，國務(wù)院曾兩次公開向社會征詢意見，這在行政法規(guī)的制定歷史上不為多見。其原因在于房屋征收問題涉及社會廣大群體的切身利益，國務(wù)院在出臺該法規(guī)前慎之又慎，力圖最大限度的聽取公眾聲音，讓公眾充分行使其在該法規(guī)制定過程中的話語權(quán)。其次，在規(guī)劃制定、征收補償方案的制定及評估辦法的制定等方面本《條例》均規(guī)定應(yīng)向社會公開征求意見。這也是公眾參與原則在本《條例》中的具體體現(xiàn)。再次，在涉及舊城區(qū)改建問題上，本條例第十一條第二款開創(chuàng)先河般的引入了聽證制度。該項制度此前在行政許可和行政處罰中曾被廣泛應(yīng)用，其意在于讓公眾有機會了解行政決定作出的過程，并在行政決定作出的過程中充分發(fā)表自己的意見。在舊城區(qū)改建中引入聽證制度不僅是公眾參與原則的進一步深化，并且將公眾參與原則更進一步的落實到了實處。最后，本條例的第十、十一條明確了對征收補償方案及修改方案的公布；第十五條明確了調(diào)查登記結(jié)果的公布；第二十九條明確了對分戶補償情況及審計結(jié)果的公布以及第十三條中明確指出公告中應(yīng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。以上幾處均遵循了行政公開原則，增加了行政行為的透明度，使得整個行政程序在陽光下進行，確保行政行為能更好受到社會公眾的監(jiān)督。

四、權(quán)利救濟與強制執(zhí)行

本《條例》保留了強制執(zhí)行這一措施，很多人可能會不解的問，既然要保障被征收人的權(quán)益，防止暴力征收事件的發(fā)生，那么為什么還要保留強制執(zhí)行這一措施，能否有更好的辦法解決拒絕搬遷的問題。至于這個問題應(yīng)該這樣來考慮。首先，我們應(yīng)該實事求是的承認近年來很多地方政府舊城區(qū)改建、棚戶區(qū)改造工程使得眾多百姓極大的改善了居住條件，這的確是地方政府為百姓做的一件大實事。但是，極個別的被征收人在合理補償范圍內(nèi)拒絕搬遷甚至想通過被征收這一機會大發(fā)一筆。這就構(gòu)成了權(quán)利的濫用，這些極個別人的權(quán)利濫用不僅對社會公共利益造成了侵害，并且嚴重影響了其他被征收人的合法權(quán)益。為解決這個問題，強制執(zhí)行這一措施是不可避免的。但是，本《條例》對強制執(zhí)行的規(guī)定與舊的拆遷條例有了本質(zhì)的不同。第一，本《條例》中明確取消了舊條例中行政機關(guān)自己強制執(zhí)行這一措施，取而代之的是由市、縣級人民政府依法申請法院強制執(zhí)行。這就完全改變了舊條例中行政機關(guān)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員這一不合理的狀況。第二，本《條例》第二十七條第三款明確規(guī)定禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。這也在根源上杜絕了暴力性事件的發(fā)生。

具體來看，本條例中規(guī)定的強制執(zhí)行符合行政法中行政相對人（具體到本條例為被征收人）或履行或的制度。或履行或是行政法執(zhí)行程序中的一項特殊制度，該制度含義為在一定期限內(nèi)，當(dāng)事人對行政決定不服的，可就行政機關(guān)作出的行政決定向法院提起行政訴訟，或按照行行政機關(guān)作出的行政決定履行義務(wù)。逾期既不履行義務(wù)又不向法院提起行政訴訟的，由作出決定的行政機關(guān)向法院申請強制執(zhí)行從而使行政決定得以實現(xiàn)的一項制度。需要注意的是，如果被征收人在規(guī)定期限內(nèi)向法院提起行政訴訟或申請行政復(fù)議的，行政機關(guān)作出的房屋征收決定是不得執(zhí)行的。與舊條例原房屋拆遷制度中，行政裁決決定“不停止執(zhí)行”的規(guī)定相比，本《條例》更好的強調(diào)了依法行政這一原則，既被訴的征收決定在法院作出最終的生效裁判前行政機關(guān)不得申請強制執(zhí)行，只有法院的終審裁判判定行政機關(guān)勝訴后，行政機關(guān)才能依法申請法院強制執(zhí)行。當(dāng)然公平與效率總是不能兼顧的，很顯然在效率和公平的天平上充分考慮到被征收人的利益，制定《條例》時國務(wù)院還是將天平傾斜到了公平這一方。

