土地管理法征收補償條例

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土地管理法征收補償條例范文第1篇

【關鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

二、當前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。

（二）土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6―10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。

（三）土地征收程序不規范，缺乏民主

我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規劃、批準及其實施方案作出了具體規定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實質上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規范和監督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規定的民主議定原則。一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農民以后的生計，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

三、對完善土地征收法律制度的思考

（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念

我國2004年《憲法》第10條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。現行《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規定，但土地管理法實施條例及其他有關土地征用的法律法規、部門規章還未作出相應修改，立法上有點滯后，在現行土地征收、征用的操作過程中出現了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收是所有權的改變，征用只是使用權的改變。

（二）盡快制定《土地征收法》

土地管理法征收補償條例范文第2篇

〔2021〕年第2號

2021年1月15日，河南省人民政府根據《中華人民共和國土地管理法》第46條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條和《河南省土地管理法實施辦法》的有關規定，以豫政土〔2021〕第134號批準征收集體土地1.1657公頃。現將經河南省人民政府批準的《征收土地方案》內容和有關事項公告如下：

 

一、建設用地項目名稱：濟源市愚公（王屋）220千伏輸變電工程項目建設用地

 

二、征收土地位置：王屋鎮棗園村、柏木凹村、和溝村

 

三、被征地村（居委會、組）及面積：

 

1、王屋鎮棗園村    1.0001公頃     其中耕地0.8681公頃

2、王屋鎮柏木凹村     0.1422公頃     其中耕地0.1234公頃

3、王屋鎮和溝村    0.0234公頃     其中耕地0.0203公頃

 

四、土地補償安置標準：

 

（一）征地補償安置費和社保費標準

 

被征地村（居委會、組）

面積

（公頃）

補償安置費標準

社保費標準

王屋鎮棗園村

1.0001

58.5萬元/公頃

66.45萬元/公頃

王屋鎮柏木凹村

0.1422

58.5萬元/公頃

66.45萬元/公頃

王屋鎮和溝村

0.0234

58.5萬元/公頃

66.45萬元/公頃

 

（二）地上附著物補償標準：按照濟政〔2016〕51號文件規定的標準執行。

 

（三）青苗補償標準：1.8萬元/公頃

 

五、被征收土地所涉及的農業人員安置辦法：1、貨幣安置；2、農業安置；3、社保安置；4、就業安置。

 

六、被征收土地四至范圍內的土地所有權人、使用權人在本公告公布之日起10日內持土地權屬證書或其它有關證明材料到示范區自然資源和規劃局辦理征地土地補償登記，請互相轉告。

 

凡從自然資源和規劃局現場調查之日起，搶建、搶種的地上附著物不予辦理補償登記。

 

七、土地所有權人、使用權人在2月10日之前不辦理征地補償登記將被視為放棄應有的權益。

 

特此公告

 

 

 

濟源市人民政府

土地管理法征收補償條例范文第3篇

集體土地入市才能縮小征地范圍

《南風窗》：國土資源部稱此次《土地管理法》修改的一個重點是集體土地的征收，要和《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，集體土地征收制度變更的難點在哪里？

鄭振源：縮小征地范圍就要開放集體土地。在上世紀80年代，集體土地已經進入了市場。家庭聯產承包制改革后，解放了農村剩余勞動力，給了集體土地決策權，農民可以在自己的集體土地上辦鄉鎮企業，但是集體鄉鎮企業經營幾年以后，出現了問題，那就是產權不明確，所以1988年開始改制，鄉鎮企業獨立出來，不再為集體所有，改成了私有民營或者股份合作制企業。改制之后，企業跟土地的關系就變了，變成了集體土地出租給鄉鎮企業，集體土地形成了一個市場，鄉鎮企業因此蓬勃發展。而1998年的《土地管理法》出臺后，集體土地出租，都變成非法了。普遍存在的集體經濟組織出讓、出租建設用地使用權的行為被定性為“以租代征”的違法行為。

