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跟蹤審計是指審計機構和人員依據國家法律法規和內部控制制度,按照一定的程序和方法,對交通運輸建設項目從立項建設到竣工驗收的管理全過程進行監督、控制、評價和服務。交通運輸建設項目關系國計民生,其特征是投資規模大、建設周期長、關鍵環節多等,開展建設項目跟蹤審計可以抑制低價搶標、有效防止國有資產流失,促進業主、監理、施工單位在施工過程中不斷改技術、改善管理、挖掘潛力、堵塞漏洞,切實提高工程科學化管理水平。隨著交通運基礎設施建設投資的不斷增加,委托跟蹤審計工作得到廣泛深入的開展,對工程建設的規范化、科學化管理和投資控制等方面啟到了積極的推動作用,同時跟蹤審計工作質量也呈現出一些亟待解決的問題,需要進一步加強研究、分析與解決,便于促進建設單位統一認識、強化交通建設項目管理,充分發揮交通工程項目跟蹤審計的預防作用。
一、交通工程委托跟蹤審計質量面臨的問題
(一)交通工程跟蹤審計的法律法規不夠健全
跟蹤審計人員在交通工程跟蹤審計中的任務重和責任大,高風險、大責任的任務需要有相法律條文來規范具體的工作范圍和責任,讓審計人員依法辦事、依法追究責任,同時給審計人員的工作質量作出明確的判斷。審計人員的具體工作內容和方法在我國還沒有規范的指南和說明,沒有完善的審計工作理論和實踐知識,造成審計人員自己很難找到在實際操作中的具體辦法,只能通過自己的理論知識進行摸索和試探,一定程度影響審計工作的質量。
(二)跟蹤審計工作開展不合理、不科學
受托審計單位為追求經濟利益最大化,有的采用簡化審計程序、減少審計方法、縮小審計范圍等方法盡快完成審計工作,提交格式審計報告,忽視審計工作的質量;有的審計中介不能嚴格履行審計業務書的規定,輕事前、事中審計,重事后審計,有利于提高審計核減額,達到多收審計服務費的目的,而弱化跟蹤審計的監督職能。交通工程投資大、周期長、由于招投標或項目審批等因素的影響,工程子項目之間的不具有連續性,時間間隔長,導致跟蹤審計與工程建設不相適應,審計工作質量與效果不盡理想。
(三)跟蹤審計人員綜合素養有待加強
由于跟蹤審計工作的工作量大、內容多,要求審計人員不僅具備較高的專業技能,同時還要有一定的職業道德素養,比如協調組織能力、溝通能力、靈活處理能力、工作責任心等。然而,受托審計單位追求的是利澗與經濟效益最大化,往往導致跟蹤審計人員配備不合理、審計工作開展不及時、審計工作質量不高,無法達到預期的審計效果。
(四)對交通跟蹤審計的認識不夠重視
由于跟蹤審計是個新興的工作,大部分工程參建人員對跟蹤審計工作沒有一個明確的概念和范圍,不知道究竟跟蹤審計工作能夠干什么,什么范圍的任務屬于跟蹤審計的工作,忽視了跟蹤審計工程的重要性和必要性。業主大部分都認為跟蹤審計內容簡單,可有可無,這對交通審計工程的發展起到了阻礙的作用。
二、 提高交通工程委托跟蹤審計工作質量的措施
(一)為保證跟蹤審計質量,應做好以下工作
根據審計項目的規模應配備與之相適應的審計力量,審計組人員要熟練掌握財經知識和投資管理政策、工程造價知識與工程管理政策等,保證隨時提供政策咨詢與服務;凡是跟蹤審計的內容都要取證,取證的資料要真實客觀,要審慎識別審計資料的真假與完整,佐證資料要足以證實所述事項;審計人員根據審計分工應及時編寫審計工作日志,全面記載審計時間、工作紀實,日志要注重反映量化成果。審計組長或主審應隨時檢查審計組成員的審計工作日志,確保全面、規范地記載審計事項;審計工作底稿內容要事實清楚、依據充分、定性準確。審計組長或主審應對審計工作底稿進行復核,并簽署復核意見;對重大工作底稿應由審計組或聘請其他專家共同研究確定;審計報告格式清晰,反映事實清楚明了,問題定性準確無誤,處理意見合規合法,改進建議準確可行。
(二)審計過程監督與控制
為了確保審計方案的實施和審計質量,委托人應隨時監督受托人的審計進度情況、審計力量的配備 、審計取證、審計深度和范圍等,指導其按照既定的審計方案和服務承諾進行工作。對于未執行雙方的約定或不完整執行雙方約定的,可以采取相關措施進行控制。
(三)審計結果的監督與控制
對受托人出具的每一期審計報告初稿,委托人在充分核實審定的基礎上,及時組織建設單位和受托人交換初步審計結果,聽取建設單位意見,完善審計報告;必要時組織受托人、建設單位、施工、監理、征地拆遷單位等召開座談會、研討會,研究專項審計問題,確保審計定性準確、建議可行、報告完整。