五、其他亮點及不足

土地征收補償方法范文第2篇

關(guān)鍵詞:補償原則;現(xiàn)狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標(biāo)準(zhǔn)過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據(jù),但對補償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補償”,并規(guī)定了補償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學(xué)者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當(dāng)補償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規(guī)定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調(diào)四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關(guān)于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定:土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應(yīng)采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補償原則,具體如何補償應(yīng)視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因為其會附帶產(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補償原則面臨的現(xiàn)狀還有補補償范圍狹小、補償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強的農(nóng)村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農(nóng)村征地補償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補償制度中先征收后補償而產(chǎn)生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補后征原則的調(diào)節(jié)機制,把補償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當(dāng)某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時,必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補償秩序、保護失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進社會和諧發(fā)展具有重大意義。

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土地征收補償方法范文第3篇

【關(guān)鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【中圖分類號】D922.3 【文獻標(biāo)識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。”因此，我們必須認真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動。經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，尤其是工業(yè)化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎(chǔ)，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導(dǎo)致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學(xué)院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預(yù)測至2030年，被征耕地將超5450畝。”①在這些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當(dāng)?shù)摹５牵渲幸灿泻芏嗍遣槐匾摹⒉徽?dāng)?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發(fā)生，進而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設(shè)定為國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關(guān)于這一點，立法是明確的，學(xué)術(shù)界的認識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導(dǎo)致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內(nèi)涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領(lǐng)導(dǎo)意志時常成為土地征收的先導(dǎo)，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經(jīng)常和廣泛運用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導(dǎo)致我國目前土地征收市場混亂，導(dǎo)致不當(dāng)征收和土地不當(dāng)流失的最主要原因，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學(xué)術(shù)界的認識也是不統(tǒng)一的。筆者認為，我國應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國家機關(guān)和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟建設(shè)項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優(yōu)點。第一，規(guī)范性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進行的土地征收；第三，適當(dāng)?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進行補償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的補償訴求，明確規(guī)定征地過程中應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民“給予補償”。這就是我國關(guān)于土地征收補償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構(gòu)我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應(yīng)當(dāng)重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序等方面架構(gòu)我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設(shè)的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學(xué)的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應(yīng)當(dāng)堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織便喪失了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當(dāng)前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發(fā)展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠能夠發(fā)展。一般而言，直接補償針對的是當(dāng)前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規(guī)定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補償?shù)囊蟆：锨椤⒑侠怼⒑戏ǖ姆秦泿叛a償要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫狻⒅С趾蜐M足。

對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補償”、“就業(yè)型補償”、“培訓(xùn)型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農(nóng)村村民的實際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結(jié)合的原則。補償說到底是一個經(jīng)濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償?shù)姆秶粋€是補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補償?shù)膹V度，后者決定著補償?shù)纳疃取Ｅc其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現(xiàn)在補償范圍偏窄和補償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進行和農(nóng)村社會的安定團結(jié)。因此，在土地征收補償中，土地征收人應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，適當(dāng)拓寬補償?shù)姆秶⒉粩嗵岣哐a償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟補償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當(dāng)、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償?shù)牧x務(wù)。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

