土地法規定

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土地法規定范文第1篇

第一條  為加強土地管理，使土地違法案件的處下工作規范化，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理實施條例》和《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，制定本規定。

第二條  土地違法案件是指因公民、法人或其他組織違反土地管理法律、法規的行為而引起的依法應當給予行政處理的案件。

第三條  本規定適用于青島市行政管轄區域。

第四條  處理土地違法案件，必須以事實為根據，以土地管理的有關法律、法規和規章為準繩。做到適用法律、法規、規章正確，程序合法。

任何單位和個人不得非法干預對土地違法案件的依法處理。

第二章  受案范圍及管轄

第五條  鄉級人民政府管轄本行政區域內的農業戶口居民非法占用土地建住宅案件，具體工作由鄉鎮土地管理所承擔。

鄉級人民政府對民現的其土地違法案件，應及時送請上級人民政府的土地管理部門查處。

第六條  各區（市）人民政府的土地管理部門管轄本行政區域內的下列土地違法案件：

（一）全民所有制單位、城市集體所有制單位以及鄉（鎮）村企業未經批準或采取欺騙手段騙取批準而非法占用土地的案件；

（二）非農業戶口居民未經批準或采取欺騙手段騙取批準而非法占用土地的案件；

（三）買賣或者以其他形式非法轉讓土地的案件；

（四）無權批準征用、使用土地的單位或個人非法批準占用土地的案件和超越批準權限非法批準占用土地的案件；

（五）非法改變土地的使用用途的案件；

（六）非法占用征地補償費和安置補助費的案件；

（七）臨時用地期滿不歸還的案件；

（八）土地使用權被依法收回，但用地單位拒不交還土地的案件；

（九）違反法律規定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等嚴重毀壞種植條件案件和因不合理開發土地，造成土地嚴重沙化、鹽漬化、水流失的案件；