(四)中介機構的信用控制
應建立健全社會中介機構信用檔案,加強監督與考核。受托審計單位追求的目標是利潤與經濟利益最大化,加強對受托審計單位工作業績考核、綜合評價信用等級,有利于提高跟蹤審計工作的效率和效果,充分發揮跟蹤審計的免疫功能。
實踐證明,跟蹤審計在交通工程建設領域得到了越來越廣泛的認可和應用,在規范工程資金管理、控制造價、提高工程建設水平和廉政建設等方面,起到了積極的作用,取得了明顯的經濟和社會效益。加強對交通工程跟蹤審計工作的管理和研究,必將推動跟蹤審計工作在工程建設和管理工作中發揮更大的作用。
【關鍵詞】醫院 基建工程 跟蹤審計
隨著我國醫療事業的快速發展,醫院基本建設投資規模不斷擴大。在這種情況下,如何加強對基建項目的審計工作,切實提高建設資金的使用效益,這已經成為當前醫院審計工作所面臨的一項重要課題。
與傳統的審計不同,跟蹤審計把控制重心由事后控制轉向事前、事中控制,由靜態控制轉向動態控制,是一種積極的、全過程的成本控制。開展跟蹤審計工作對于加強醫院基本建設、提高工程建設質量等具有極為重要的意義,不僅有助于防止醫院建設中資產流失以及腐敗現象,而且有利于維護基建市場中的公平競爭,促進建筑市場管理更加規范。因此,應當高度重視醫院基建工程中的跟蹤審計工作,切實提高醫院基建工程質量。
一、當前醫院基建工程中跟蹤審計中存在的問題
近年來,很多醫院在基建項目中通過開展跟蹤審計工作取得了很好的效果。但是,應當看到,醫院在進行跟蹤審計中還存在著一定的問題。
(一)開展審計工作的力量還比較薄弱
醫院很多基建項目投資大、涉及環節多,而且專業性強。醫院審計人員由于缺乏基建管理經驗或建筑設計等方面的專業技能,因此,他們很難在基建項目的設計及施工階段進行準確判斷。同時,由于在醫院中從事審計工作的人員有限,很難對所有基建項目實施全過程控制,這就嚴重制約了跟蹤審計的效果。
(二)開展跟蹤審計的環節難以確定
一般來說,跟蹤審計應當貫穿基建項目的各個環節。但是,目前醫院開展的跟蹤審計基本是在進入施工階段之后才開始的,對項目開始前期的審計監督工作不夠重視,這就造成對項目前期設計以及招標等環節無法進行有效控制,所以跟蹤審計的效果并不充分,審計監督的作用無法得到有效發揮。
(三)跟蹤審計的內控制度還不夠完善
應該看到,目前醫院普遍存在著內審機構不夠健全,甚至有的醫院還沒有設置專職內部審計人員,這就嚴重制約了審計工作的開展。同時,醫院在開展跟蹤審計的過程中,雖然逐步形成了開展跟蹤審計工作的基本思路,但是并沒有建立完善的跟蹤審計制度。因此,跟蹤審計必須要進一步規范化和制度化。
二、醫院基建工程中加強跟蹤審計的主要措施
(一)醫院要加強對審計工作的領導
對于醫院來說,開展跟蹤審計工作,提高審計工作的成效,必須要重視并加強對審計工作的領導。只有重視和加強審計工作,加大對醫院基建工程內部審計的投入力度,培養并引進專業人才,逐步完善跟蹤審計的相關制度。只有醫院領導重視并加強審計工作,才能推動基建工程跟蹤審計工作的深入開展,才能及時發現基建工程中存在的問題,進而為醫院領導的決策提供全面準確的審計意見。
(二)重視加強跟蹤審計的制度建設
只有加強制度建設,才能使醫院基建的審計工作做到有章可循,并用于指導審計工作。一方面,要加強項目竣工結算內控制度建設,審計人員對于施工單位在項目結束之后報送的相關資料,要根據審計要求進行審查,確保結算文件及相關資料的完整性與可靠性;另一方面,要加強建設項目投資效果內控制度建設,根據審計要求,基建項目在建成并交付使用之后,必須要對其預期目標進行考核,只有這樣,才能有效總結經驗,分析問題,明確責任。
(三)推行內審與外審相結合的審計方式
由于醫院工程建設項目任務重、涉及面廣,要做好基建項目的審計工作,需要各職能部門之間的配合與協作。因此,必須要加強各職能部門的聯系,促進各部門工作之間的相互銜接,確保醫院基建工程跟蹤審計工作的健康運轉。在這一過程中,醫院在加強內部審計工作的同時,應該重視并充分發揮社會審計機構的作用,把醫院內部審計與外部委托審計結合起來,以有效彌補醫院內部審計工作的缺陷與不足。
(四)認真做好醫院審計人員的培訓工作