被補償主體。關(guān)于被補償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，一個是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載；當(dāng)征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進行，都必須保證補償?shù)募皶r到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承載的補償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，防止層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員承載的補償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實保障補償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償?shù)膯栴}，決定著補償?shù)膹V度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關(guān)于補償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細，補償項目較多，補償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補償?shù)姆秶赫饔脫p失補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹木補償；遷移費補償；歇業(yè)、停業(yè)補償；營業(yè)規(guī)模縮小補償以及農(nóng)業(yè)補償和林業(yè)補償；少數(shù)殘存地補償；離職者補償；事業(yè)損失補償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補償項目較少，所設(shè)定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡?biāo)的物權(quán)利損失補償；營業(yè)損失補償；征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補償?shù)姆秶旱貎r補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，《土地管理法》將征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谝韵氯齻€方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關(guān)于補償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規(guī)定，不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應(yīng)適當(dāng)擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償?shù)幕A(chǔ)上，擴大了補償?shù)姆秶晚椖浚?guī)定：征地補償包括土地補償，被征地農(nóng)民的安置補助與社會保障費用，農(nóng)村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務(wù)院的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補償辦法，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。”

通過上述規(guī)定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)解決補償多少的問題，決定著補償?shù)纳疃取Ｍa償范圍是法定的一樣，補償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補償費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)。”；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”第二款也規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”

無論是哪種規(guī)定，都難逃學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的兩個明顯不足：一是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有些土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不具體。

第一，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，是一個不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關(guān)系和國家建設(shè)的順利進行。

針對我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應(yīng)以市場價格為標(biāo)準(zhǔn)進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權(quán)交易市場，而無土地所有權(quán)交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場，土地的“市場價”當(dāng)然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權(quán)的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結(jié)，因而也不能適用商品等價交換的規(guī)律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標(biāo)準(zhǔn)：即以公益為目的的土地征收，其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補償費用應(yīng)與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權(quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔(dān)心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權(quán)的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng)，影響對土地資源的保護和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。”④

對于我國土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以不斷提高補償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補償價格基礎(chǔ)上增加十倍的辦法對農(nóng)民進行補償。

第二，有些土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，時常會導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應(yīng)依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對補償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補償程序。關(guān)于補償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”第四十九條規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國土地征收補償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后，土地征收人就應(yīng)著手制定土地補償方案。制定補償方案應(yīng)在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上進行。實地調(diào)查應(yīng)當(dāng)注意：調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟價值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟價值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民共同簽字確認。調(diào)查結(jié)束后，征地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，在實地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補償方案。補償方案應(yīng)當(dāng)載明補償機構(gòu)、補償對象、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償時間和期限等內(nèi)容。

第二，土地補償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟的當(dāng)然要求。公告征地補償方案，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機關(guān)、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時地在適當(dāng)?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關(guān)市縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時還應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)督之下進行。關(guān)于補償費用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。”一般而言，對補償費用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導(dǎo)致了土地所有權(quán)市場（一級市場）、使用權(quán)市場（二級市場）的混亂，導(dǎo)致了土地財政的不斷升級，導(dǎo)致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導(dǎo)致了土地的大量浪費，導(dǎo)致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓(xùn)是深刻的。

我國工業(yè)化和城市化的進程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現(xiàn)經(jīng)濟利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質(zhì)是使用權(quán)主體的變動。其中，集體建設(shè)用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快從以下四個方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴格農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式應(yīng)當(dāng)多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應(yīng)當(dāng)并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度來滿足工業(yè)化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠：“集體土地征收補償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第274頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第49頁。

土地征收補償方法范文第4篇

關(guān)鍵詞:城中村;失地農(nóng)民;法律保障

一、“城中村”失地農(nóng)民的保障現(xiàn)狀及存在的問題

(一)有關(guān)土地征收的具體法律法規(guī)存在矛盾或含混不清

現(xiàn)行土地法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規(guī)定突破了1954年憲法有關(guān)征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規(guī)定,實際上為征收農(nóng)地轉(zhuǎn)用非農(nóng)建設(shè)提供了一種合法形式。但是產(chǎn)生了一個矛盾:對于非公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用,不經(jīng)過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準(zhǔn)則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準(zhǔn)則。又比如,《土地管理法》第16條規(guī)定“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程爭議發(fā)生的原因有那些情況,爭議發(fā)生后如何處理,法律沒有確切規(guī)定。因此,在征地過程中農(nóng)民的權(quán)益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權(quán)益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現(xiàn)行《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該規(guī)定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規(guī)定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農(nóng)民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準(zhǔn)征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準(zhǔn)前,有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準(zhǔn)后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制也沒有任何規(guī)定。