（十）征用、劃撥土地后，用地單位不在規定時間內使用土地的案件和用地單位不合理利用土地而造成土地荒蕪的案件；

（十一）不按《土地復墾規定》履行土地復墾義務的案件；

（十二）因侵犯土地的所有權或使用權，對方當事人申請土地管理部門處理的案件；

（十三）青島市土地管理部門指定管轄的案件；

（十四）同級人民政府交辦的案件。

第七條  市人民政府的土地管理部門管轄下列土地違法案件：

（一）跨區（市）的案件；

（二）在青島市行政管轄區域內有一定代表性的、重大的或復雜的案件；

（三）市人民政府或上級土地管理部門交辦的案件。

第八條  有管轄權的區（市）土地管理部門由于特殊原因不能行使管轄權，由市土地管理部門指定管轄，市土地管理部門也可自行管轄。

第三章  立  案

第九條  土地管理部門（含鄉人民政府，下同）發現的土地違法案件，具備下列條件的，應予立案：

（一）有明確的違法行為人；

（二）有違反土地管理法律、法規、規章的事實；

（三）依照土地管理法律、法規、規章的的規定，應當依法進行處理的；  （四）屬于受案范圍和其管轄范圍的。

第十條  對有關部門送交或單位、公民舉報的土地違法案件，經審查后，作如下處理：

（一）符合本規定第九條規定條件的，應予立案，并書面通知送交部門、舉報單位或公民；

（二）不符合立案條件的，書面告送交部門或舉報單位、公民不予立案；

（三）應由其部門處理的，應移送有關部門，并書面告送交部門或舉報單位、公民。

第十一條  單位或公民舉報土地違法案件，可采用書面或口頭的方式。土地管理部門受理口頭舉報案件，必須詳細記錄。

舉報人舉報土地違法案件，應當使用真實姓名或單位名稱；舉報人要求保密的，土地管理部門應當予以保密。

第十二條  土地管理部門受理土地違法案件后，須填寫《土地違法案件立案呈批表》，經主管領導批準后，正式立案。

經批準立案的重大案件，應及時報上一級土地管理部門備案。

第四章  調查和處理

第十三條  土地管理部門對經批準立案的土地違法案件，要指派專人負責承辦案件的調查工作。

進行案件調查時，調查人員不少于二人。

承辦人依法進行案件的調查工作，被調查人應予支持和協助；不得拒絕調查和阻礙、破壞調查工作的正常進行。

第十四條  承辦人進行案件的調查時，應出示證件。承辦人可以向當事人、證人提出詢問并制作筆錄，可以索取有關證據，必要時也可以進行現場勘測。

第十五條  證據有下列幾種：

（一）書證；

（二）物證；

（三）視聽資料；

（四）證人證言；

（五）當事人的陳述；

（六）鑒定結論；

（七）調查筆錄和現場勘測筆錄。

以上證據，必須經過查證屬實，方可作為認定事實的根據。

第十六條  土地管理部門經調查認為行為人正在進行的行為屬土地違法行為的，應及時發出《責令停止土地違法行為通知書》。

當事人對土地管理部門作出的責令停止土地違法行為的決定，必須立即執行。

第十七條  土地管理部門對經調查的土地違法案件，根據調查的事實和證據，分別不同情況，按以下規定處理：

（一）認定舉報不實或證據不足，或不構成違法的，報請原批準立案的主管領導批準后，予以撤銷；撤銷重大案件，應報上一級土地管理部門備案；

（二）認定違法事實清楚，證據確鑿，依法應給予行政處罰的，由有管轄權的土地管理部門依法給予處罰，并制作《土地違法案件行政處罰決定書》；

（三）認定屬侵犯土地所有權或使用權的，由有管轄權的土地管理部門作出處理決定，并制作《土地侵權行為處理決定書》；

（四）對有土地違法行為的人員依法應當給予行政處發的，由有管轄權的土地管理部門提出書面建議并附調查材料，移送當人所在單位或有關部門處理；有關單位或部門應將處理結果書面告土地管理部門；

（五）當事人拒絕、阻礙、破壞土地管理部門的工作人員依法執行公務，應當依照中華人民共和國治安管理處罰條例》給予治安處罰的，按照有關規定，提請公安機關依法處理；

（六）當事人的土地違法行為構成犯罪的，應依照有關規定將案件及時移送司法機關，依法追究其刑事責任。

第十八條  土地管理部門送達《責令停止土地違法行為通知書》、《土地違法案件行政處罰決定書》或《土地侵權行為處理決定書》，應當直接送交受送達人簽收；受送達人是法人或其組織的，交其收發部門簽收。

受送達人拒絕簽收時，送達人應當邀請有關人員到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或蓋章，把送達的文書留在受送達人的住處或收發部門，即視為送達。

第十九條  《責令停止土地違法行為通知書》、《土地違法案件行政處罰決定書》和《土地侵權行為處理決定書》送達后，當事人無異議的，應在規定期限內履行。土地管理部門應將履行情況記入《土地違法案件行政處理決定執行筆錄》。

第二十條  當事人對土地管理部門處理土地違法案件的行政行為不服的，可在接到行政處理決定書之日起十五日內，向作出處理決定機關的上一級主管部門申請復議。當事人對議決定仍不服的，可在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。當事人在接到《責令停止土地違法行為通知書》或《土地違法案件行政處罰決定書》之日起十五日內或在接到《土地侵權行為處理決定書》之日起三十日內也可以直接向人民法院起訴。

第二十一條  當事人對土地管理部門作出的責令停止土地違法行為的決定不立即執行，或對土地管理部門作出的給予行政處罰的決定在法定期限內不申請復議或不向人民法院起訴，又不履行行政處理決定的，由作出決定的土地管理部門申請人民法院強制執行。

