農村耕地保護制度
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農村耕地保護制度范文第1篇
1前言
建設社會主義新農村，主要是從根本上解決“農業、農村、農民”的“三農”問題，農民是以農業為主，耕地就是最基本的生產、生活資料，失去了耕地就意味著失業，可能就無法生存。所以，在建設社會主義新農村的過程中，保護耕地是重中之重，只有協調好建設與保護這兩者之間的關系，才能推動農村的社會、經濟、文化、政治各方面的順暢 發展。
2社會主義新農村建設的內涵
“新農村”包括5個方面，即新房舍、新設施、新環境、新農民、新風尚，它們共同構成社會主義新農村的范疇。按照新農村建設要求，新農村建設內容主要包括“三建、四改、五提高”。
2.1“三建”為建優質產業、建基本農田、建公共設施。
2.2“四改”為改建鄉村道路、改善人畜引水、改造農民房舍、改善人居環境。
2.3“五提高”為提高農民收入、提高農民素質、提高社保能力、提高民主管理水平和提高鄉村文明程度。
3當前耕地保護存在的問題
3.1濫用和排法占用耕地
做好新時期的耕地保護工作，建立和完善耕地保護新機制的工作成效將直接影響新農村建設的成敗。大規模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了經濟建設的正常需求和實際開發能力，而且足以粗放、低效經營和犧牲大量土地資源為代價的。另外，―些地方政府的政績觀念也是導致耕地損失的間接原因。
3.2耕地保護重數量輕質量
對于建設占用盯耕地廣我國往往是通過土地開發整理復墾的方式來補充耕地。但是目前不論是耕地占補平衡制度，還是土地整理措施，其補充的耕地在質量以及生態方面，與其所占用的耕地都存在一定的差異。
3.3耕地非農化嚴重
目前各地熱衷于城市升格，縣改市、小城市向中等城市、中等城市向大城市以及大城市向國際化大都市發展現象比較突出，城市用地規模急劇擴張，建設外延擴展占用大量耕地。盲目興辦各類開發區占用大量耕地，基礎設施和基礎工業重復建設、互相攀比的現象，超占了許多耕地。一些地方交通和基礎工業建設脫離實際，搞大.馬路、大廣場。農村居民點建設布局分散，用地超標。農業結構調整過多擠占耕地。
3.4國土資源保護的法律法規還不夠完善
新《土地管理法》已經頒布實施，但與其配套的各種單行法律還有待于加強完善，如由于缺乏土地征用方面的專項法規，致使征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農業建設，導致耕地大量損失。
4社會主義新農村建設耕地保護的預防措施
新農村建設中耕地保護要做的工作很多，主要應從理念制度上及具體實施上采取措施。
4.1觀念制度上
4.1.1樹立耕地保護的科學理念。
①面對城市化的加速推進，生態退耕力度的進一步加大，農業生產結構調整全面展開，耕地數量將會出現進一步減少的情況。
②必須辯證地對待，變單純保護耕地而保護耕地，變重耕地保護的數量為重耕地保護的數量、質量與生態并重的保護觀。
③要樹立科學的發展觀，就要轉變那種片面以耗費資源為代價、不惜犧牲耕地換取經濟高速增長的錯誤觀念。
4.1.2改革征地制度
①改革征地制度要規范政府行為，明確征地范圍，提高補償標準，完善補償機制、改善安置方式，建立配套措施。要按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，穩步推進征地制度改革。
②對補償標準不合法、安置措施不落實，不能有效保證被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障的，不得報批用地。
③進一步規范征地程序，維護被征農民的知情權、參與權、監督權和申述權。全面推行征地補償安置爭議協調裁決制度。
4.1.3堅持實行最嚴格的耕保護
①確保基本農田數量不減少、用途不改變、質量有提高。
②杜絕新農村建設中先用后批、邊用邊批、批少用多等違法違規用地行為，嚴肅查處土地違法案件，堅決制止“以租待征”、以預審代替審批等違法違規用地行為。
③要嚴格落實耕地“占一補一”制度，鼓勵被占用耕地表土剝離利用，新開墾的耕地要充分利用剝離的耕作層土壤。
4.2具體實施上
4.2.1積極推進土地管理
①對田、水、路、林、村進行綜合整治，以提高耕地質量、增加有效耕地面積，增強耕地排灌能力，改善農業生產條件和生態環境。
