土地制度
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土地制度范文第1篇
第二條本規定所稱土地復墾，是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。
第三條本規定適用于因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人（以下簡稱企業和個人）。
第四條土地復墾，實行"誰破壞、誰復墾"的原則。
第五條土地復墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。
第六條各級人民政府土地管理部門負責管理、監督檢查本行政區域的土地復墾工作。
各級計劃管理部門負責土地復墾的綜合協調工作；各有關行業管理部門負責本行業土地復墾規劃的制定與實施。
第七條土地復墾規劃應當與土地利用總體規劃相協調。
各有關行業管理部門在制定土地復墾規劃時，應當根據經濟合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態，確定復墾后的土地用途。在城市規劃區內，復墾后的土地利用應當符合城市規劃。
第八條土地復墾應當與生產建設統一規劃。有土地復墾任務的企業應當把土地復墾指標納入生產建設計劃，在征求當地土地管理部門的意見、并經行業管理部門批準后實施。
第九條有土地復墾任務的建設項目，其可行性研究報告和設計任務書應當包括土地復墾的內容；設計文件應當有土地復墾的章節；工藝設計應當兼顧土地復墾的要求。建設單位違反前款規定的，土地管理部門審批建設用地時不得批準。
第十條土地復墾應當充分利用鄰近企業的廢棄物充填挖損區、塌陷區和地下采空區。
對利用廢棄物進行土地復墾和在指定的土地復墾區傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復墾區的一方均不得向對方收取費用。
利用廢棄物作為土地復墾充填物，應當防止造成新的污染。
第十一條復墾后的土地達到復墾標準，并經土地管理部門會同有關行業管理部門驗收合格后，方可交付使用。
復墾標準由土地管理部門會同有關行業管理部門確定。
第十二條企業（不含鄉村的集體企業和私營企業）在生產建設過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：
（一）不能恢復原用途或者復墾后需要用于國家建設的，由國家征用；
（二）經復墾不能恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，可以不實行國家征用；
（三）經復墾可以恢復原用途，但國家建設不需要的，不實行國家征用。
第十三條在生產建設過程中破壞的土地，可以由企業和個人自行復墾，也可以由其他有條件的單位和個人承包復墾。
承包復墾土地，應當以合同形式確定承、發包雙方的權利和義務。土地復墾費用，應當根據土地被破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定。
第十四條企業和個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家不征用的集體所有土地，除負責土地復墾外，還應當向遭受損失的單位支付土地損失補償費。
土地損失補償費，分為耕地的損失補償費、林地的損失補償費和其他土地的損失補償費。耕地的損失補償費，以實際造成減產以前三年平均年產量為計算標準，由企業和個人按照各年造成的實際損失逐年支付相應的損失補償費；集體經濟組織承包復墾其原有的土地，補償年限應當按照合同規定的合理工期確定。其他土地的損失補償費，參照上述原則確定。
地面附著物的損失補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
第十五條土地損失補償費的具體金額，由破壞土地的企業和個人與遭受損失的單位根據第十四條確定的原則商定；達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業管理部門作出處理決定。
當事人對土地損失補償費金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內，向人民法院。
第十六條基本建設過程中破壞的土地，土地復墾費用和土地損失補償費從基本建設投資中列支。
生產過程中破壞的土地，土地復墾費用從企業更新改造資金和生產發展基金中列支；經復墾后直接用于基本建設的，土地復墾費用從該項基本建設投資中列支；由國家征用并能夠以復墾后的收益形成償付能力的，土地復墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。
生產過程中破壞的國家不征用的土地，土地損失補償費可以列入或者分期列入生產成本。
第十七條生產過程中破壞的國家征用的土地，企業用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后歸該企業使用；根據規劃設計企業不需要使用的土地或者未經當地土地管理部門同意，復墾后連續二年以上不使用的土地，由當地縣級以上人民政府統籌安排使用。
企業采用承包或者集資方式進行復墾的，復墾后的土地使用權和收益分配，依照承包合同或者集資協議約定的期限和條件確定；因國家生產建設需要提前收回的，企業應當對承包合同或者集資協議的另一方當事人支付適當的補償費。
生產過程中破壞的國家不征用的土地，復墾后仍歸原集體經濟組織使用。
第十八條生產建設過程中破壞的國家征用的土地，經復墾后土地使用權依法變更的，必須依照國家有關規定辦理過戶登記手續。
第十九條國家鼓勵生產建設單位優先使用復墾后的土地。
復墾后的土地用于農、林、牧、漁業生產的，依照國家有關規定減免農業稅；用于基本建設的，依照國家有關規定給予優惠。
第二十條對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據情節，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業和個人，在其提出新的生產建設用地申請時，土地管理部門可以不予受理。
罰款從企業稅后留利中支付，依照國家規定上交國庫。
第二十一條當事人對土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內向人民法院。當事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內，直接向人民法院。當事人期滿不申請復議也不向人民法院又不執行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請人民法院強制執行。