第二十二條  罰沒財物按照國家罰沒財物管理的有關規定處理。

第二十三條  承辦人對查處完畢的土地違法案件，應及時寫出結案報告，報經原批準立案的主管領導批準后結案。

重大案件的結案報告副本及與案件有關的文書、資料副本應報上一級土地管理部門備案。

第二十四條  土地違法案件結案后，土地管理部門應將與案件有關的全部文書、資料立卷歸檔。

第五章  附  則

第二十五條  承辦人有下列情況之一的，應當回避；

（一）是本案當事人或當事人的近親屬的；

（二）本人或其近親屬與本案有利害關系的；

（三）與本案當事人有其他關系，可能影響公正查處案件的。

承辦人的回避，由批準立案的主管領導決定。

第二十六條  承辦人有下列情況之一的，應視情節輕重給予行政處分，直至由司法機關依法追究刑事責任：

（一）對當事人或證人有逼供、誘供、指供等違法行為的；

（二）違反規定，泄露舉報人姓名、舉報信函或其他可能影響案件查處的內容；

（三）受賄、索賄的；

（四）徇私舞弊、弄虛作假、不秉公辦案的；

（五）縱容違法行為，失職瀆職的。

土地法規定范文第2篇

關鍵詞：土地承包人口；界定；政策依據；處理意見

中圖分類號：D9　文獻標識碼：A

在當前農村土地承包工作中，有部分農村土地承包人口界定問題是當前農村群眾普遍關注的焦點和難點，且法律法規沒有明確規定。如不妥善解決，不僅會影響農村土地承包工作的順利進行，而且將影響農村社會的穩定。現依據相關法律法規，結合山東省招遠市阜山鎮農村工作實際，對這部分問題提出如下建議，供同行們參考。

一、過去土地承擔稅費重時，將戶口遷到小城鎮“空掛戶”，現又將戶口遷回本村的人員

政策依據：《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條規定：家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。

第二十六條：承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。

處理意見：此類人員應當享有土地承包經營權。

二、戶口一直在本村的合同制工人，以前按規定不盡義務也不能分地，現要求分地人員

政策依據：《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條規定：家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。以及《山東省實施農村土地承包法辦法》第六條第一款之規定：“本村出生且戶口未遷出的”。

處理意見：此類人員應當享有土地承包經營權。

三、畢業后將戶口遷回村，要求分地的大中專畢業生

政策依據：《中華人民共和國農村土地承包法》第十五條規定：家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。及《山東省實施農村土地承包法辦法》第七條第二款之規定：“原戶口在本村的高等院校、中等職業學校的在校學生，依法享有農村土地承包經營權”。

處理意見：因畢業后又將戶口遷回本村，視同于未就業，應當尊重其意愿，賦予其土地承包經營權。

四、到農村落戶的非農業人口、城鎮居民，如下崗職工、待業人員

政策依據：《山東省實施農村土地承包法辦法》第六條第四款規定：“其他將戶口依法遷入本村，并經本集體經濟成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意，接納為本集體經濟組織成員”。

處理意見：由村根據實際，按照規定程序民主討論決定是否接納為本集體經濟組織成員，賦予其土地承包經營權。

五、二輪延包已經簽訂棄地協議的人員；二輪延包時口頭放棄土地承包權的人員

處理意見：對原二輪延包時已經簽訂棄地協議的，原則上從其約定：口頭放棄的，原則上仍享有土地承包經營權。

六、戶口在本村沒有辦理依法領養手續的外來小孩，如投親落戶的孩子

政策依據：《山東省實施農村土地承包法辦法》第六條第三款之規定：“本村村民依法辦理領養手續且戶口遷入本村的子女，為本集體經濟組織成員”。

處理意見：因其未依法辦理領養手續，不屬于本集體經濟組織成員，不應享有土地承包經營權。

七、出嫁、離婚或喪偶的婦女；結婚后在外長期居住但戶口一直未遷出的農村婦女；改嫁所帶的子女等等

政策依據：《山東省實施農村土地承包法辦法》第十二條：承包期內，婦女結婚，在新住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其承包地。發包方不得以村規民約為由侵犯婦女的土地承包權益。因結婚，男到女家落戶的，適用前款規定。

處理意見：對出嫁、離婚或喪偶的婦女，凡戶口遷到新居住地的，取得原居住地無承包地證明的，在新居住地應當依法享有土地承包經營權。土地證明的取得方式，屬本鎮(街道)范圍的由原居住地村直接出具證明，跨鎮(街道)的要加蓋鎮(街道)經管部門核實章，跨縣域的加蓋縣級經管部門核實章。