審計是一項專業性很強的工作,要提高審計工作的質量,就需要加強對審計人員的知識結構、業務能力以及職業道德進行培訓教育。不但要加強審計人員的工程技術、經濟以及法律等方面的培訓,而且還要使審計人員掌握審計、財務等方面的知識,使審計人員精通基建工程審計業務。同時,審計人員還應當提高職業道德,能夠在跟蹤審計工作中做到客觀公正、廉潔自律,真正按照相關法律法規辦事。
(五)重視事前和事中審計工作
切實發揮跟蹤審計的作用,把審計工作的重心前移,從項目招標環節到竣工結算環節進行全過程的跟蹤審計。在基建工程招標環節,要把招標文件納入內部審計的范圍,在發放中標通知書前要對中標候選人進行清標;在合同簽訂環節,要根據招標文件的要求對合同進行全面審核;在施工環節,重視并加強對設計變更及相關材料的核價和驗收工作;在結算環節,全面審核施工單位實際發生的費用,有效控制工程報價。
三、結語
對基建項目的全過程開展跟蹤審計工作,是醫院加強內部審計的重要途徑。在跟蹤審計過程中,通過對建設項目招標、施工以及結算等環節的全過程進行審計監督,可以有效防止基建項目建設中可能出現的高估冒算等問題,切實發揮醫院資金的使用效益,提高醫院的管理水平。
參考文獻
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關鍵詞:公安現役部隊 基本建設 跟蹤審計
中圖分類號:F239.47 文獻標識碼:A
文章編號:1004—4914(2012)06—188—02
一、公安現役部隊跟蹤審計存在的問題
1.對跟蹤審計定位認識不足。在跟蹤審計模式下,審計人員作為建設過程中的監督者,頻繁地介入建設現場進行審計,提出審計建議,履行審計監督的職責,促進被審計單位糾正和改進工作。當前,各單位對跟蹤審計工作有了新認識,但對其定位不夠準確。有的認為既然審計部門對建設項目進行了跟蹤審計,基本建設工作就不會出問題;有的建設單位還依賴于審計部門,大事小事均請審計參與決策或將難以處理的一些事項推給審計部門,實際上就是將責任和風險轉嫁到審計頭上,使跟蹤審計人員,成為“擋箭牌”。致使審計人員在跟蹤過程中面臨“一對多”的局面,很容易使其偏離正確的定位而侵入項目管理者的職責范圍,從而造成審計工作不應有的越位,反而使監督的作用弱化。
2.跟蹤審計相關法規體系尚不健全。跟蹤審計是實時進行的一種動態審計,審計人員承擔著重大的責任和風險,跟蹤審計必須在審計相關法規的范圍內進行,這就需要相關的審計法規作為支撐和規范。然而,現行的《審計法》主要是規范的財政經濟審計,但對于工程建設審計,審計人員的權利和義務規定比較含糊,與工程項目相關的如《合同法》、《招投標法》等法律法規也沒有很好的銜接,使得審計人員在開展跟蹤審計工作時出現不好把握的情況,沒有可操作的具體審計準則,也就難以對建設項目作出共性的評價和判斷。從審計的內部管理制度來看,跟蹤審計是動態的,在審計過程中會出具多份階段性審計報告。因此,審計機關必須出臺適應跟蹤審計特點的審計規范和準則來規范跟蹤審計行為,規避審計風險;而且跟蹤審計中,由于對過程進行了監督,提高了資金的使用效率,從而造成在工程決算階段審計時,很難出現大的工程結算審減額,影響了項目決算審計成果,審計機關內部應建立衡量跟蹤審計成果的考核機制,來提高跟蹤審計人員的積極性。
3.跟蹤審計內容的復雜性影響了審計效果。工程建設項目一般要經歷投資決策、勘察設計、施工、竣工驗收、項目后評價等階段。目前,公安現役部隊跟蹤審計,在實踐中由于各方面原因,跟蹤審計過于重視基建工程施工圖預算和竣工結算審計,而忽視了工程投資決策、勘察設計、項目后評價審計。審計人員在評價前期決策是否科學、設計是否合理、施工組織設計方案是否可行、施工質量是否達到規范標準等方面還缺乏相應的專業能力和政策水平。如有的單位投資決策審計并未開展,或者只是審查決策程序,并未實質審查項目建議書、設計任務書、可行性研究報告等文件;而對勘察設計審計,也只是審計設計單位資質、級別、程序、收費等,并未審計設計質量是否達到最優。再有,建設項目建成后是否實現投資決策時所確定的目標,往往也被忽視。過分注重對施工圖預算、竣工結算階段造價的控制,忽視對投資決策、勘察設計、施工組織、施工質量、項目后評價等情況的審計,或審計深度不夠,造成跟蹤審計效果不夠全面、充分、明顯。