《南風窗》：集體土地入市的話，會不會出現大批耕地被開發為建設用地的情況？18億畝的耕地紅線應該如何堅守？

鄭振源：1985年、1992~1993年經濟過熱，出現了兩次占用耕地，刺激了政府調整土地利用戰略，實施“嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地”的戰略，意圖以嚴格保護耕地的“倒逼”機制來控制建設用地總量。我認為守住18億畝紅線沒有必要，不要把保護耕地看得那么緊張，保護耕地是為了保護糧食安全，糧食總產量取決于兩個因素，一個是耕地面積，一個是糧食單產。現在耕地面積是少了，但是糧食形勢好了，只要總產量保持5億噸以上就沒有問題，而且未來提高單產還有很大潛力。

土地應由市場配置

《南風窗》：《土地管理法》規定了耕地占補平衡，建設用地占多少，就要補多少耕地，工業化、城市化跟保護耕地是一對必然的矛盾嗎？

鄭振源：在土地利用效率不高的情況下是一個矛盾，人口已經13億了，土地資源就這么點。但是這個矛盾的解決，不能通過土地面積上分攤指標、嚴格控制來解決，而是要靠集約利用土地，提高土地的利用效率。工業化、城市化的過程中，建設用地必然要增加，我們現在的城市化率47%，未來要提高到70%以上，所以建設用地的增加不可避免，但是不能像現在這樣粗放用地。南京農業大學曾經做過一項研究，假如實行土地市場配置而不是現在的計劃配置，可以減少建設占用耕地21.7%。而如果土地由市場配置的話，用地都要到市場去找，建設用地就會節約利用。現在的房地產市場，開發商拿到地之后沒有粗放利用的，樓蓋得越高越好，就是因為地是花錢從市場上拿來的。

《南風窗》：國有土地和集體土地似乎形成了兩個極端，在房地產市場，土地價格的高昂造成了高房價，集體土地卻仍然高度計劃、被嚴格管控，土地的價值無法得到體現。一方面是高價，一方面“賣不出去”。

鄭振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保護耕地、控制建設用地。連前蘇聯都沒有這樣嚴格的土地制度。市場機制只能在國有土地、建設用地指標控制的范圍內發揮作用。現在我們國家整個經濟框架的市場配置已經定了，但是土地卻還是高度計劃。

《南風窗》：這種高度計劃的土地配置制度帶來的直接影響是什么？

鄭振源：現在的土地市場只能在建設用地的指標范圍內騰挪，國土部每年有個建設用地計劃指標，但是工業用地和房地產用地市場由于不同的定價機制，形成了兩個市場。賤賣工業用地、貴賣住宅用地。而集體市場本來運作良好，現在變成了隱形市場。3個不同的市場就是土地計劃配置制度造成的，因此，要建立城鄉統一的土地市場，由市場配置資源，工業、房地產用地找市場，而不是找指標。

政府的作用只能是指導性

《南風窗》：即使是在土地完全市場化的國家，土地的用途也要經過一定的規劃，并不是想干什么就干什么，政府規劃和土地流轉應該保持怎樣的關系？

鄭振源：以美國為例，它實行的是城市建設邊界的辦法，也就是劃一個城市建設邊界，劃進去的地比城市建設的實際需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散亂建，城市建設集中在這個邊界里面，并不是控制城市規模，還有一個考慮就是地價，如果這個圈劃小了地價就要上漲。而我們的規劃其實是定了一個建設用地的天花板，《全國土地利用總體規劃綱要（1997~2010年）》規定城鄉建設用地零增長，但是這個規劃開始執行后，3年就突破了，新一輪的規劃又訂了一個天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是預測性和指導性的，不能作為控制指標。