八、承包戶有增加人口也有減少人口，機動地調整中應如何計算新增人口

土地法規定范文第3篇

第一條  為了加強土地管理，合理地開發、利用、經營土地，促進對外開放和經濟建設，根據《中華人民共和國土地管理法》及有關規定，制定本規定。

第二條  大連經濟技術開發區（簡稱開發區）內的國有土地，可按照所有權與使用權分離的原則，實行土地使用權出讓、轉讓制度，其土地所有權、地下資源、埋藏物仍屬國家所有，不得出讓、轉讓。

第三條  中華人民共和國境內外的企業、其他組織和個人，除法律另有規定外，均可依法在開發區取得土地使用權。

第四條  根據本規定取得土地使用權者，依照中國法律、法規及有關規定，在土地使用合同期內可以開發、利用土地，也可以將土地使用權轉讓、出租、抵押或用于其他經濟活動。

依照其他規定通過劃撥或減免土地使用價款取得土地使用權的，未經批準不得轉讓、出租、抵押土地使用權。

第五條  大連經濟技術開發區管理委員會（簡稱開發區管委會），代表大連市人民政府管理開發區國有土地，應組織開發區土地、規劃、城建等管理部門，依法做好土地使用權出讓、轉讓的管理監督工作。

第二章  出讓與受讓

第六條  土地使用權出讓，由開發區土地管理部門會同規劃、城建部門，確定出讓土地的位置、面積及用途，經開發區管委會審查同意，依照國家建設用地批準權限的規定辦理審批手續，納入地方年度建設用地計劃。

土地使用權出讓，由開發區土地管理部門代表出讓方，將開發區內國有土地使用權有償地讓與土地使用者（受讓方），并向受讓方收取土地使用權出讓金。

第七條  土地使用權出讓，可采取協議、招標或拍賣的方式，由開發區土地管理部門與土地使用者簽訂合同，明確出讓地塊的方位、面積、用途、使用年限、使用要求、出讓金額、違約責任及其他應履行的權利、義務。

土地使用權出讓合同，須經開發區公證機關公證。

第八條  土地使用權出讓，一般不得超過下列年限：

（一）商業、旅游、娛樂用地四十年；

（二）工業、教育、科技、文化、衛生、體育、居住及其他用地五十年。

第九條  土地使用權出讓，受讓方應依照合同規定向出讓方支付出讓金；向開發區土地管理部門申請登記，領取土地使用證；向開發區稅務部門申報納稅。

受讓方開發、利用土地，應按照開發區有關規劃、建設的管理規定，辦理審批手續。

第十條  土地使用權出讓合同一經簽訂，雙方必須嚴格履行。因故改變合同內容的，由當事雙方協商重新修訂合同，向開發區土地管理部門申請辦理變更登記；違反合同的，應按合同規定承擔違約責任。

第三章  轉讓、出租、抵押

第十一條  土地使用權轉讓、出租、抵押，是由取得土地使用權者憑土地使用證，依照出讓合同和本規定對土地使用權進行的再轉移。土地使用權轉讓，包括出售、交換、贈與等方式。

依照本規定取得土地使用權的，土地使用權可以繼承。

未依照出讓合同規定付清出讓金和未投資開發、利用土地的，不得轉讓、  出租或抵押。

第十二條  土地使用權轉讓、出租、抵押、須經開發區土地管理部門同意，由當事雙方協商，簽訂轉讓、出租、抵押合同。

土地使用權轉讓、出租、抵押合同，須經開發區公證機關公證。

土地使用權轉讓價款，明顯低于市場價格的，開發區管委會有優先購買權。

第十三條  土地使用權轉讓、出租，應將出讓合同規定的權利、義務和地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉移。

轉讓、出租地上建筑物、其他附著物所有權時，其占地范圍內的土地使用權應隨之轉移。

第十四條  土地使用權轉讓、出租、抵押，有關當事人應持出讓合同、土地使用證和轉讓、出租、抵押合同，向開發區土地、房地產、稅務部門申請辦理登記、過戶、納稅、繳費及有關手續。

第十五條  土地使用權抵押，因償清債務或其他原因解除合同的，應及時到開發區土地管理部門注銷抵押登記；因抵押人在合同期滿未能償清債務，抵押權人有權依照法律、法規和抵押合同的規定，在開發區土地、房地產管理部門監督人有權依照法律、法規和抵押合同的規定，在開發區土地、房地產管理部門監督下處分抵押財產。