②系統總結各地經驗，按照新農村建設的總體目標要求，依照土地整理規劃，進一步部署土地整理工作。
③以土地整理促進基本農田建設，促進農田水利等基礎設施建設，促進有條件地方的遷村并點和舊村改造。
4.2.2絕不能非法占用農民土地和損害農民利益。
①耕地的占用要嚴格審批，不得隨意占用農民耕地和基本農田。
②對被占用耕地的農民給予合理的補償，嚴格按照國家關于被征、占用耕地補償政策，把補償資金及時足額地落實到村、落實到農戶。
③要安排好失地農民的就業，對被占用耕地的農民就業，要按照當地有關政府的安排，擴大就業門路，發展農村的第二、三產業，對生活困難的農民，實行最低生活保障制度。
4.2.3發揮規化的龍頭作用保護耕地。
應制定一套操作性強、具有彈性、動態的規劃，同時應注重與其他規劃的協調，注重城鄉土地規劃的協調。充分發揮規劃在土地管理中的龍頭作用。
農村耕地保護制度范文第2篇
總理曾在《中國農業和農村的發展道路》的講話中指出，這些年我們在保護耕地方面可以說態度堅決、措施嚴厲，但耕地每年仍以幾百萬畝的速度被占用，而且大都是優質耕地。今后一個時期，隨著工業化城鎮化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大，必須堅決實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，決不能有絲毫放松。在這個事關民族生存發展、子孫后代長遠生計的問題上，沒有任何討價還價的余地。保護和利用好耕地，既要運用法律和行政手段，也要采取經濟手段。要總結一些地方建立耕地保護補償制度、加強耕地質量建設的成功經驗，盡快建立健全耕地保護和建設的長效機制。
筆者認為,要守住18億畝耕地，最重要的是農民和政府的良好溝通。溝通必須遵從自愿互利共贏的方針，即農民樂意自己種就好好種；不愿意種的，可以交回村里分配給其他愿意種的人。政府要在合適的情況下引導農民從事農業生產以外的工作。因為當前我國處于工業化、城鎮化快速發展時期，土地供需矛盾相對突出，耕地面積一直呈大幅減少趨勢。
堅守耕地“紅線”，一方面，要嚴格落實耕地保護的共同責任。要完善領導干部考核辦法和內容，建立耕地保護和節約集約用地責任的考核體系，將實際耕地保有量和新增建設用地面積作為耕地保護責任和節約集約用地目標考核的重要依據。
另一方面，還要切實補充有效耕地面積。嚴格依法落實建設占用耕地“占一補一”制度，嚴格土地管理，加強耕地保護。建設用地要盡量避讓、少占耕地，能不占耕地的就不占耕地，能少占的盡量少占。大力推進節約集約用地。統籌城鄉建設用地，盤活存量，挖掘潛力，提高土地利用效率。鼓勵利用未利用地進行開發建設，緩解土地供求矛盾，減少建設對耕地的占用，保障經濟社會發展用地。嚴格依法行政，加強土地督察，加大土地違法違規案件查處力度，建立健全土地執法監管長效機制，切實保護耕地，維護農民合法權益。
農村耕地保護制度范文第3篇
關鍵詞：城市建設；耕地保護；現狀；措施
中圖分類號：F301.21文獻標識碼： A 文章編號：2095-2104（2012）10-0020-02
一、前言
目前我國正處在工業化和城市建設快速發展的關鍵階段，急需大量建設用地，一定程度上使得，城市建設用地與保護耕地的矛盾日趨尖銳。
城鎮化的過程，是農村人口轉變為城市人口，農業用地轉變為城市建設用地的過程。每戶宅基地二百平方米（江蘇省土地管理條例第三十四條：“人均耕地在十五分之一公頃以上的縣，每戶宅基地不得超過二百平方米”），這樣一個農民進入城市即可以節約不少的建設用地。因此隨著我國城鎮化水平的提高，村莊建設用地總量應相應下降，然而事實是城市和農村的建設用地都在加速增長。
從這個角度說，城市建設用地與耕地保護本不應該產生矛盾。因此我們應充分認識兩者的對立統一關系，科學規劃、節約集約利用每一寸土地，使兩者和諧共贏。
二、城市建設對耕地保護的影響
(1)城市建設占用大量優質耕地
耕地多為平坦地區，而且我國東部及北部平原地區的許多城市擴張呈“攤餅式”發展態勢，而占用的大量城郊優質耕地。受“開發區熱”的影響，各地普遍在城鎮大搞開發區、新區，但由于當地經濟實力不足、領導換屆等原因，許多開發區資金得不到落實，“土地財政”使得大量耕地占而不用，造成不必要的浪費，使耕地保護工作變得更加艱難。