美國的城市規劃規定的是一個底線，除了規劃禁止的項目，土地可以隨便用。主要是解決土地用途之間的外部不確定因素，比如，耕地和房屋建設、工業建設跟住房用地的矛盾。如果劃了工業區，里面就不能種地、蓋住宅了，劃了住宅區，里面就不能蓋工廠，而不是確定每塊土地的用途。所以，政府要千方百計促進節約利用土地，不是把面積管得死死的。在節約利用土地的情況下，耕地和建設用地的數量由市場來調節，如果建設用地多了、耕地少了，糧食產量下降，糧價就要上漲，那么農民就會選擇開發土地種糧食，總之是用價格的辦法使耕地和建設用地之間有個平衡點。我們現在是人為劃出一個界限，用18億畝紅線分割出了兩個市場。

《南風窗》：怎么評價國土部上報國務院的《土地管理法》修改稿，以征收制度為重心的《土地管理法》修改能起到多大作用？

土地管理法征收補償條例范文第4篇

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權力強制地對他人的土地權利予以剝奪，使得他人的土地權利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權以外的土地他項權利為利用，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權并不因國家的征用行為而消滅。

在現代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據，一則可以使政府行使公權力時須依嚴格的程序防止國家權力對他人財產權進行不適當干預；二則可以使土地所有權人或土地他項權利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設征用土地條例》即稱，該條例的規制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》規定了農民集體土地所有權可因“國家征地”而發生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第二十條。）在這里，農民集體土地所有權的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權的變更。若依現行法的規定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規并未規定“征收”，而只規定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定，“農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現行法所規定的土地“征用”確實引起了土地所有權的變更，即集體土地所有權變更為國家土地所有權。《土地管理法實施條例》即規定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權和使用權的若干規定》亦明確了“國家建設征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設征用土地條例》第五條。）這樣，現行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權力對他人土地權或土地他項權利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業、水利事業、公共衛生、教育、政府機關及慈善事業等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權予以強制征收而是對他人的土地他項權利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質及需要出發，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當劃分，使集體土地所有權不致遭受國家公權力的過分干預，應是保護土地資源的一項重要內容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權和土地立法中應注意的一個問題。

二、土地征收的性質土地征收為國家憑借公權力對集體土地所有權予以強制剝奪，不以集體土地所有權人的同意為必要條件。這正如《國家建設征用土地條例》所言，“國家建設征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據。應當承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應當看到，行政機關如果從部門利益出發行使社會管理的職能，則有可能導致行政權的濫用及權利保護的不力。對土地征收性質予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務。而由于《國家建設征用土地條例》仍然生效，如何協調法律法規的效力對土地征收來說有其現實意義。（注：《國家建設征用土地條例》第2條規定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規之間的效力可通過立法原則及技術解決，對“公共利益”、“國家建設”與“經濟、文化、國防建設以及社會公共事業”的理解和解釋，將會對土地征收產生影響。有學者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、森林保護事業，以及法律規定的其他公共利益，國家基于發展商業目的的事業，不得適用征收。（注：中國社會科學院法學研究所《中國物權法草案建議稿》。）在公共利益和經濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據經濟政策，需要使用農民土地的，應采用財產轉移的法律規則，而不再實行現行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產物權取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關系。土地征收行為目的應具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯系，且公益性是強制性的基礎。

土地征收是國家行使其“最高所有權”的體現。我國并不存在私人土地所有權，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關系的主體只能是國家和農村集體經濟組織。集體由其內部成員構成。集體財產權的實現，既是其自身財產權的實現，同時也是其成員財產的實現。土地征收既涉及農民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關系主體的特定性，可以將因實施經濟政策而引起的土地開發排除在土地征收之外。這對維護集體經濟組織及其成員的利益具有現實意義。以此為基礎，還可以說，土地征收權具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權利，企業和公司等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收，亦不應通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當土地征收爭端發生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權的行使應為集體土地所有權人及其成員的權利。問題在于，集體土地所有權人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經濟成份并存的確認，要求對國家財產權和集體財產權予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權行使其“最高所有權”；另一方面，“最高所有權”的行使應在一定范圍和限度內進行，否則即構成土地征收權的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經濟開發區為名草率征收大片良田，而因經濟開發區最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產權和集體財產權未能予以平等的一體保護的體現。為防止土地征收權的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現有法律規定的基礎上考慮其他措施。（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條前段規定，“已征用二年還不使用的土地，除經原批準土地的機關同意延期使用的土地外，當地縣、市人民政府有權收回，并報原批準機關備案。”）