處分抵押財產所得，抵押權人有優先受償權。

第四章  土地使用權終止

第十六條  土地使用權出讓合同期滿、合同期內提前收回土地使用權或土地滅失的，即行終止土地使用權。

第十七條  土地使用權出讓合同期滿，受讓方應將土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權，無償交給開發區管委會，并到開發區土地、房地產管理部門辦理注銷登記，交回土地使用證和產權證。

第十八條  土地使用權出讓合同期滿，按合同規定須拆除地上建筑物、 其他附著物的，受讓方應及時拆除；不能自行拆除的，應繳納拆除清理費。

第十九條  土地使用權出讓合同期滿，受讓方需要續期的，應在合同期滿前一年與出讓方協商，經開發區管委會批準，重新簽訂土地使用權出讓合同，支付出讓金，并辦理登記和更換土地使用證。

第二十條  土地使用權出讓合同期未滿，因社會公共利益的需要，經開發區管委會批準，可以提前解除合同，收回土地使用權，并根據受讓方使用土地年限和開發、 利用情況，給予合理的補償。

第五章  附則

第二十一條  違反本規定，擅自進行土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押和土地交易的，由開發區土地管理部門予以制止，并視其情節給予警告、責令賠償經濟損失、沒收非法所得、罰款、收回土地使用權的處罰；情節嚴重構成犯罪的經濟損失、沒收非法所得、罰款、收回土地使用權的處罰；情節嚴重構成犯罪的，交由司法機關依法懲處。

第二十二條  因土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押發生糾紛的，由當事雙方協商解決或向開發區土地管理部門申請調解；調解不成的，可向開發區管委會申請裁決，也可向當地人民法院起訴。申請裁決，也可向當地人民法院起訴。

第二十三條  本規定公布前按其它方式在開發區取得土地使用權的，應繼續執行《大連經濟技術開發區土地使用管理辦法》；需要改變土地使用方式的，應按本規定重新簽訂土地使用權出讓合同，辦理登記手續。

土地法規定范文第4篇

    經市政府同意，現將市國土房管局、市發展改革委、市規劃委、市建委和市監察局等部門制訂的《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的補充規定》轉發給你們，請認真貫徹執行。

    二〇〇四年一月三十一日

    關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的補充規定

    市國土房管局 市發展改革委 市規劃委 市建委 市監察局

    （二〇〇四年一月十七日）

    為加強本市國有土地使用權出讓管理，進一步貫徹落實《協議出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第21號），現對《北京市人民政府辦公廳轉發市國土房管局等部門關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓有關規定的通知》（京政辦發〔2002〕33號，以下簡稱《規定》）在實施中的有關問題補充規定如下：

    一、自2004年1月9日起，對《規定》第二條第五款規定的下列經營性用地，需要辦理國有土地使用權出讓的，均須通過招標、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開進行：

    （一）綠化隔離地區建設項目用地；

    （二）小城鎮建設項目用地；

    （三）開發帶危改項目用地；

    （四）國家級開發區和科技園區外非生產加工型一般性高科技項目用地。

    對在2004年1月9日以前政府有關部門已經受理的上述四類項目，由市發展改革委會同市規劃委、市建委、市國土房管局提出需要辦理國有土地使用權出讓的處理意見，并報市政府批準后執行。

    二、下列情況在辦理國有土地使用權出讓時，均須通過招標、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開進行：

    （一）除房改帶危改項目外，利用劃撥土地進行經營性開發建設的；

    （二）改變用地使用性質，進行經營性開發建設的；

    （三）基建項目轉為開發項目的；

    （四）項目主體發生變化的。

    三、根據國家有關規定，本市國有土地使用權協議出讓實行公示制度，具體辦法另行規定。

    四、市、區（縣）發展改革、規劃、國土房管、建設等行政主管部門要嚴格把關，對不符合協議出讓條件的經營性用地，不得受理建設單位提出的立項、規劃、用地、施工等申請。監察部門要加強對經營性用地的立項、規劃、用地、施工等審批行為的監督檢查，對違反規定進行審批的行政主管部門和有關責任人，按照有關規定嚴肅處理。