(2)占補平衡措施難以落到實處
我國雖然建立了耕地的“占補平衡”措施，即在城市建設的過程中占一畝耕地就要在其他地方相應新復墾一畝耕地，但是，在實際實行過程中，先占后補的現象十分嚴重，而且“占優補劣”的現象也十分普遍，新補充耕地的質量很難得到保證。
(3)農民進城務工造成土地撂荒
快速城市化吸引了大量的農民進城務工，但事實上農民原有的土地都基本撂荒，缺乏管理，再加上農村勞動力不足，耕地相對收益較低，農村的耕地很多都處于無人耕種的狀態，造成了土地資源的嚴重浪費，農村土地利用率很低。
(4)工業化造成污染嚴重
快速工業化會產生大量廢氣、廢水、廢渣，造成自然環境的污染，進一步造成水土流失、土地鹽漬化、酸化，使得耕地質量不斷下降。而且很多鄉鎮企業都沒有相應治理措施，亂排亂放，造成附近的土地質量下降。我國耕地重心因此由東南向西北移動，很多本應該在我國長江中下游地區和嶺南地區的商品糧基地現在都布局在耕作條件相對較差的河套平原和河西走廊等地區。
三、我國耕地現狀
我國土地資源緊缺，耕地面積不斷減少。據國土資源部的統計資料顯示：截至2008年12月31日，全國耕地面積為l.21716億hm2（約18.2 574億畝），與1996年的1.3億hm2（約19. 51億畝）相比，12年間中國的耕地面積凈減少了0.0835億hm2（約1.2 526億畝），幾乎每年減少66.7萬hm2（約1000萬畝），土地的城市化速度遠高于城市化的速度。因此，我國面臨著嚴峻的耕地保護形勢。但是，過度保護耕地也會使建設用地過于緊張，在一定程度上制約了我國的城市化進程，因此要在保證城市建設用地的需求的前提下，“堅守18億畝耕地紅線”，提高耕地質量與單產，保證我國糧食安全。
四、著實推進城鄉統籌發展
我國長期以來的城鄉二元結構，造成了城鄉經濟社會發展差距的不斷加大，也導致了城鄉土地利用方面的二元結構體制，使得人口城鎮化未能與土地城鎮化相協調，許多在城市的農村人口同時占用了城市土地和農村土地。近年來，隨著城鎮化的發展，雖然農業人口數量不斷減少，但村莊建設用地總量不減反增，造成了不必要的浪費。因此，應著實推進統籌城鄉發展，以城鄉一體化的原則進行規劃建設，統一用地布局，合理推進城鎮化，節約耕地，集約利用城鄉建設用地，實現長期的土地城鎮化與人口城鎮化的同步發展。
五、實現雙贏的措施
l、堅守耕地總量，確保糧食安全
(1)實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。
(2)制定相應的法律法規，加大法律處罰力度，對破壞耕地或者違法占用耕地的行為進行嚴厲的懲罰。
(3)制定農村土地利用總體規劃，確保基本農田數量不減少，質量有提高，合理地進行農業結構調整。
(4)加快農業生產技術的發展，提高農田單產量，利用新科技新技術新理念提高農產品附加值，從而增加農民受益，提高農業耕作的積極性。
(5)完善土地保護機制，從數量上的保護逐步轉移到對土地質量的保護。
2、控制城市發展規模，提高土地利用效率
(1)制定城市土地利用總體規劃，合理安排土地，逐步有效地開發，建立嚴格的土地審查制度，避免過度擴張。
(2)集約節約用地，避免“攤餅式”發展，要向“天”要地，向“地”要地，充分利用地上及地下空間，打造立體城市，合理布局城市空間結構。
(3)充分利用城市存量土地，挖掘其潛力，實施嚴格的土地管理措施，避免“占而不用”的現象，加快舊城改造，盤活廢棄土地，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區容量，把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地。
(4)規范政府的土地利用行為，將耕地保護和政府業績掛鉤，建立嚴格的審查制度，并相應建立土地保護的獎勵制度，提高政府保護耕地的積極性。
3、加快新農村建設
加快新農村建設，尤其是農村改造，根據實際情況，將一些的基礎設施落后村莊和附近較大的村莊合并，高效、合理地安排農村基礎設施，建立農村社區，統一管理農民，避免部分農村基礎設施不足和其他地區資源浪費的問題。加快農村廢棄土地、廢棄宅基地、宜農未利用地的復墾工作，將節約的土地通過“增減掛鉤”的方式轉變為城鎮建設用地。
4、加強土地整治與管理