4.審計人員的素質不能滿足跟蹤審計需要。公安現役部隊各級領導對跟蹤審計期望很高,建設單位希望通過審計的共同參與,共同承擔一些責任,審計部門也希望擴大審計影響,為部隊建設發展提供監督服務。由于跟蹤審計項目審計時間長、審計對象廣泛,審計內容紛繁復雜,審計領域涵蓋諸多行業,審計結論影響各方經濟利益,這就要求審計人員必須具有對基建項目的敏感性和洞察力,以及審計相關知識,同時還要具備規劃設計知識、經濟管理知識、工程施工技術知識‘、工程概預算知識、相關法律知識等。但現實情況是,現有審計人員有的懂財務不懂工程,或者懂工程不懂財務,且審計力量有限,單獨依靠審計部門自身力量難以完成跟蹤審計,不能滿足跟蹤審計發展的需要。
5.跟蹤審計廉政風險突出。跟蹤審計周期長、環節多,審計部門全過程參與工程建設,對工程建設過程中的事項提出意見建議,這無形中賦予了審計部門某種權力,在工程建設過程中審計對象既有工程建設方,又有設計、施工、材料采購、貨物供應、監理等其他各方,許多事項又往往跟這些單位的經濟利益有著千絲萬縷的聯系,審計人員與被審計單位的決策者、管理者接觸比較多,誘惑也比較多,處在廉政和反腐的前沿陣地,可能會導致審計人員難以獨立、客觀地發表審計意見,甚至于舞弊,客觀上加大了廉政風險。
目前,由于受到審計力量限制,公安現役部隊跟蹤審計過程中的造價咨詢工作,基本委托社會上有資質的造價咨詢機構進行審核。而社會上具有造價咨詢資質的機構眾多,他們的社會信譽、工作質量良莠不齊,如果所選擇的造價咨詢單位信譽差、審計質量低,無疑也會給跟蹤審計帶來審計風險。
二、公安現役部隊跟蹤審計風險防范
1.準確定位跟蹤審計。跟蹤審計是基建工程中的一種監督手段,其目的是加強監督、促進管理、控制規模、提高效益。準確定位跟蹤審計的作用,有利于跟蹤審計工作的開展。首先,在審計人員定位上,要保持審計獨立性,不直接參與項目管理。審計人員只有提出審計建議的權利,而沒有替代建設單位和相關職能部門的義務。其次,在工作定位上,要發揮服務的職能,寓服務于監督之中。通過跟蹤審計及時發現項目建設中存在的違規行為,提出建議,從而達到促進管理,提高效益的目的。第三,在關系定位上,正確協調基建工程相關各方關系,取得單位各級領導的支持與理解。第四,在目標定位上,跟蹤審計組的目標與單位領導以及被審計單位的目標是一致的,即造價、質量和進度的有機統一,只有正確處理好這三者的關系,才能保證基建工程的造價、質量、進度。
2.健全跟蹤審計法規體系。目前,公安現役部隊開展跟蹤審計的依據為《中華人民共和國審計法》和公安部《公安現役部隊基本建設審計實施辦法》,而無其他法規可以遵循。開展審計工作的前提是有法可依,不同的審計方式、審計程序、審計方法各不相同。建議上級審計部門,制定具體的跟蹤審計規范和質量控制體系,實現跟蹤審計工作的制度化、規范化。各單位要總結跟蹤實踐中的經驗,遵循工程建設的規律,制定適合本單位、切實可行的跟蹤審計實施辦法,并嚴格按照規章制度和操作規程進行跟蹤審計。
3.重視投資決策審計、勘察設計審計和項目后評價審計,保證跟蹤審計效果。工程造價控制的關鍵在于投資決策和勘察設計階段。建設項目的投資決策關鍵階段在項目建設前期,審計人員要從投資管理的角度,主動去探究投資決策的科學性程度,除了關注決策程序,還應抽查其制作內容,尤其是可行性研究報告的再分析,應達到一定深度。而在投資決策完成后,控制造價的關鍵就在于設計。審計人員應采取技術與經濟相結合的手段,通過技術比較、經濟分析和效果評價,使技術先進與經濟合理兩者對立統一,進而對施工技術措施產生積極影響。項目后評價審計是判斷工程項目是否達到投資決策所確定的目標的重要手段,審計人員通過對項目的決策、勘察設計、施工、竣工驗收等進行系統分析,總結經驗,查找不足,提出審計建議,為建設單位以后改進工程管理、提高工程項目管理水平、制定科學工程項目建設計劃提供參考。
4.提高審計人員素質,合理利用社會審計資源。跟蹤審計工作難度大、風險高、專業性強,跟蹤審計人員素質事關跟蹤審計效果。跟蹤審計人員,首先要具備基本職業道德素質,有敏銳的政治頭腦和大局觀念。其次要具備基本業務能力。不僅要熟悉審計、會計、計算機和相關法律法規,具備審計專業技術知識,還應刻苦鉆研工程建設相關知識和熟悉工程建設相關法律法規,取得工程建設相關資質證書。第三要善于從工作實踐中總結經驗,在工作中學習,學以致用。此外,針對公安現役部隊跟蹤審計力量薄弱,審計部門可以聘請有關專家或社會審計機構進行評價或參與跟蹤審計,與其簽訂審計業務約定書,明確雙方權利與義務,保證審計工作順利開展和審計工作質量。