土地法規定范文第5篇

關鍵詞：農村；農村土地，中突；土地法規缺陷

中圖分類號：DF456

文獻標識碼：A

文章編號：1009―9107(2011)06―0144―04

農村土地問題是“三農”問題的核心，已成為政府、學者和百姓的共識。但是，誘發農村土地沖突問題的原因并未引起人們足夠的重視，農村土地沖突已與和諧社會嚴重相悖。農村土地沖突的危機是無法回避的事實，它給脆弱的農村社會帶來巨大的威脅，若處理不當，政府、政策和法制將失信于農民，引發農村社會動蕩。因此，正視農村土地沖突并剖析誘因十分重要，鑒于此，本文著重對導致農村土地沖突的土地法規缺陷進行詳實剖析。

一、征地制度缺陷

1、征地規制相互矛盾。征地引致的土地沖突已成為當前農民最多的領域，成為影響農村社會穩定的一大隱患。據有關調查顯示，農村最激烈的沖突是征地引發的，一是征地權的濫用；二是征地補償不合理，其根源于《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》關于土地征用權的規定相互矛盾。

《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。此條款強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，這表明只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。《土地管理法》不僅沒有對“公共利益的需要”做出明確的界定和闡述，與此相反，《土地管理法》第四十三條還進一步規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”，從而將《憲法》規定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，法律規定陷入兩難境地：不符合公共利益的農地向城鎮國有土地的轉換，若不征為國有，不符合《憲法》第十條規定，征為國有卻不符合《憲法》第十條第三款規定。

我國現行法律關于土地征用方面的規定存在相互矛盾的地方，引致征地權的行使陷入了法律上的兩難困境，從而在巨大利益驅動下導致征地權濫用有恃無恐，導致了農村土地沖突。而法律關于征地范圍的不明確導致土地沖突的數量大大增加。“公共利益”界定不清，掌握解釋權的地方政府很容易擴大征地范圍，使卷入土地沖突的利益相關者不斷增多。

2、征地補償不合理。《土地管理法》第四十七條第六款規定：“……按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6―10倍。……土地補償費和安置補助的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”。盡管土地補償倍數有6―10倍，但無法回避一個事實：補償費由政府行政規定，而非由市場決定。《土地管理法》界定了土地補償費的上限與下限相差近1倍，執行難以掌控其層次，征地前三年的年產值難以確定。在現實二元經濟結構條件下，農業處在被剝奪的地位，農產品價格相當低廉，前三年的年產值不足以反映被征土地的市場價值。尤其農村土地被征用后，其補償費根本不足以讓失地農民在城鎮安居和就業。失地后的農民無力支付城鎮生活的成本，在謀生無門的情況下，他們擔心未來，擔心有限的補償不能抵抗社會變故、自然災害和嚴重疾病等風險，再加上地方政府在征地補償總額上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地補償款項時有發生。征地補償不合理已經成為征地過程中農村土地沖突爆發最直接的導火索。

二、農村土地產權模糊

土地制度的核心在于明晰土地的產權，我國農地所有權名義是歸集體所有，其實是“一權多主”。《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各個該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”；《土地管理法》第十四條規定：“農村集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，……”。可見，我國集體土地所有權歸農民集體經濟組織、村民委員會、或鄉鎮農民集體所有，而農民只享有對本集體土地的使用權，即承包經營權。各級政府擁有憑借所有權衍生出的土地征用權、總體規劃權、管理權等重要的實際控制權，農民被動服從的地位決定了其受到多維權力的控制，當多維控制權力相互矛盾時會使農民無所適從，這必然激發農民的焦慮、緊張、不滿情緒，從而導致農村土地沖突的爆發。

三、農村土地承包權殘缺

產權安排規定了每個人在與其他人交往過程中必須遵守的行為準則，或者承擔不遵守的成本，社會通行的產權制度則確立了每個成員相對于稀有資源使用時的地位及人與人之間的社會、經濟關系。土地產權不明確引致土地沖突出現在土地利用和管理過程中，農村土地所有權模糊，其承包經營使用權也面臨殘缺，同樣引致農戶與農戶之間、農戶與村干部之間的矛盾沖突。