(三)法律規(guī)定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現(xiàn)行征地補償?shù)闹饕梢罁?jù)。該條第1款規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。”按照土地原有用途補償,不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質(zhì)是將土地僅僅看作一種生產(chǎn)資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規(guī)定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”根據(jù)該規(guī)定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質(zhì)不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數(shù)值主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定,對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕地水平的差異缺乏體現(xiàn),無法反映被征土地的區(qū)位價值,同時使得補償價值極易波動,導(dǎo)致同一區(qū)位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農(nóng)作物生產(chǎn)的年產(chǎn)值,忽視了被征耕地一旦轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地所飆升的級差價值,農(nóng)民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規(guī)定:“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這是我國征地補償?shù)姆ǘㄗ罡邩?biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員賴以生存的基礎(chǔ),失去土地的農(nóng)民的損失除集體土地承包使用權(quán)所能創(chuàng)造的實際價值外,還包括生活保障,就業(yè)安置等方面的損失,即使是根據(jù)法律規(guī)定的最高補償標(biāo)準(zhǔn),也是明顯偏低。

(四)對非農(nóng)用地的征用安置補償法律沒有規(guī)定

我國的《土地管理法》對征用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的補償方法做出了比較明確的規(guī)定,但對征用農(nóng)民集體土地中非農(nóng)業(yè)用地的實施方法和補償標(biāo)準(zhǔn)沒有做出具體的規(guī)定與解釋。《城市房屋拆遷管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規(guī)定,但該條例的實施對象僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地,不適用于針對農(nóng)民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規(guī)定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》,確定了新的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標(biāo)準(zhǔn)突破由《土地管理法》所規(guī)定的土地補償費和安置補助費按統(tǒng)一年產(chǎn)值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區(qū)片綜合地價的內(nèi)容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農(nóng)用地,特別是農(nóng)民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規(guī)定。

二、健全和完善“城中村”失地農(nóng)民法律保障機制的思考

(一)完善法律規(guī)范,健全法律體系

由于“城中村”農(nóng)民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質(zhì)和來源有很大區(qū)別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農(nóng)民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規(guī)定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現(xiàn)行法律,使政府的改革行為合法,保障農(nóng)村和農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯,保護集體資產(chǎn)、個人財產(chǎn)不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規(guī)范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農(nóng)村宅基地的補償和拆遷安置的法律規(guī)定。就“城中村”中以房屋為主的農(nóng)民私有財產(chǎn)的拆遷安置補償方式和標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規(guī)定。要修改行法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等的規(guī)定,只要符合土地利用規(guī)劃,只要在嚴格的土地用途管制之內(nèi),應(yīng)當(dāng)通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農(nóng)民合法的土地權(quán)益

世界上大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規(guī)定,這種方法給予了國家行政機構(gòu)極大的自由裁量權(quán),也給予了國家司法機構(gòu)極大的法律解釋權(quán),他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì),因此我國應(yīng)采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規(guī)范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農(nóng)民土地的過程中土地權(quán)利人有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發(fā)表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權(quán)益。