(1)改造農村用地方式。隨著城市化進程的加快，很多農民進城務工，致使其原有土地撂荒，產生了很多廢棄用地和農村人少地多的現象。逐步改造農村用地方式，有利于解決此類利用率不高的問題。
(2)逐步解決同地不同價的問題，完善符合農村土地市場發展的政策和機制。進入21世紀，農業現代化已成為世界潮流，而農業現代化的重要標志之一是規模化，實現規模化就必須實現農村土地流轉市場化。而重慶農村土地交易所的成立就是一個很好的例子，它在國家現有法律法規和政策范圍內，以城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤為中心，開展農村土地使用權或承包經營權流轉服務，通過“地票”的形式落實“增減掛鉤”，有效緩解了“只占不補”，“先占后補”，“占優補劣”等現象，是對現行土地流轉制度的創新，也是重慶作為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區的重要突破口。
(3)嚴格落實“城鄉建設用地增減掛鉤”制度，即每在城市占用一畝建設用地，就要在郊區或農村地區相應補償一畝耕地，并實行嚴格的“先補后占”制度，能有效保護耕地數量。
5、推進城鄉統籌發展
逐步破除土地二元制度，推進城鄉統籌發展。制定城鄉總體規劃，以“城鄉一體化”作為行動指南，逐步構建社會主義和諧社會。同樣作為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區的四川省會成都市，則打破二元戶籍登記制度，取消了“農業戶口”和 “非農業戶口”性質劃分，將居民統一登記為“居民戶口”。
土地的供求存在巨大矛盾，城市建設是必然的，對于我國實現富國之夢來說是必須的；耕地保護是必須的，對于我國未來可持續的城鄉發展建設來說又是必然的。我們應本著城鄉一體化的原則，堅持城鄉統一發展，合理規劃布局，建立相應保護和開發制度，集約節約利用土地，用有機協調的思路，合理利用土地資源，實現城市建設和耕地保護的雙贏。
參考文獻：
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[2] 閻占定.論加入WTO對我國耕地資源保護的影響[J]. 中南民族大學學報(人文社會科學版). 2004(04)
農村耕地保護制度范文第4篇
第一條 為保護耕地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》、《__省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市行政區域內耕地保護工作適用本辦法。
第三條 本辦法所稱耕地，是指土地利用總體規劃確定的用于種植農作物的土地。
本辦法所稱基本農田，是指按照一定時期全市人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃而確定的不得占用的耕地。
第四條 市、縣（市、區）人民政府負責本行政區域內耕地保護工作。
市、縣（市、區）國土資源部門具體負責本行政區域內耕地保護的管理工作。
農業部門負責耕地質量監測、新增耕地地力評定及其他與耕地質量相關的工作。
環保、林業、水利等部門應當按照各自職責共同做好耕地保護工作。
第五條 耕地保護堅持總量控制、占補平衡、用養結合、生態管護相統一的原則。
第六條 生產建設活動用地應當集約節約利用，科學挖潛存量，不占或少占耕地。
第二章 耕地日常保護
第七條 耕地保護實行目標責任制度。
市、縣（市、區）、鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）應當逐級簽訂耕地保護目標責任書。目標責任書的內容包括：
（一）耕地保有量；
（二）基本農田保護面積；
（三）新增耕地面積；
（四）其他內容。
鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）應當與農村集體經濟組織簽訂耕地保護目標責任書。目標責任書內容包括：
（一）耕地保有量；
（二）基本農田保護面積；
（三）其他內容。
第八條 耕地保護實行責任目標考核制度。市人民政府定期組織國土資源、農業等部門對縣（市、區）人民政府耕地保護工作進行考核，并對耕地保護方面成績顯著的單位和個人給予獎勵。
第九條 國土資源部門應當會同農業部門建立耕地質量等級定期調查評價制度，并劃定基本農田保護區，設立保護標志，實行特殊保護。