第二十二條擾亂、阻礙土地復墾工作或者破壞土地復墾工程設備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當地公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第二十三條負責土地復墾管理工作的國家工作人員、的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第二十四條各省、自治區、直轄市人民政府可以根據本規定，結合本地區的實際情況，制定實施辦法。
土地制度范文第2篇
關鍵詞：承包地經營權；信托制度；土地信托
一、農村土地信托制度概述
（一）農村土地信托制度的含義
由于受經營能力、生產成本等因素的影響,當前許多農民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導致土地大面積撂荒，而一些有技術、有市場的企業或個人想種地卻無地可種,于是出現了“有地無力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經營權在一定期限內依法、自愿地以信托方式交由有經營意愿也有經營能力的企業或個人進行經營。企業或個人取得土地經營權后，依據自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進行經營管理或處分，在扣除經營費用和約定報酬后,土地收益則完全歸農地承包權人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農村土地信托制度概括為：“在堅持農村土地集體所有權和承包權不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經營權信托給受托人。受托人以實現土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經營權進行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為?！?/p>
（二）土地信托當事人及其之間的法律關系
依據信托制度的基本原理,土地信托應包括信托人、受托人和受益人三方當事人。其中信托人是土地承包者，其根據自己的意志，在保留承包地承包權的前提下，將承包地經營權分離出來信托給受托人，由受托人對其進行獨立管理、經營。受托人是指承包地經營權的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進行經營管理或處分，各種法人、工商企業以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權的第三人，其只享有信托收益權，而無權對信托財產進行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農村土地信托中，從土地信托產生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農村土地承包者。
農村土地信托制度中三方當事人存在如下法律三種關系：（1）信托人與受托人之間存在委托關系,根據信托協議信托人將其土地經營權信托給受托人經營、管理,受托人則應盡到信托義務。受托人應盡善良管理人的義務，像經營自己的財產一樣對信托土地進行善良地經營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應當接受信托人的監督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應盡量不要干涉信托事務，確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權享有信托收益,在其收益權受到侵害時有權行使收益請求權和排除妨害權。同時，受益人有義務協助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權獨立指定或更換受益人，而不必經受益人同意。信托人與受益人之間的法律關系具有無因性，不因信托設立前雙方之間法律關系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權債務關系，信托人將其財產設立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權不因雙方之間繼承或債權債務關系的解除而解除，必須經信托人依據法定或規定程序才能予以解除。
（三）農村土地信托制度的特征
1.土地信托的信托財產為承包地經營權。傳統信托理念中信托人只能將自己擁有所有權的財產作為信托財產予以信托，但隨著物權制度的不斷發展，土地等財產已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變，各類受益物權越來越受到重視。而信托實質上就是受托人代信托人實現物的經營權、收益權和部分處分權，因此承包地的經營權也可作為信托財產予以信托。另外，我國《信托法》第2條規定了信托財產包括所有權，但未明確規定僅指所有權，因此，將承包地的經營權作為信托財產也是符合法律規定的。依據我國現行土地制度規定，農村土地只能是集體所有，農戶僅擁有土地的承包權，而不擁有所有權，因此，農村土地的信托財產只能是承包地的經營權而非所有權。
2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進行管理或處分?！笆苋酥?，代人理財”是信托的基本價值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產交由受托人管理，受托人成為財產法律意義上的“所有人”，其對信托財產擁有完全的支配權。信托財產獨立于各方當事人的固定財產，體現出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產所有者的身份對財產獨立進行管理、處分，從而保障受益人財產收益的獲得，這正是信托與的本質區別。土地信托期間信托人無權對受托人的土地經營管理行為進行干涉，但在法定或約定范圍內依然享有監督權。
3.權利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權，受益人享有土地收益權，農村土地信托的權利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉包、反租倒包等其他土地流轉制度的根本區別所在。受托人根據法律和信托協議，享有土地的管理、處分權，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據信托協議享有收益權。這種財產管理權屬和財產利益屬性的分離、信托財產的權利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔財產管理責任的情況下享受財產利益，這是信托制度的本質和先進性所在。