5.建立廉政風險控制體系。工程建設領域容易出現權錢交易問題,跟蹤審計人員又是和工程建設相關被審單位打交道,建立廉政風險控制體系勢在必行。首先,審計部門要經常對審計人員進行廉政教育,自覺遵守公安部紀檢監察干部“四大紀律”,筑牢勤政廉政思想防線;其次,跟蹤審計人員要對審計部門領導簽訂廉政審計承諾書,廉政責任到人;第三,跟蹤審計人員在進駐工程項目前就要分析跟蹤審計廉政風險點,制定防控措施,并嚴格貫徹落實;第四,建立全方位跟蹤審計質量控制制度,構筑廉潔審計內控防線;第五,采用成熟的工程造價軟件,利用計算機輔助審計技術,降低人為因素影響,提高審計質量;第六,加強對聘請的專家和社會造價咨詢機構管理,選擇信譽高、有知名度的專家和社會造價咨詢機構。
目前針對建設工程項目進行的審計多是事后審計,這種審計方式下,審計人員脫離了建設項目的管理過程,只對工程項目的造價進行一定程度的控制,無法滿足規范建設項目管理,提高建設項目管理水平的審計要求,存在較明顯的缺陷和較大的審計風險。全過程跟蹤審計將事后結算審計向事前、事中、全過程延伸,審計覆蓋整個建設工程項目的全過程,審計范圍包括建設單位、施工單位、監理單位、物資設備的供應商、設計單位等所有與建設項目有關的單位,較好的解決了事后審計存在的問題和風險,更加有效的規范建設項目的管理,更加合理的保證建設資金合理合法合規使用,并提高其投資效益。
一、建設項目傳統事后審計存在的問題
(一)審計處理存在“盲點”
審計人員不能對合同中已經約定的內容和條款進行審計處理。合同約定的內容和條款因受到《合同法》的保護,屬審計“空擋”,不在審計范圍之內,審計人員不可對中標并經合同“包死”的內容進行審計處理。審計人員不便對甲、乙雙方已簽字認可的合同以外的變更工程款進行審計處理。
(二)存在較大的審計風險
事后審計看不到建設項目施工以及以及有關物資設備進出、安裝等具體過程,只能將有關簽證單、驗收單、進貨單等作為審計依據,一旦此類審計依據本身存在問題,那么審計的基礎將不再,審計的結果也將偏離實際,存在較大的審計風險。
(三)難以充分發揮審計作用
事后審計難以發現建設管理不到位、監理不到位、施工不到位甚至設計不到位等問題,即使發現了一些問題,往往也因既成事實,難以加以補救,審計作用十分有限。
總的來說,事后審計讓審計人員脫離項目的建設實際,遠離具體的建設過程,無法滿足規范項目建設管理, 提升工程項目的整體管理水平,降低工程造價,突顯工程項目的經濟性和效益性等審計要求,產生了突出且無法控制的風險。
二、全過程跟蹤審計的概念和優勢
(一)全過程跟蹤審計的概念
全過程跟蹤審計,是指審計組織依據有關法律、法規、規章等的規定,按照規定程序和現代審計方法,對項目的前期準備階段、建設實施階段、竣工決算及驗收移交階段實施的全過程參與的審計監督活動。目的是規范項目建設程序,提高項目資金使用效益。
(二)全過程跟蹤審計的優勢
1、有利于促進建筑市場的規范
跟蹤審計通過對項目建設的設計、招投標、建筑施工、監理、物資和設備采購等方面的審計,形成有效的約束機制促進建設項目各參與方依法規范自身行為,促使建筑市場秩序從根本上得到規范和改善。
2、有利于對工程質量的監督
跟蹤審計人員經常工作在施工現場,對工程的施工過程、形象進度等都能做的眼見心明 ,一旦發現質量問題即可及時建議改進,從而防止有關工程質量問題的發生。
3、有利于降低審計風險
跟蹤審計人員經常深入施工現場,能夠直接觀察到物資進出、設備安裝、建設施工的具體過程,減少估算和審計判斷的使用,降低審計檢查風險。能及時對簽證單、驗收單、進貨單及相關事項包括隱蔽工程等進行直接審計,增加審計依據的可靠性,大大減少審計人員因不了解實際情況而帶來的檢查風險。
4、有利于提高審計人員的業務素質
參與跟蹤審計的審計人員能更加全面的了解項目建設工程管理的過程,實地接觸到項目的立項、概算、設計、施工、監理、物資等各個環節,有助于審計人員拓展審計視野,學習掌握更多更新的知識,全面提高審計人員的業務素質。
三、開展全過程跟蹤審計的制約因素
建設項目全過程跟蹤審計的優勢十分明確,但目前開展了跟蹤審計的建設項目并不多,這一方面是受制于審計力量的不足,另一方面則是由于跟蹤審計的準則和操作指南缺失,審計整改問責機制尚未真正建立,影響了跟蹤審計的開展。
(一)審計力量不足制約了跟蹤審計的開展