基本農田一經劃定，任何單位和個人未經法定程序不得改變或者占用。
第十條 各級人民政府應當加大基本農田建設投入，維護排灌工程設施，加強耕地質量管理和農業環境保護，發展生態農業，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量。
第十一條 土地承包經營者應當使用有機肥料提高地力，防止土地污染。
第十二條 生產建設活動因挖損、塌陷、壓占等造成耕地損毀的，生產建設單位和個人應當依法進行復墾。
有條件復墾的，縣（市、區）國土資源部門應當會同農業、林業、環保等部門對復墾土地進行驗收。驗收合格的，交付農村集體經濟組織使用。
沒有條件復墾的，應當繳納土地復墾費。土地復墾費專項用于土地復墾。
第十三條 生產建設活動經依法批準占用基本農田的，建設單位應當進行耕作層剝離和再利用。第十四條 任何單位和個人不得向耕地排放不符合國家環境保護標準的廢水、固體廢物等污染物。
第三章 耕地占補平衡
第十五條 依法批準的非農業建設占用耕地的，占用單位應當開墾數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾的，應當依法繳納耕地開墾費。耕地開墾費專項用于開墾耕地。
耕地開墾費按照被占用耕地前3年平均年產值的法定倍數收繳；占用基本農田的，按照法定倍數的最高值收繳；使用易地耕地占補平衡指標的，按照指標交易價格收繳。
使用易地耕地占補平衡指標的，應當依法報經批準。
第十六條 依法批準的非農業建設占用基本農田的，縣（市、區）人民政府應當依照被占用的數量和質量進行補劃。本行政區域內沒有條件補劃的，應當依法申請易地有償補劃。
第十七條 縣（市、區）人民政府應當對提供占補平衡指標的鄉（鎮）人民政府、農村集體經濟組織進行補償。
第十八條 補充耕地責任單位按下列規定確認：
（一）城市批次建設用地，由市、縣（市、區）人民政府負責；
（二）村莊、集鎮批次建設用地，由所涉及的農村集體經濟組織負責；
（三）單獨選址建設項目用地，由建設單位負責。
第四章 農村土地整治
第十九條 農村土地整治應當符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，尊重農民意愿，維護農民權益，保護和改善生態環境。
第二十條 農村土地整治包括：
（一）耕地和基本農田整治建設；
（二）農村建設用地整治；
（三）生產建設活動損毀土地的復墾；
（四）歷史遺留損毀土地與自然災害損毀土地的復墾；
（五）未利用土地的開發；
（六）土地整治的其他情形。
第二十一條 縣（市、區）國土資源部門應當加強農村土地整治項目的組織實施。
農村土地整治項目應當向社會公告，并通過招投標方式確定施工、監理等單位。
第二十二條 農村土地整治項目竣工后，由國土資源部門會同相關部門組織驗收。項目的驗收內容包括：
（一）規劃 設計和預算計劃執行情況；
（二）新增耕地數量完成及質量情況；
（三）資金使用與管理情況；
（四）項目管理規章制度落實情況；
（五）土地權屬調整落實情況；
（六）成果資料歸檔情況；
（七）其他內容。
第二十三條 農村土地整治項目資金實行專帳管理、專款專用，并接受審計部門的監督。
第二十四條 縣（市、區）國土資源部門應當加強項目后期管護，明確管護主體，落實管護責任，促進項目有效利用。
第五章 法律責任
第二十五條 土地復墾義務人依照本辦法規定應當繳納土地復墾費而不繳納的，由縣（市、區）國土資源部門責令限期繳納；逾期不繳納的，處以應繳納土地復墾費1倍以上2倍以下的罰款。
第二十六條 違反本辦法規定，破壞或者擅自改變基本農田保護區標志的，由國土資源部門責令恢復原狀，可以并處1000元以下罰款。
第二十七條 向耕地排放廢水、固體廢物等對耕地環境造成污染和危害的，由環保部門依法處理。
農村耕地保護制度范文第5篇
【關鍵詞】耕地保護制度；制度變遷；階段劃分；效果分析
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2017）03-0077-02
耕地不僅是重要的農業生產資料，同時也是穩定經濟社會秩序、保障糧食和生態安全、促進城鄉協調發展的重要物質條件。[1]基于此，耕地保護工作一直是黨和國家關注的焦點。梳理我國耕地保護制度變遷進程，探尋其變遷的規律性和發展趨勢，評價其實施效果具有重要的理論和實踐價值。