1、權能殘缺。(1)農地收益權殘缺。《農村土地承包法》第十六條規定：承包方有權“自主組織生產經營和處置產品”，第十七條規定：承包方承擔“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。土地用途受到嚴格行政管制，在農產品價格與工業產品價格的“剪刀差”無法改變的情況下，農民在比較利益太低且不能得到合理補償的條件下，往往會選擇棄地、或者改變土地用途與政府博弈來獲取利益。改變用途和“用腳投票”，必然要受到政府相應的行政干預。遇到這種情況，地方政府強行執行規定很容易釀成干群沖突。(2)土地承包權流轉受到限制。土地法規在鼓勵承包經營權流轉的同時又做出了種種限制。《農村土地承包法》第四十一條規定，“轉讓要經過發包方的同意”；第四十八條規定，“轉讓給本集體經濟組織外成員的必須經過三分之二以上成員同意并經鄉(鎮)政府批準”。這些規定過分強化了發包方在土地流轉中的實際控制力，為以行政權力和行政手段配置土地資源留下了太大余地。為基層干部干預農戶的承包經營權提供了依據。(3)承包權的期限不穩固。盡管《農村土地承包法》第二十條規定了承包權的期限為“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城鎮化進程加快的背景下，在三十年至七十年承包期內，農村二代或三代人口必然發生很大變動，有的農地承包后不久

就面臨被征用的狀況，農地承包權“大穩定、小調整”是既成事實，而“小調整”成為農地承包經營權頻繁變動的借口，土地頻繁調整和不可抗拒地被征用，使承包地的繼承權成為虛化。

2、物權內容債權化。《農村土地承包法》確立的土地承包經營權，從本質上說已經實現了物權內容，在權利的地位、內容、形式、期限、變動要件等方面均作了法律規定，并予以物權保護。《土地承包法》第十二條至第十七條對土地承包雙方權利義務的確定，是物權法定原則的體現；第三十八條規定在土地承包經營權進行流轉時，未登記的不得對抗善意第三人，此為物權變動的公示方式，采取登記對抗主義；第五十四條規定的發包方若有侵害土地承包經營權的八種行為之一的應承擔的六種民事責任，完全是侵犯物權應承擔的侵權責任；第五十三條規定“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的，應當承擔民事責任”，這是關于侵權責任的規定。顯然《土地承包法》是將土地承包經營權作為一個絕對的權利即物權來保護的。

然而，物權內容依靠合同來賦予農民，物權實際被債權化了。《中華人民共和國農業法》第十三條規定：“農民依據承包合同享有生產經營決策權、產品處分權和收益權”；《農村土地承包法》第二十一條規定：“發包方和承包方的權利和義務在承包合同中約定”；《農村土地承包法》第二十二條規定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”；《民法通則》第二十七條規定：“農戶是以同農村集體經濟組織簽訂土地承包經營合同的方式取得土地承包經營權，承包經營合同是這一權利發生的原因”。依合同而產生的債權可以單方面解除，致使土地承包權處于不確定的法律關系之中。由于缺乏合理運作的規范程序和不規范法律體系、制度的欠缺使農村土地承包經營權流轉大多處于自發狀態，缺乏科學管理和規范。從法律上看，發包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關系，主要是因為雙方建立的是合同關系債權而非物權關系的緣故，其根本要害就在于，債權的對抗效力遠不及物權強。致使在征地、占地環節，蔑視農民土地經營決策權利，違背農民意愿，占農民土地，毀壞農民莊稼等事件屢屢發生。

3、農村婦女土地承包權缺乏有力保障。為了強調對農村婦女土地承包經營權的保護，《農村土地承包法》列出了專門條款。在第六條規定了農村婦女應當享有土地承包經營，第三十條就農村婦女結婚、離婚或喪偶的情況下其承包地不得隨意收回作了保護性規定。而《農村土地承包法》第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，《農村土地承包法》第六條、第五十四條第七項中的“婦女的土地承包經營權”與第十五條關于“農戶”是承包經營權的主體的規定相矛盾。現實中，婦女只是農戶中的成員之一。法律既然規定“農戶”是承包經營權的主體，沒有主體資格作為農戶中一員的婦女就不能單獨地享有土地承包經營權，又何談保護“婦女的土地承包經營權”。法規的原則性與現實社會農村婦女生活的復雜性，使得以上這些籠統的保護性條款顯得蒼白無力，導致農村婦女沒有承包地或失去土地承包經營權的問題不斷發生，農村女性出現了較為嚴重的土地權利流失現象。