(三)確定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn),按時兌現(xiàn)補償款

一是逐步提高土地征用補償費標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補償要充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補償費全部進入社保測算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系,將現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補償標(biāo)準(zhǔn),今后應(yīng)逐步調(diào)升。國家應(yīng)該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標(biāo)準(zhǔn),并確保征地補償安置經(jīng)費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當(dāng)降低稅、費,調(diào)整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向,根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區(qū)片,每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價,在統(tǒng)一征地時,實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準(zhǔn)。合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以保護農(nóng)民的權(quán)益為基本出發(fā)點,同時兼顧補償?shù)墓胶侠硇浴Ｌ幚硪紤]土地征用前的價值外,還要考慮土地的區(qū)位、土地的預(yù)期收益、供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素。合理補償標(biāo)準(zhǔn)是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權(quán)利的市場價可以確定的地方,如城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準(zhǔn),同時規(guī)定最低補償標(biāo)準(zhǔn),即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標(biāo)準(zhǔn)。

(四)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權(quán)的真正主體。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的股份制改革,將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股,量化到農(nóng)民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán),按股給農(nóng)民分紅利。只有實行這種土地農(nóng)民所有制,才能真正實現(xiàn)“耕者有其田”,使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍。明確農(nóng)民土地使用權(quán)是涵蓋承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、繼承權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的具有交換價值的獨立資產(chǎn)。再次,要完善土地征收制度。把現(xiàn)行強制性的行政征收行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I行為,積極推進農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn),打破國家對土地一級市場的壟斷,實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩(wěn)定的收益。

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土地征收補償方法范文第5篇

關(guān)鍵詞：國家征收權(quán) 公共利益 公正補償

土地征收是國家利用公權(quán)力強制性地將土地國有化，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的一種途徑。嚴格規(guī)范國家公權(quán)力和切實保障公民私權(quán)利，是土地征收制度具備合理性和可行性的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和城市化水平的快速提升，我國現(xiàn)行的土地征收制度越來越不能適應(yīng)社會的發(fā)展，制度弊端日益顯現(xiàn)，由此引發(fā)的官民糾紛頻頻發(fā)生。據(jù)浙江省人民檢察院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2008年至2011年間，浙江省檢察機關(guān)共查辦涉農(nóng)村土地管理領(lǐng)域案件800余件，其中發(fā)生在土地征收開發(fā)環(huán)節(jié)的有316件。就全國范圍而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打著“公共利益”的旗號，通過改變土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田變?yōu)槲蠢玫卦俎D(zhuǎn)為建設(shè)預(yù)留地。土地征收的過程中，地方政府、村集體與失地農(nóng)民之間的利益嚴重失衡，矛盾不斷激化。從制度層面改進與完善現(xiàn)行土地征收制度是規(guī)范政府公權(quán)力的運用、保障公民私權(quán)利的行使，減少、緩解社會矛盾的重要步驟。

一、國家征收權(quán)的內(nèi)涵

（一）國家征收權(quán)的含義

國家征收權(quán)在兩大權(quán)威法律詞典――《布萊克法律詞典》和《牛津法律大辭典》――中均有界定。其中，《布萊克法律辭典》將國家征收權(quán)定義為：“國家以占有財產(chǎn)或主張權(quán)利的方式，或由于消滅財產(chǎn)或嚴重損害財產(chǎn)而實際上取得私人財產(chǎn)；或者在效果上等同于取得私人財產(chǎn)。當(dāng)政府行為直接地影響或?qū)嵸|(zhì)上滋擾財產(chǎn)所有人對財產(chǎn)的利用、占有和收益時便構(gòu)成了征收。”在《牛津法律大辭典》中，國家征收權(quán)是指“為了公共的目的，在必需或至少確實需要的情況下，國家最高政權(quán)擁有以補償方式強制取得公民財產(chǎn)的權(quán)利。”簡而言之，國家征收權(quán)是國家為了公共目的而占用私人財產(chǎn)的權(quán)力”。

（二）國家征收權(quán)的特征

國家征收權(quán)的特點可以歸納為以下幾個方面：

1.征收權(quán)的權(quán)力來源是國家

“是國家或者共同體所擁有的絕對且永久的權(quán)力。” 是國家的靈魂，是國家的本質(zhì)屬性，具有絕對性、永久性、不可侵犯性等特征。征收權(quán)是國家的具體表現(xiàn)之一，在具備一定條件時，國家可以憑借其對私人所有的財產(chǎn)限制甚至剝奪。