一、耕地保護制度變遷階段劃分及其實施效果評價標準
耕地保護制度是指與耕地保護相關的政策、法律、法規等多套規范的綜合體，是一個完整的體系，而不是僅僅局限于某種制度或某個政策的約束。[2]本文對耕地保護制度變遷的階段劃分是以耕地保護目標的變化為依據的。改革開放以來，在城鎮化和工業化發展的不同時期，耕地保護的目標經歷了從單純的數量保護（1978―1997年）到“數量+質量”并重（1998-2012年），再到“數量+質量+生態”并重（2013年-現在）的“三位一體”目標演變過程，相應的也出臺了一系列配套制度體系。
制度實施效果評價標準是制定政策的重要依據，是檢驗制度科學性、有效性的基本尺度。要正確客觀的評價耕地保護制度實施效果必須制定科學合理的評價標準，本文選取耕地保護目標和耕地社會功能實現情況共同評價耕地保護制度實施效果。
二、 耕地保護制度變遷及其實施效果評價
（一）耕地數量保護階段制度變遷及實施效果評價（1978―1997年）
1.耕地數量保護階段制度體系變遷
改革開放后，隨著城鄉居民收入的不斷增長，城市化進程的加速，城市建設用地和農村居民宅基地、鄉鎮企業建設用地需求量劇增。需求旺盛、供給不足的結果是土地價格的不斷上漲和耕地數量不斷減少，為確保國家糧食安全和耕地數量，國務院出臺多項政策，制定了切實保護耕地的基本國策。1978年政府工作報告提出要“有計劃的開墾荒地，使耕地面積逐年有較多增長”。1982年農業部成立土地管理局，1986年國務院成立國家土地管理局，出現了土地管理專門機構，同年《土地管理法》正式出臺。1986年國務院出臺的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地”的基本國策。1991年國家出臺《土地管理法實施條例》，1997年《刑法》修訂，增設了“破壞耕地罪”將耕地保護進一步納入法律程序，至此耕地保護正式制度體系初步形成。
2.耕地數量保護階段實施效果評價
雖然國務院等相關部門不斷出臺各類耕地保護相關制度要求，耕地數量保護的效果卻并不樂觀。1978年至1997年期間我國耕地總量呈逐年下降趨勢，從1978年的14.9億畝下降到1995年的14.2億畝，17年間凈減少0.7億畝。同時期，糧食產量從1978年的30 476萬噸增長到1995年的46 661萬噸，基本保障了國家的糧食安全和工業生產要素需求。農民收入也大幅度增長，第一產業人均收入從1978年的11.47元，增長到1997年的1267.7元。耕地經濟功能和社會保障功能基本實現。
這一時期，在國家“以糧為綱”方針的指導下，為提高畝產，農藥、化肥等農業生產資料使用數量激增，粗放利用，據統計1978年全國化肥施用量為884萬噸，到1997年增長到3 980.7萬噸，增長了4.5倍，使用效率偏低，威脅到耕地質量及糧食質量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占優補劣等問題頻發，多方面因素作用下，耕地質量下降趨勢明顯，質量保護成為耕地保護首要目標，誘使耕地保護制度變遷。
（二）“數量+質量”并重階段制度變遷及實施效果評價（1998-2012年）
1.“數量+質量”并重階段制度體系變遷
由于前一階段耕地保護目標的單一性，耕地質量下降明顯，耕地質量保護逐漸成為耕地保護的另一目標，進入耕地保護數量與質量并重階段。1998年國土資源部正式成立，同年修訂《土地管理法》，標志著耕地質量保護目標的形成。2005年將耕地保護責任納入到各級政府考核體系，強調要將耕地保護作為土地調控的重中之重。2008年《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出了“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地保護紅線”的耕地保護數量目標。2012年《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》提出從優質耕地管控、耕地質量等級提升、把好補充耕地質量關等幾個方面加強耕地質量建設和管理。
2.“數量+質量”并重階段實施效果評價