跟蹤審計涉及建設過程中的決策、規劃、設計、招標、采購、施工等各個管理環節,需要大量的人力投入,且由于跟蹤審計需要審計人員通曉有關法律法規、兼有工程與財務知識,而目前不論是國家審計機關還是各大國有企業的內部審計都存在審計力量無法滿足日益增長的審計任務的矛盾,在缺乏足夠的審計力量的情況下,開展跟蹤審計其質量可想而知。
(二)跟蹤審計準則和操作指南缺失限制了跟蹤審計的發展
跟蹤審計還處于發展的初期階段,審計制度相對滯后,沒有系統的規章制度和可操作性強的指導性意見或業務指南,審計人員難以對建設項目做出共性的判斷和評價,各個審計組織也都根據自身的業務能力、管理水平在各自的領域發揮著不同的作用,常常會出現不知道該如何監督和監督不到位的現象。
(三)尚未形成有效的審計整改問責機制影響了跟蹤審計的效力。
審計整改是審計過程的重要一環,通過審計發現問題的整改,才能真正發揮監督效力,發現問題能夠及時整改,最大限度避免、減低項目資金的損失浪費,也是實施跟蹤審計、監督關口遷移的作用所在。但出于自身利益考慮,項目建設各方拒不整改、敷衍了事的現象時有發生,缺乏有效的審計整改問責機制來確保審計成果的運用,審計效力大打折扣。
四、開展跟蹤審計的建議
(一)重視審計人員的培養
以審計實踐為途徑,培養和提升審計人員的業務素質和能力。堅持將參加項目實踐作為鍛煉和培養審計人員的“第一跑道”,通過實踐,促進審計人員不斷學習研究跟蹤審計的先進經驗,鍛煉跟蹤審計的技術技巧,提高發現問題的敏銳性和專業判斷能力。
加大培訓力度,培養和提升跟蹤審計人員的施工、項目管理、財務管理等綜合能力。變單一的專業型人才為復合型人才,在更新、補充既有的專業知識基礎上,花大氣力、更多的投入來拓寬審計人員的知識面,構建以專業知識為基礎、拓展知識為直線的“T型知識結構,更好的適應跟蹤審計的需要。
(二)建立完善的跟蹤審計規范體系
自上而下建立一整套跟蹤審計的規范體系,制定跟蹤審計實施的操作指南,健全跟蹤審計程序,為跟蹤審計人員、項目管理人員、財務管理人員提供具體的指導和明確的職責劃分,使各部門各司其職,工作到位而不越位,相互配合,協調運轉,使跟蹤審計逐步進入程序化、規范化、制度化的軌道中。
【關鍵詞】 政府投資;跟蹤審計;績效審計;一體化
政府投資建設公共工程是公共財政體制的基本內容之一,巨額政府投資項目必須有公開、透明及完善的監督體系,作為保障國家經濟社會運行的“免疫系統”,審計功能的發揮至關重要。實施全過程跟蹤審計是投資審計的新思路、新方法。審計署公布的《2008年至2012年審計工作發展規劃》(下簡稱“審計工作發展規劃”)提出要積極探索跟蹤審計,對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計。同時,具有建設性作用的績效審計是現代審計的重要標志??冃徲嬙谖鞣桨l達國家發展迅速,21世紀以來,美國國家審計總署兩類審計比重為:績效審計占85%以上,財務審計占10%~14%;加拿大、英國、澳大利亞、瑞典、日本等國的績效審計也都占到了40%以上。審計工作發展規劃指出,全面推進績效審計,到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計,基本建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。對政府投資建設項目一體化實施跟蹤審計與績效審計,就是獨立的審計機構或人員根據有關法規或評價標準,跟蹤工程項目建設全過程,監督、評價、鑒證項目建設活動和結果的真實性、合法性和效益性,確保工程項目的經濟性、效率性和效果性,提高投資效益的一種獨立監督活動。
一、對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計具有積極意義
(一)對政府投資項目實施一體化審計是公共財政體制下公共受托經濟責任的必然要求
公共財政體制下,政府投資項目的經濟性、效益性和效果性成為政府和群眾關注的熱點。受托管理公共資源的政府部門具有公共受托責任,接受公眾受托管理并及時向社會公眾報告公共資源的規劃、投資、管理等責任。政府代表國家行使公共財政資源的籌集、使用和管理的權力, 必須對資源使用的經濟性、效率性和使用效果負責。對于政府投資項目,要解決政府所負擔的公共責任問題,最有效手段是在對建設工程實施跟蹤審計的同時實施績效審計,解決公眾關心的投資項目合法、合規性問題,同時解決效益性問題。