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數額爭端時，應以行政爭訴程序解決，而非審理私權的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關系，且土地征收的公益性是強制性的基礎，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權，雖具有強制性，但并不能否定該請求權的民事屬性。（注：臺灣地區民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規定得請求土地所有人，以相當價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規定，剝奪所有權只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償的高低有爭議時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權的變更及對原土地所有人與他項土地權利人的補償。國家財產權和集體財產權的一體保護，要求土地征收應在平等的基礎上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標準的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權的變更及土地征收補償的實施，應是一個連續的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權的變更與其說是國家行使社會經濟管理職能的一個結果，還不如說是權利轉移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權的變動使得土地征收的后果具有物權性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎上為之，以既能保障不同民事主體財產權的實現，又能激活農村土地市場的發展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關系主體的特定性、土地征收權利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權變動土地所有權的本質，在于它是土地所有權人對土地所享有的排他性的權利。對土地所有權人占有、使用、收益、處分土地的權利的干預或剝奪，一般構成對土地所有權的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰。土地征收使得集體的土地所有權移于國家之手。土地征收權的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權與土地所有權沖突的結果，在一定程度上是土地征收權對土地所有權排他性的否定。

土地征收權的行使，實際上是使不動產物權發生了變動。物權的發生、變更和消滅，構成物權的變動。探討土地征收與物權變動的關系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權的影響，以及集體土地所有權變更為國有土地所有權時所涉及到的物權法上的問題。從廣義上說，物權的變更包括主體的變更、客體的變更及內容的變更；而嚴格意義上的物權變更則是客體和內容的變更。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權的行使，使得被征收土地的所有人由集體變為國家。土地征收時土地所有權的變更涉及到土地所有權的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權，而集體喪失了被征收土地的所有權。土地征收也會引起征收土地物權內容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權變動，屬于非依法律行為的物權變動。它不要求具備依法律行為的不動產物權變動的要件，即須為有處分權人所為，須有物權變動的意思表示及須經登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權，為不經登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發生物權變動，且物權的狀態亦已明確，不經登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權論》（上），中國政法大學出版社，1999年版，第77頁以下。）經土地征收取得的國有土地所有權不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權變更，特別是土地所有權變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經征收其所有權不能恢復到原來的狀態。“已征用二年還不使用的土地，當地縣、市人民政府有權收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產隊耕種。生產隊在耕種期間，不準在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設需要使用時，生產隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設征用土地條例》第二十一條。）“生產隊”這一概念雖已為生產合作社和集體經濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權的正當性。上述對經征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權的結果顛倒。因征收而引起的土地所有權變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權的濫用及維持國有土地所有權和集體土地所有權之間必要的靜態平衡，當征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復原土地所有人的所有權，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應是征收土地前就設定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權變動上限制土地征收權的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權的正當性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區土地法規定了保留征收制度，即舉辦事業將來所需的土地，在未為需用以前，預為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應該有所啟發。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權外，還涉及土地他項權利，即土地使用權和土地所有權以外的其他土地權利，如抵押權、租賃權等。集體土地所有權的變動，是否、能否引起土地他項權利的變動？在集體土地使用權的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。（注：《中華人民共和國擔保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權變更為國有土地所有權后，在集體土地上設定的以集體土地使用權為標的的抵押權因集體土地使用權的消滅而成“虛權”。抵押權為一種期待權；當債務人不能履行債務以集體土地使用權抵押時，因集體土地使用權的消滅而使債權人的債權難以實現。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權為標的的抵押和抵押權的關系以及抵押人和抵押權人之間的關系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權、租賃權一般也消滅，同時也會涉及到對地上權人、租賃權人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權行使得當，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權，則構成對集體及其成員財產權的侵犯。土地征收法律規則的完善及正當程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉型時期，社會經濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規定的補償費標準是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應是農地地價的直接體現，而農地地價則為農地所有權在未來年期收益的資本化區域平均價格。由于農地市場的不發達，如何確定農地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權和租賃權而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權的價值緊密聯系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當性和合理性，又能推動農村土地市場的發展，值得認真研究。