2.征收權(quán)的實施目的是公共利益

征收權(quán)是國家的權(quán)力，只能由國家行使。然而，這一權(quán)力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基礎(chǔ)上的，因此，國家行使這一權(quán)力必須要限制在嚴格的條件范圍之內(nèi)，征收權(quán)的行使必須要有正當(dāng)性。公共利益是征收權(quán)行使的唯一正當(dāng)理由。個人權(quán)利實現(xiàn)的前提是社會公共利益的維護，當(dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，個人利益應(yīng)當(dāng)讓位于社會公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，國家才有權(quán)力行使征收權(quán)限制甚至剝奪公民的私人權(quán)利。

3.征收權(quán)的行使前提是公正補償

征收權(quán)行使的后果是限制或剝奪公民的私人權(quán)利，實質(zhì)上是以犧牲公民的個人利益為代價維護社會公共利益。全體社會成員有義務(wù)通過分擔(dān)個別公民的利益犧牲緩解被征收公民的損失，以達到公共利益與個人利益之間的相對平衡。可以說，補償與征收是唇齒相依的關(guān)系，無補償即無征收。

二、土地征收制度的立法現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）土地征收制度的立法現(xiàn)狀

美國、日本、臺灣地區(qū)等土地征收制度較為完善的國家或地區(qū)都是采用集中立法的方式規(guī)范土地征收制度，即制定統(tǒng)一的土地征收法。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的土地征收法，土地征收制度散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及地方法規(guī)等之中。我國《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

另外，各省市自治區(qū)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況都會制定相關(guān)的土地征收規(guī)范。如浙江省《浙江省土地管理實施辦法》出臺之后，省內(nèi)各市還會制定相關(guān)的土地征收條例等規(guī)范。

（二）現(xiàn)行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法對土地征收的規(guī)范缺乏可操作性

公共利益是一個很抽象的概念，解釋不當(dāng)很容易造成國家征收權(quán)行使的異化。在立法技術(shù)上，多數(shù)國家采用明確列舉的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三條以列舉的方式列出了三種可以進行征收或者征收的土地房屋的項目，只有符合這三項的事項才被認為具有高度公共性的項目，否則無法通過征收取得土地或房屋。在我國，《憲法》、《土地管理法》等對土地征收的規(guī)定只是從基本法的層面肯定了國家享有土地征收權(quán)；雖然提到了“公共利益”，但是并沒有對公共利益進行具體界定。過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機關(guān)嚴格依法實施土地征收，導(dǎo)致大量的超出“公共利益”范疇的侵權(quán)征收出現(xiàn)。

2.立法對地方政府職能定位不當(dāng)導(dǎo)致政府在土地征收中權(quán)力過分擴張

我國實行市場經(jīng)濟，土地作為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)靠市場配置。然而，我國土地的供應(yīng)自1998年開始行政手段完全代替了市場配置，土地供應(yīng)行政化產(chǎn)生了政府壟斷土地一級市場的局面。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在土地征收過程中，被征收土地的農(nóng)民的補償費直接由政府支付，可見，政府此時充當(dāng)交易一方主體的角色。基本法對土地征收具體事項規(guī)范的過于原則性，使得地方政府承擔(dān)制定本地區(qū)土地征收管理辦法、實施細則等具體操作規(guī)范的工作，因此，地方政府此時充當(dāng)了立法者的角色。地方政府集立法者、執(zhí)行者、交易者與一身，權(quán)力的異化與過分擴張使得土地征收過程成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

3.立法規(guī)定的被征收人權(quán)益補償標(biāo)準(zhǔn)過低補償范圍過窄

《土地管理法》中雖有規(guī)定征收耕地和其他土地的土地補償費、安置補償費以及附著物和青苗補償費的標(biāo)準(zhǔn)，但在實際操作的過程中，上述相關(guān)補償費的具體標(biāo)準(zhǔn)仍要由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。實際上，各地區(qū)規(guī)定的征收補償標(biāo)準(zhǔn)，既未考慮土地使用權(quán)出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，標(biāo)準(zhǔn)過低過于死板，并不能使被征收土地的農(nóng)民保持原有的生活水平。