(二)實施一體化審計是實現對政府投資項目有效監督的需要
政府投資項目決策管理水平低、損失浪費多、忽視社會效益等問題屢見不鮮,一些建設項目甚至成為腐敗滋生的溫床。最高檢察院官員曾表示,工程建設領域職務犯罪繼續穩坐職務犯罪“頭把交椅”,部分工程建設項目三分之一工程款用于行賄;另外,一些政府重點建設項目建設完成后對環境造成嚴重影響。對于政府投資項目出現的問題進行以合法、合規為主要內容的跟蹤審計存在片面性,必須同時考慮投資效益問題,評價投資項目的經濟性、效率性和效果性,考慮其社會效益、環境效益,才能對政府投資項目進行更全面的監督。
(三)實施一體化審計是完善與發展國家投資融資管理體制的需要
2004年7月國務院頒布《關于投資體制改革的決定》指出:“審計機關要依法全面履行職責,進一步加強對政府投資項目的審計監督,提高政府投資管理水平和投資效益”。國家審計準則進而明確,審計機關主要工作目標是通過監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性,維護國家經濟安全,推進民主法治,促進廉政建設,保障國家經濟和社會健康發展。效益性是指財政收支、財務收支以及有關經濟活動實現的經濟效益、社會效益和環境效益。一體化審計有利于從經濟效益、社會效益和環境效益三方面衡量項目投資效益,提供政府投資決策依據,使政府投資能充分發揮改善投資與經濟結構、引導社會投資方向的宏觀導向作用,促進投資融資管理體制不斷完善。
(四)實施一體化審計可以更加經濟、有效地開展審計工作
工程項目跟蹤審計要求審計機關或人員按規定程序,對工程建設的決策、設計、施工等各階段經濟及技術活動進行監督、鑒證、評價,發現工程建設過程中存在的問題,幫助有關部門糾正偏差,實現對建設項目全過程的監督與控制。而績效審計的經濟性、效率性和效果性審計的內容與跟蹤審計密切相關,在很多環節進行的跟蹤審計工作本身也是績效審計所要解決的問題(文章第二部分將詳細闡述),因此將二者一體化實施,對于提高審計效率、保證審計質量具有積極意義。
二、對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計的可行性分析
(一)對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計“有法可依”
國家審計準則明確規定審計機關的主要工作目標是監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性和效益性。審計工作發展規劃要求堅持多種審計類型的有效結合,財政財務收支真實、合法審計與績效審計相結合。固定資產投資審計,圍繞促進提高固定資產投資效益,關注對國家基礎產業和基礎設施投資、關系國計民生的重點投資項目和國家專項建設資金的審計,查處重大違法違規和嚴重損失浪費問題,促進加強項目管理,保障投資效果。
(二)建設項目跟蹤審計與績效審計在審計實踐中具有一致性
按工程項目壽命周期理論,建設項目跟蹤審計的內容包括投資決策、設計、招投標、建設施工等階段的審查和評價。建設項目跟蹤審計很多內容都體現了績效審計的“3E”特征。政府投資項目的經濟性審計關注節約工程成本問題;效率性審計關注工程建設活動過程中投入資源與產出成果之間的對比關系,通過審查和評價投入、產出關系,優化業務流程,提高經營活動效率;效果性審計則主要審查與評價建設項目既定目標的實現程度。
1.投資決策階段審計
項目建設投資決策決定項目建設的方向及規模,旨在確定最佳建設方案,保證工程建設完成后獲得滿意的經濟、社會、環境效益。政府投資項目審批程序審計,可以減少損失浪費和節約工程成本,具有明顯的經濟性,且能減少決策失誤, 促進提高效率,并從源頭對工程決策、立項的科學性把關,防止項目失敗??尚行匝芯繄蟾鎸徲嬛苯雨P系到項目的經濟性和效果性。如對工程項目建設條件、項目選址審計,不但直接影響到項目建設的經濟性(規劃建設場地過小,原材料獲取困難等直接影響項目的經濟性),而且不恰當的選址會影響建設項目的效果(如高污染企業與居民區規劃不合理導致污染嚴重事件頻發)。
2.設計階段審計
工程設計的目的在于對工程項目所需的技術、經濟資源、環境等條件進行綜合分析,編制設計文件。審查施工圖預算可以將工程項目的投資額控制在既定范圍內,保證項目建設的經濟性。初步設計、施工圖設計審計則關系到項目的經濟合理性,影響到清單計價和工程成本的確定,利于在設計環節保證質量,并可在設計環節就將建筑設計技術與控制投資有效結合,提高效率。