直到現在，土地仍然是絕大多數農民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農民的就業和安置以市場為導向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數農民的主要生產資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，在農村的失業保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經濟研究》，北京大學出版社，2000年版。）雖然在發達地區，農村居民的絕大部分收入來自農業以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標準，應從如何維持社會保障所要求的生活水平出發。實際上，這也是在維護農村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉差別。

“土地補償費用歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權事實上的虛位，（注：參見王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，1997年版，第99頁。）可能會導致集體經濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發生爭端。集體經濟組織之間因土地補償費發生的爭端應由物權法調整。

土地管理法征收補償條例范文第5篇

一、法律法規有關探礦采礦使用土地的規定

1.現行法律法規對探礦使用土地的規定主要有：

1.1《土地管理法》第五十七條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。”土地管理法實施條例第二十八條：“建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。”

1.2國務院《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第十六條第一款：“探礦權人享有下列權利……（四）根據工程需要臨時使用土地。”第十七條：“探礦權人應當履行下列義務……（七）遵守有關法律、法規關于勞動安全、土地、復墾和環境保護的規定。”第二十一條：“探礦權人取得臨時使用土地權后，在勘查過程中給他人造成財產損害的，按照下列規定給予補償……。”

1.3福建省人大常委會通過的《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十五條：“有下列情形之一的，用地單位和個人應當向市、縣人民政府土地行政主管部門申領臨時用地許可證明，并按規定支付臨時用地補償費：……（二）地質勘查工作場地。”

2.現行法律法規對采礦使用土地的規定主要有：

2.1《礦產資源法》第三十二條第二款：“開采礦產資源，應當節約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。”

2.2土地管理法第三十六條第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。”第四十二條：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。”

2.3福建省人大常委會通過的《福建省礦產資源條例》第四十四條：“采礦權人開辦、停辦、關閉礦山，應按規定做好勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護工作。”

此外，水土保持法、環境保護法、國務院《土地復墾規定》和《基本農田保護條例》等法律法規對探礦采礦用地特別是采礦用地也作了規定。

二、探礦采礦使用土地存在的主要問題

由于法律法規還不夠完善和管理體制、思想觀念等方面的原因，探礦采礦使用土地存在的問題相當突出，這些問題主要有：

1.探礦權人沒有辦理臨時用地審批手續

土地管理法及其實施條例、礦產資源法實施細則、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規對地質勘查必須取得臨時用地手續，都作了明確的規定。

2.探礦權采礦權的取得與土地使用權的取得存在沖突

取得探礦權采礦權不當然取得相關土地的使用權，同樣取得土地使用權也不當然取得相關土地使用權范圍內的探礦權采礦權。

3.探礦采礦用地使用權的取得方式不夠明確

由于歷史的原因，我國現在大部分礦業用地特別是國有礦山企業用地都是以劃撥方式取得的。隨著《土地管理法》、國土資源部《劃撥用地目錄》的出臺，對新增的礦業用地，凡不符合劃撥取得條件的，均應以出讓方式取得，對于原來屬于農民集體所有的，國家征收后，礦權人以出讓方式取得礦業用地使用權。就我省而言，絕大多數礦產資源儲量不大，礦山企業規模不大，而且礦山企業是以營利為目的的，所以新辦礦山需以有償方式取得土地使用權。但是如何取得，現行法律法規并不十分明確、具體。

4.探礦采礦用地在使用和管理上不協調

一是使用年限問題。一般勘查許可證有效期最長為3年，石油、天然氣勘查許可證有效期最為7年；采礦許可證有效期按照礦山建設規模的不同，最長有效期分別為30年、20年、10年；臨時使用土地期限一般不超過二年，工業用地最長年限為50年。二是管理側重點上的問題。三是閉礦后土地復墾責任得不到落實。四是礦山環境整治不到位。礦山環境涉及地質構造、土地表層，涉及土地能否得到重新利用。

