民法典土地征收補償標準

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民法典土地征收補償標準范文第1篇

關鍵詞：財產權；基本權利；征收；補償

一、引言

財產是維持人類自由與尊嚴的基本前提，是人類生存發展的物質基礎，是社會繁榮進步的強大動力。在法律制度的發展歷史中，財產成為一種核心概念。①在人類漫長的歷史長河中，無論我們考察人類文明的哪一方面，均能發現財產與正當性相連，被視為一項重要的倫理安排，因而私的所有制便在正義、進步、和平以及幸福的基礎上得到維護并逐步發展起來。②人的生命、自由、尊嚴以及社會正義都是以一定的財產為基礎，非法剝奪私有財產就是在侵蝕個人生命，在侵犯個人的自由與尊嚴，就會讓社會正義喪失。洛克就此曾指出：“沒有財產權，就不可能有正義。”③財產權是如此的重要，但是財產權卻也常常受到侵犯，這些侵犯可能來自個人，也可能來自公權力機構。因而對財產權提供保障也是必需的。

隨著國家的出現，國家基于公共利益的需要而利用私人的財產，于是就出現了征收。這種公權力對私主體財產權的限制常常帶有合法的外衣，但是如果這種公權力對私主體財產權的干預不加以合理的規制，將會給私主體的利益帶來巨大的傷害。

 在德國基本法上，涉及財產權的部分是第十四條④，按照傳統的模式，第一款屬于基本法的保護領域條款，之于本條具體是指財產權（所有權和繼承權），第二款是屬于對基本法所保護的權利的限制，具體到本條是通過所有權負有義務來表現的。第三款屬于對限制的限制。征收是法律給財產權設定的一個限制，那么對限制的限制則是對征收行為的規制。本文將結合第一二款，重點就第三款的內容加以探討，并結合德國的相關規定，對中國的征收現狀進行反思。

二、財產權保障的范圍及所負社會義務

在德國憲法史上，明文出現保障人民財產權的制度，可追溯到《法蘭克福憲法》草案（1849年），該憲法草案第164條規定：所有權不可侵犯。征收只有因公共福利，且依法律，以及給予公平補償之后，方得為之。⑤從條文的規定，可以看出它的制定收到“所有權絕對”思想的影響。但是這種財產權的理念在魏瑪共和國時期發生了轉變。在1919年的《魏瑪憲法》中，首次為財產權設定了義務。⑥魏瑪憲法的這一理念為后來的基本法所繼承。

在基本法對財產進行保護時候，應當需要明確的是財產（Eigentum）所涵蓋的范圍。傳統的憲法學上所謂的財產與民法上所規定的物屬于相同的范圍。但是隨著社會的發展，財產的內涵已經遠遠超出了舊有范圍，1923年馬丁·沃爾夫教授發表《聯邦憲法及所有權》一文，將憲法所有權保障的標的由傳統的物權概念承襲而來的“所有權”擴充到“具有財產價值的私權利”。⑦這一擴張，也就意味著憲法財產權的保護范圍隨之也得到了擴張，具有財產價值的請求權也受到了憲法的保護。在其后所制定的基本法中，這種擴張的所有權得以繼承和延續。也就是說在基本法上，第十四條所言的所有權和財產權具有相同的內涵和外延。

現在的德國，在此基礎上又向前跨越了一步，開始對“已成立且運作的營業權”（Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb ）進行保護。但是在此問題上，也存有爭議。一般認為，只有“營業體制正常的經營”才能獲得憲法上的財產權的保障，它包括營業的實體和能夠給營業帶來經濟價值的要素，如客源，特殊地理環境等。在保護范圍涵蓋了所有的私法領域后，是否在公法范圍內具有財產價值的權利也應當納入到基本法所保障的范圍呢？由于公法權利的范圍太過于寬泛，種類繁多，聯防采用“區別解決”理論，受到憲法財產權保障的公法權利主要是指依據公法所規定的社會保險而享有的期待權和請求權。如：失業救濟金、社會保險法上的請求權、超額納稅的保護請求權。⑧