3.招投標階段審計
招投標程序直接影響政府投資項目工程建設的質量。工程招標投標審計通過審查是否選擇條件優越的競爭者來承建工程,直接影響到工程造價以及投資總成本的控制問題,而選擇條件優越的競爭者來進行工程建設可以促進工程建設的效率,并可以從根本上防止“腐敗工程”、“豆腐渣工程”的出現。
4.建設施工階段審計
工程物資采購審計可以直接控制物資采購成本,促使采購到質優價廉的材料、設備,提高采購效率,同時保證工程建設質量。工程量清單編制審計,可防止出現錯項、漏項,嚴格控制工程成本;工程量清單執行審計有助于嚴格執行工程量清單的規定,控制工程成本并提高工程效率;工程量清單決算審計則起到最終控制工程總造價的作用,保障了工程建設的經濟性。監理履職情況審計不但能通過評價監理職責的行使來控制投資支出,還能監控工程質量,防止低劣工程出現。
三、對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計應解決的問題
(一)建立健全評價指標體系
作為一種嘗試,工程建設跟蹤審計與績效審計一體化實施的關鍵是建立有效的評價體系,不但反映工程建設整個過程存在的問題,而且能評價工程項目的經濟性、效率性和效果性。由于工程項目本身的復雜性,要建立一套實用的績效評價體系并非易事,尤其對于政府投資項目這個敏感領域。一體化審計需要的指標體系不僅要包括相關的法律法規等強制性規定,還必須包括體現效益性評價的“軟指標”,要能全面評價工程建設的效益。在績效審計評價指標體系建立后, 為了使指標體系更科學合理, 還需對評價指標體系進行檢查和修正。
(二)改善年度審計計劃的制定體制
對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計更需要關注計劃管理問題,制定科學合理的年度審計計劃,審計對象選擇是重要內容。可以圍繞每年中央和地方政府投資建設的重點工程,尤其是社會公眾密切關注的熱點及關系某些群體切身利益的重大建設工程來進行。選擇這些項目可以引起廣泛關注,擴大審計社會影響,發揮績效審計促進經濟資源配置、為政府宏觀調控提供決策支持的作用。同時,選擇受到社會普遍關注或關系到人民群眾切身利益的熱點領域進行審計,也會得到政府和社會支持,最終使審計“免疫系統”作用最大化。
(三)實現跟蹤審計與績效審計的有效結合
對政府投資項目一體化實施跟蹤審計與績效審計,就需要二者進行有效結合。經濟性審計要與工程項目可行性研究的科學性審計、投資決策的合理性審計以及工程造價審計結合;效率性審計要與概算執行審計、建設工期審計相結合;效果性審計要與預期目標實現程度、合同執行情況審計及項目建設質量管理審計相結合。同時,經濟性審計可以在工程項目實施前、實施中和竣工驗收投入使用后進行,重點放在事前,即立項決策審計。工程項目效果性審計主要在竣工驗收投入使用后進行,重點關注工程支出結果審查。效率性審計應將事中、事后審計適當結合,通過審查投資建設活動投入、產出,優化業務流程,提高建設活動效率。
(四)運用風險導向理念實施審計工作
為提高審計效率,降低審計成本并控制審計風險,對于政府投資項目建設全過程及建成后的效益問題必須采用風險導向審計模式,將風險評估、識別、應對理念貫穿于整個審計過程。一體化實施跟蹤審計與績效審計時運用風險導向理念,要求審計機關在制定年度審計計劃時就要考慮風險,評價工程項目的可審性,如果不涉及國家保密政策,又歸本級審計機關管轄,且可找到適當的評價指標,即可認定具有可審性。審前調查應全面了解建設項目的內外部環境,評估項目決策層面及環節層面的風險,確定剩余風險,從而確定重大錯報風險,指導實施審計工作:根據確定的審計風險發生的最早環節確定一體化審計的適當介入時點,有重點地分配審計資源,優化審計策略,制定審計方案。審計實施過程中,不斷對已評估的重大錯報風險進行核實,如與預期一致,則繼續實施審計直至完成;若風險已發生變化或以前評估風險存在問題,則應修訂風險評估水平,相應修訂審計方案。審計工作結束后最終評價審計風險是否可以接受,出具審計報告,結束審計工作。
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