三、探礦采礦非法使用土地的法律責任

對勘查、開采礦產資源非法使用土地的，有關法律法規規定了法律責任。這些規定主要有：

第一：刑法第三百四十二條：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”

第二：土地管理法第七十四條：“違反本法規定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十六條：“未經批準……非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地……可以并處罰款……構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

土地管理法實施條例第四十條：“依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。”第四十二條：“依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平米30元以下。”

《基本農田保護條例》第三十三條：“違反本條例規定，占用基本農田……挖砂、采石、取土……破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

《土地復墾規定》第二十條：“對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，……處以每畝每年200元至1000元的罰款。”

第三：《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第五十三條第二款：“未經批準臨時使用土地或者在臨時用地修建永久性建筑物的，由縣級以上土地行政主管部門責令限期改正，恢復土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地論處。”此外，水土保持法、環境保護法等法律法規對開采礦產資源造成水土流失，不進行治理及破壞環境的行為也規定了法律責任。

四、做好探礦采礦用地管理的若干看法

1.科學界定探礦采礦用地的性質

根據國土資源部有關規章的規定，采礦用地屬于建設用地中的工礦用地，工礦用地屬于工業用地中的一種。從探礦采礦使用土地特別是采礦使用土地的最終結果看，礦山總會關閉，礦產資源采空后，礦山用地有可能轉為建設用地，也有可能成為農用地，還有可能成為生態用地，礦山無法永久性用地。由于用地性質不同，導致用地期限、審批手續等用地制度的不同，既不利于節約和合理利用土地資源，又不利于降低礦業成本，所以要準確界定礦業用地性質，并建立與之相適應的、科學的用地制度。

2.規范探礦采礦使用土地的法律法規要互相銜接

不僅礦產資源法及其實施細則、土地管理法及其實施條例需要相互銜接，《土地復墾規定》、《基本農田保護條例》、《礦產資源監督管理暫行辦法》、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《福建省礦產資源條例》等法規都需要相互銜接。

一要明確前置條件，把取得土地使用權作為取得探礦權采礦權的前置條件，明確程序。

二要實施集中辦理。根據行政許可法的規定，對依法定權限由同一個國土資源管理部門進行勘查、開采礦產資源審批登記與用地申請審核的，實行內部會審制度，確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。

三要明確探礦采礦造成土地損失、財產損害的補償項目、標準和幅度。

四要加大土地復墾工作的力度。對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的探礦權人、采礦權人要有嚴格的制約措施，保證土地復墾工作的正常進行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已關閉礦山的隱患。

3.探礦采礦用地使用權的取得方式要明確

國土資源部辦公廳在《關于開采金礦、石灰石等礦區以何種方式供地的復函》（國土資廳函[2004]177號）中指出：“對開采金礦、石灰石等工礦用地，不論何種性質的企業，均應以有償使用方式供地。對采礦區用地，可區別不同情況采取出讓、租賃等有償方式供地。”因此，探礦采礦用地使用權應當分別不同情況，可以考慮通過下列三條途徑取得：

一是臨時用地。土地管理法及其實施條例、《福建省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》雖然對臨時用地管理工作作了規定，但還不夠具體，需要進一步細化。就福建而言，福建省國土資源廳印發的《福建省臨時用地管理辦法（試行）》（閩國土資文[2002]68號）的文件效力太低，至少需要升至政府規章的層次，才有利做好這項工作。

二是自營或聯營。根據土地管理法第六十條，農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，可以依法申請辦理批準手續，無需經過征地途徑。

三是出讓。這種情況只能適用于礦產儲量多、用地面積廣、開采時間長、對經濟建設影響大的礦山。對于規模小、開采時間短的礦山，不宜采取出讓方式取得土地使用權。