 《基本法》第十四條第二款規定：財產權負有義務。所有權的行使應有利于社會公共利益。首先規定財產權負有義務是《魏瑪憲法》，其時《魏瑪憲法》對財產權的界定同剛生效不到二十年的德國民法典上有關所有權的界定存有沖突。，但由于當時的憲法學界認為，財產權所負的這種社會義務，僅僅處于一種應然的狀態（Sollvoschrift），并沒有產生當然的強制性的拘束力。⑨

 在基本法時代，幾乎完全繼承了魏瑪時代的規定。在此，我們對《基本法》中該十四條已經財產所負有的社會義務理解，應當將其放在整個大的法治國（Rechtsstaat）和社會國（Sozialstaat）的背景下⑩。這正是由于法治國和社會國的理念，才會使得傳統的“所有權絕對”的理念發生轉變。

三、對財產的征收

一般認為，德國的財產征收經歷了三個不同的階段。在這三個階段，征收的范圍不斷的得到擴張。這三個階段是：古典時期的征收、魏瑪時代的征收、基本法時代的征收。

在第一個階段，征收對象限于不動產。此時的征收是基于公共福利的目的,由行政機關依據有關的法律、法規作出行政行為（德國法上系稱行政處分）,該行政處分的內容是將原所有權人的私有財產(主要是土所有權)予以剝奪,并將其轉移，并用于特定的公用事業。此種意義上的公用征收其實質上是一種財產權利的交易,但是帶有強制的性質，其作用如同于“強制收買”。

在征收的第二個階段，即魏瑪時期，征收的概念發生了一些變化，其涵蓋的范圍被進一步擴張,具體體現為如下四個方面:

第一、征收的客體不在僅僅局限于有體物。也就是說征收的客體從土地所有權、普通的動產擴張到了具有“財產價值的權利”；第二、征收的法律方式不僅限于通過行政機關做出行政處分來進行，可以通過法律對征收直接加以規定來實現；第三、征收的目的得以擴張。征收不再限于滿足某特定公用事業的需要,而是擴張到了一般性的公共利益；第四、對財產的征收不再限于將所有權予以轉移，而是對財產權加以一定的限制，使之負擔一定的義務。這也就意味著，本階段意義上的征收不再限于直接剝奪原權利人對其財產所享有的 權利,而是對其財產權加以限制。也就是說，某些情況下基于公共利益的需要，需要對財產予以征收，但是不必對財產直接占有。

在第三個階段，也就是二戰結束后，德國頒布了基本法以后的這段時期。本階段，征收的范圍基本繼承了前一時期，即魏瑪時代（納粹期間對人基本權利的踐踏達到了無以復加的地步，本文對該段歷史在法律上不加以探討）的規定。除此之外，它還包括征收害和準征收侵害。準征收侵害是對財產權的違法侵害行為，通常是通過主權性措施直接加以實施的。這里的主權性措施可能是法律行為，也可能是事實行為。例如，在洪水防治過程中，所采取的措施對水體造成的侵害，地方設立凈化設施而導致的氣味公害（污染）等都可以視為準征收侵害。征收害是指因合法的行政活動而派生出來的后果，因此而造成的對財產的損害。由于該損害持續時間久，因此已經超越了征收法上所規定的“必要的犧牲”的界限，因此必須根據征收原則予以補償。在實務中，德國聯邦法院也通過判決在不斷地擴大征收的概念。11

四、對征收的補償

有征收應該有補償。與上文所述的的征收相對應，對征收的補償也經歷了相似的發展歷程。由于受法國大革命的影響，18世紀末的德國遵循自由、法治國家的理念，相應的在法律上對公民財產權實行的是絕對保障制度。在這一背景下，普遍認為政府的征收行為同民法上對人民財產權利的損害一樣，也構成侵權，是給予人民的一種不利益，應在征收人民財產時給予全額補償。甚至在有些邦國的立法例中還規定，對被征收的財產進行補償時，不僅要補償被征收物的通常價值外，因征收而引起的其他的不利益也應當獲得補償。12此立法例也充分表明對被征收人財產的損失采用完全補償原則。