在前一階段制度體系建設的基礎上，進一步制定了多方政策，但數量保護目標實現并不樂觀，雖守住了18億畝紅線的定量指耍總面積仍呈逐年下降趨勢。從1999年到2012年期間，耕地總面積凈減少約1.2億畝，生態退耕、建設占用和農業結構調整是耕地面積減少的主要原因。
從質量保護效果看，制度作用不明顯，狀況堪憂。2013年國土資源部公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》顯示，全國有灌溉設施的耕地僅為6 107.6萬公頃，占總量的45.1%。其中，商品糧基地東北地區84.8%的土地無灌溉設施，為全國最低。化肥、農藥使用量連年增長，1998年到2012年期間化肥施用量增長了43.0%，農藥的施用量增長了46.6%，而糧食產量僅增長了15.1%。無機肥的過渡施用是土地肥力下降的重要原因，全國耕地有機質平均含量已降到1%，明顯低于歐美國 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末國土資源部的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示，中國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全國耕地質量平均等別僅為9.80等。[4]
從耕地功能實現角度看，此階段糧食產量從1997年的49 417萬噸增長到2012年的58 958萬噸，增長了19.3%，基本保障了國家的糧食安全和工業生產要素需求。農民第一產業人均收入維持在較低水平， 1997年為1 267元，到2001年基本與1997年持平，為1 165元，已經難以保障日益增長的生活基本消費需要。2001年后統計方法變化，家庭經營性收入大幅度增長，其中較大部分來源于非農收入，也難以保障基本生活。可見，此階段耕地經濟功能基本實現，保障了國家糧食供給總量安全。但這一階段，耕地社會保障功能逐漸弱化，不能真正承擔起保障農民充分就業、養老和醫療的需要。
（三）“數量+質量+生態”并重階段制度變遷及其實施效果評價（2013年至今）
1.“數量+質量+生態”并重階段耕地保護制度體系變遷
耕地保護的目標從注重數量和質量向“數量、質量、生態”三者并重逐漸轉化。在強調實行最嚴格耕地保護制度，守住18億畝耕地保護紅線的同時，2013年 國家發改委制定《全國高標準農田建設總體規劃》，提出“要通過土壤改良培肥等耕地內在質量建設，力爭到2020年，耕地基礎地力提高0.5個等級，土壤有機質含量提高0.5個百分點”，明確了耕地質量保護具體目標和時間表。2016年5月，國務院正式出臺《土壤污染防治行動計劃》，提出“以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點”，《土壤污染防治行動計劃》是系統開展污染治理的重要部署，對確保生態環境質量改善，各類自然生態系統安全穩定具有重要作用。
2.第三階段耕地保護實施效果評價
十以來，黨和國家突出重生態環境建設，耕地保護工作進展迅速，特別是在耕地生態保護方面提出了很多新目標和新思路，然而制度作用發揮和效果的顯現都需要時間，當前還很難客觀公正評價這一階段制度實施的績效，制度的密集出臺和國家高度重視中，讓我們持有審慎的樂觀態度。此階段，耕地總量保持在較高的水平，但依然有小幅度減少。糧食產量保持持續增長的同時化肥施用量增量開始放緩，然而耕地質量改善并不明顯，《公報》顯示，2014年和2015年耕地質量平均等別分別為9.96等和9.97，相比2009年國土資源部公布的9.80等有增無減，說明耕地質量有進一步惡化趨勢。
三、結論與展望
耕地保護是工業化和城市化進程中各國都必須面對的難題，是中央政府、地方政府、農戶和工商業部門多方博弈的結果，耕地保護制度也必然在博弈過程中逐漸發展和完善。 市場與政府作用關系不清、土地基本權屬關系不明確、耕地保護主體意識薄弱、耕地保護手段單一等多方面因素影響著耕地保護制度作用的發揮，在未來的耕地保護實踐中要厘清這些關系，探索更加豐富有效地耕地保護模式和手段，實現“數量+質量+生態”并重的“三位一體”目標。
參考文獻：
[1]劉彥隨，鄭偉元.中國土地可持續利用論[M].北京： 科學出版社，2008.
[2]張宇，劉濤.中國耕地保護制度研究綜述[J].內蒙古 大學學報（哲學社會科學版），2010，（42）.