四、土地矛盾調解制度缺陷

1、案件協調者不確定。有關調查顯示，農村最激烈的沖突是征地引發的。農民的維權抗爭主要有兩方指向：一是針對地方政府；二是針對基層干部特別是村干部的，這類沖突數量比較多且激烈。

地方政府既是征地者，又可能是用地者，還是標準的制定者，這如何保證協調的公正性?同時，具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規定對法律規定由行政機關做出裁決的不可提起行政訴訟。因此，當征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議，經縣級以上政府協調但協調不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，農民要么妥協、要么維權抗爭。

村干部既是集體經濟組織成員又是履行政府職能委托者，行政法對其不適用，人民法院又不受理老百姓對這類掠奪行為的申訴。加上一些鄉鎮干部對村干部的偏袒和處理土地問題比較輕率，許多本來屬于耐心協調就可以解決的矛盾糾紛問題，經有關部門直接干預后，往往使群眾受到傷害，矛盾激化，釀成干群械斗，警農沖突等土地沖突，使矛盾問題進一步復雜化，難以有效解決。

2、案件審理機構含糊。《農村土地承包法》第五十三條雖然規定了侵犯土地承包經營權應該承擔民事責任，但該法第二十二條規定：“承包方自承包合同生產時取得土地承包經營權”。在簽訂承包合同之前，村民的權利為有權依法承包農村土地。通過這兩條分析得出，僅以第五十三條的規定就認定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。村民有兩種權利，在簽訂土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包權；而簽訂合同并生效以后，是承包經營權，這是兩種不同性質的權利。承包經營權受到損害承擔民事責任有法律根據，侵犯承包權承擔民事責任則無法律依據。此類案件村委會行使的權利屬公共權力范疇，應該由行政庭進行依法處理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包經營權的行為，根據土地承包法的規定應由民庭進行審理。對這類案件的審理需要合法分工、及時處理，防止內部相互推諉，延誤案件的處理，造成矛盾進一步擴大。

3、案件處理依據不足。《土地管理法》第十三條規定：“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”但是，法律責任方面沒有界定如果侵犯了權利怎么處罰，應承擔什么樣的法律后果。同時，《土地管理法》中的禁止性條款大部分規定了相應的法律責任，但也有少量缺項。如：第三十六條第三款“禁止占用基本農田發展林果業或挖塘養魚”；第三十九條第一款“……禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地”。這些禁止性條款所述行為，因無相應的法律處置，只能參照相關條款，易引起分歧。《刑法》中已明確規定了土地違法行為構成犯罪的要追究刑事責任，但在《土地管理法》中未明確相應的土地行政法律責任。如：《刑法》第四百一十條規定了非法低價出讓國有土地使用權罪，最高檢察院在司法解釋中對追究這一犯罪行為明確了三條立案標準。那么，對尚不構成犯罪的違法行為是否要給予行政處罰或行政處分，《土地管理法》卻無明確規定。

五、結語

20多年的農地改革實踐常常面臨不完全市場，不完備法規，不完備契約，有限理性的政府、農民和利益相關者的情境，此情境展現了一幅幅畫面：在土地資源稀缺約束條件下，城鎮化過程中當地方政府、農民和利益相關者(集團)有各自的利益需求源于同一地塊時，他們以地生財的謀利行為或謀生行為的互動難免會引發土地沖突，而土地法規時時貫穿于這些沖突的過程之中。但由于相關土地法規的缺陷引起未來土地權益分配的不確定性，由不確定性引起各個土地權益主體的非合作傾向或機會主義行為，這就需要相對完備的土地法規來治理各個權益主體之間的關系，實施公平的獎懲機制，解決矛盾和化解沖突，以維持農村土地市場合作秩序，為農村各權益主體提供合法的、平等的、兌現的救助、福利、保障和優撫，達到促進社會福利最大化的目標。

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