相對與前面的完全補償原則，魏瑪共和國時期的征收補償原則是相當補償原則。該原則主要是考慮戰后國家經濟的實際狀況，賦予立法者更大的靈活性。在這一原則下，對征收的補償，不必局限于全額補償標準，但相當補償原則在執行中，最初并不排斥完全補償原則，在司法實務中，帝國法院同樣也將完全補償納入相當補償的范疇，這樣以來，實際上被征收人因征收而產生的一切損失，均可以得到相應的補償。在各邦的具體的征收法律中，完全補償原則也基本仍然得以維持。這一狀況直到納粹時期，才發生大的改變。其時，政府對公益與私益做了進一步的考量后，賦予了“相當補償”原則新的涵義，即對于被征收的財產予以補償，僅以被征收標的物的收益價值為限。但是，對于土地的征收有些特殊的規定，即，對于依靠被征收土地為生的所有權人的補償，不僅僅以其收益價值為限做出補償，而是要對其土地予以完全補償。這也意味著，在對不動產的征收補償原則上，仍然沿用先前的完全補償原則。

然而此處的所謂“公平補償”仍然需要進一步加以解釋。在德國，許多學者對此問題也進行了更深入的探討。如呂福納（W.Rüfner）教授認為，所謂“公平的補償”首先要尊重平等原則，使得被征收人在獲得了征收補償之后，與其他未被征收人相比，不會產生不公平的感覺。因此，在這種意義上，公平補償就是塑造一個“公平的秩序”（gerechte Ordnung），而不是讓被征收人因為公共利益而做出“特別的犧牲”。德國另一位教授科努爾（E. Knoll）則認為，對于征收應當依據其目的的不同，劃分為公用性質的征收和社會目的性質的征收。公用性質的征收純粹出于公用目的，比如政府對某一塊土地予以征收，但是其目的是為了在該地塊上建造政府辦公樓。在此類的征收中，公共利益主要體現為一種“國庫利益”；而在于社會目的行的征收中，征收的目的是為了改善社會財產結構。這種征收中所稱的公益，不是國庫利益，而是一種政治或社會利益。按照這種理論，在公用性質的征收中，征收的目的在于給需要土地的政府機構提供必須的土地，但其要旨并不在于要以較低的價格獲得土地。因此，在此種情況下為了讓被征收人不產生不公平對待的感覺，因此應當就征收行為給與其市價補償。只有如此，被征收人才可以再依此市場價重新獲得其他可以代替本地塊的土地。而在社會目的性質的征收中，由于其目的在于進行“社會階層的重組”（gesellschaftliche Umgestaltung），而不是意在圖利國庫，因此，在予以補償時只需給予其“收益價值”（Ertragswert），即以實際的經濟價值予以補償即可。13

與學界一樣，在實務中，法院對此原則也存有不同見解。聯邦普通法院主張等值理論給予被征收人全額補償。而在1968年的“漢堡水壩案”中，聯邦卻認為，基本法所規定的公平補償并不是僵硬的，僅僅以交易價值為導向的補償，而是可以根據立法時的社會、政治、經濟情況，以及所規范的事件本身的特性加以斟酌、裁量，依此來決定是否給予被征收人全額補償，或者是以低于全額進行補償。這也意味著，在補償的時候，被征收人不一定會得到“完全等值”的賠償。14

《基本法》中，除了有公平補償的規定外，還規定了只有征收須依照法律或基于法律，且該法律亦規定補償的種類及限度時，才可以予以征收。該條款也被學者稱之為“一攬子條款”或者“唇齒條款”。它不但要求有補償，而且要求設定或者實施征收的法律本身規定了補償的方式和范圍。如果征收性法律沒有設定補償規則，或者根本就不符合基本法第十四條的規定，那么這種法律就因違反憲法而無效。該條這樣規定，旨在保障公民的財產權，制止無補償的征收。它強調了征收補償的不可或缺性。此一攬子條款還要求征收法律中的補償標準不得授權下級法規代為做出。

五、對我國行政征收的反思

我國由于改革開放以后，經濟社會發展迅速，政府的征收行為也較為常見，尤其是土地的征收征用。在此過程中，也產生了諸多的糾紛和問題。通過對德國《基本法》的分析，或許能看出問題一二。