我國現(xiàn)行法律將土地征收補償?shù)姆秶鷩栏裣薅ㄔ谕恋匮a償、安置補償及地上附著物和青苗的補償三個方面。顯然，這種土地征收補償范圍是嚴格限定在征收產(chǎn)生的直接經(jīng)濟損失范圍內(nèi)，征收所帶來的間接聯(lián)系以及延伸的附帶損失均未列入補償范圍。而日本土地征收法將征收經(jīng)濟損失補償、少數(shù)殘存地補償、離職者補償、事業(yè)損失補償及延伸的附帶損失補償均納入到補償范圍；另外，德國和臺灣地區(qū)也是將直接損失、間接損失及附帶損失都納入到補償范圍之內(nèi)。對比之下，我國的補償范圍明顯過窄，這對失地農(nóng)民的合法權(quán)益的保障極為不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的協(xié)調(diào)和配合，如土地規(guī)劃制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地交易制度、社會保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善無疑是建立健全我國土地征收制度的最重要的環(huán)節(jié)。

（一）采用列舉的方式明確界定“公共利益”的法律內(nèi)涵

公共利益是政府行使土地征收權(quán)的唯一正當(dāng)理由，也是國家公權(quán)力侵犯公民私人財產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性來源。我國對“公共利益”的現(xiàn)有規(guī)定屬于概括式規(guī)范，較為原則，過于籠統(tǒng)，政府行使征收權(quán)的具體事項基本無法可依，難免導(dǎo)致征收權(quán)行使的異化。事實上，在我國，正是因為“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府濫用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致良田變成荒地，農(nóng)民被迫離開家園的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，我國立法應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有概括規(guī)定的前提下，具體列舉出屬于“公共利益”的事項，將政府的征收行為嚴格限制在法定范圍之內(nèi)，從法律層面切斷征收權(quán)力濫用、異化的源頭。

（二）明確土地補償事宜的立法規(guī)定

土地補償是土地征收制度的核心環(huán)節(jié)，合理規(guī)定土地補償?shù)母黜検乱思饶茏畲笙薅鹊陌矒崾У剞r(nóng)民，減少征收的阻力，也能為失地農(nóng)民將來的生活提供保障。對于我國而言，應(yīng)當(dāng)從立法的角度，加大土地補償?shù)牧Χ取５谝唬岣咄恋匮a償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民能夠維持原有的生活水平；第二，擴大土地補償?shù)姆秶瑢㈤g接損失和延伸出的附帶損失一并納入到補償范圍之內(nèi)；第三，明確補償?shù)氖找嬷黧w，改變將補償費用發(fā)放給村集體組織，再由村集體組織分配給農(nóng)民的做法，將補償費用的收益主體明確為失地農(nóng)民。減少中間環(huán)節(jié)，更有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，明確土地征收的司法救濟制度，政府在土地征收過程中處于明顯的強勢地位，農(nóng)民屬于較為弱勢的群體，引入司法救濟制度，能夠有效制約和糾正違法的土地征收行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）采用集中立法的模式建立統(tǒng)一的土地征收法

國際上通行的土地征收法的立法模式有兩種：分散式立法與集中式立法。其中，集中式立法更具優(yōu)越性，也更符合我國的基本國情。

第一，集中式立法模式有利于統(tǒng)一和明確立法目的；第二，有利于減少甚至避免不同位階規(guī)范之間的法律沖突和矛盾，維護法律的權(quán)威和嚴肅性；第三，我國現(xiàn)行的土地所有制是國家所有和集體所有的公有制形式，在集體土地所有權(quán)自身不完善、中央政府與地方政府之間的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈現(xiàn)出異常的復(fù)雜性，集中式立法更有利于應(yīng)對這種復(fù)雜的局面。

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