4.土地信托收益應當完全歸信托人即土地承包者所有。依據信托權利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應歸受益人所有，在我國農村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應歸農地承包人所有。在信托關系中受托人的首要義務就是維護受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產為自己獲取任何利益，信托收益應全部歸受益人所有，受托人只能根據信托合同的相關規定獲得相應的信托報酬，信托報酬由信托雙方當事人根據具體情況予以協商。
5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經濟主體。土地承包者可以將其承包地經營權信托給本村民集體想進行規?；洜I，而又沒有大面積土地的農村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術、有市場的公司企業或其他經營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經濟作物，或者從事養殖等副業，但不得改變土地的農業用途。由于這些人具有足夠的資金和經營技術，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術、市場等資源和土地資源有效地結合起來，從而對土地進行產業化、市場化、規?；洜I。
二、農村土地信托制度的理論基礎
（一）現代信托制度起源于土地信托
現代信托制度由英國13世紀的“用益制度”發展而來。13世紀前后，宗教在英國盛極一時，教徒們為了表達對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據當時英國的法律，皇室無權對教會征收土地稅，于是，引發了皇室與教會之間的權力爭斗。為了避免皇室對土地轉讓的干預，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產信托”的做法，不直接將土地轉讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產經營領域，并在現代社會資本經營中發揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現代信托制度。
（二）農村土地信托制度符合我國現行法律規定
在維護農村土地承包關系穩定的基礎上，積極探索有效的土地經營權流轉方式是黨和政府在農村土地問題上的一貫方針。《農村土地承包法》是規范我國農村土地管理使用的基本法律，明確許可農地承包權流轉的原則，對轉包、出租、互換等土地承包權流轉方式進行了規范。雖然《農村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉方式的一種，但筆者認為，可將其列為“除轉包、互換、轉讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農村土地承包法》規定的。如上文所述，將農村承包土地經營權作為信托財產予以信托也是符合我國《信托法》規定的。因此，在我國實施農村土地信托制度是不存在法律障礙的。
（三）對完善農村土地資本市場具有積極的推動意義
建立完善的承包地經營權流轉制度是發展農村土地資本市場的關鍵,將土地信托制度引入土地承包經營權流轉市場不僅符合我國農村土地使用流轉市場的現實需要，而且對于農村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農民土地權益不受侵害。農民生產積極性不高、不敢進行長期投資的主要原因在于其承包權時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩定的外部財產管理制度，作為信托財產的承包地經營權獨立于信托人和受托人的固定財產，可有力對抗外部侵擾；第二，有利于推動農業生產現代化的實現。我國現行農地以農戶個體經營為主，規?；?、產業化程度較低，農業生產水平難以提高。而將土地信托給有技術、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據市場需求對土地進行統籌管理，使各種農業資源得到優化組合，實現農地的規?；?、產業化經營；第三，有利于增強農地的社會保障功能。土地是當前我國大多數農民賴以生存的主要生產資料，具有相當重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農產業獲得更多收入，當自己想經營土地時在不違背法律規定和合同約定的情況下，可收回土地進行經營。因此，信托不但沒有減弱農地的社會保障功能，反而使保障功能進一步增強。
三、政策建議
（一）加強法制建設，為土地信托制度提供法律保障
農村土地法制建設與農村土地制度改革是相互依賴、共同促進的。農地法制建設是政府農村土地政策措施在法律層面上的集中體現，的成果需要以法律形式確立和保障，而農地法律法規又在事實上促成了農村土地政策體制的產生。為了促進和保障農村土地信托制度的產生和發展，必須加強相關法制建設。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統法律理念存在沖突，比如，我國不承認“財產雙重所有權”，而信托財產的一個重要特性就是信托人對財產擁有實質所有權，而受托人擁有名義上的所有權,我國應當順應物權已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變的潮流，承認信托財產的“雙重所有權”。同時，進一步完善農村土地經營權流轉有關法律法規，對土地經營權流轉雙方的權力、義務、利益分配等重要問題進行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。
（二）加大支農力度，為土地信托制度提供政策支持
穩定、寬松的支農政策是農村經濟持續、快速發展的重要保障，政府部門應積極轉變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務者并重”轉變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規范和政策指導，在發展過程中難免會出現問題，因此，應加大對土地信托的政策引導和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續發展。一方面，農業部門應積極嘗試建立土地信托示范點，引導成立規范、高效的土地信托中介機構，幫助農民解決在信托中出現的問題，鼓勵農戶參與土地信托。另一方面，加強對土地信托經營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優惠，免費提供各種經營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經營項目，不斷提高信托經營收益。
（三）轉變農業經營理念，提高農業現代化水平
市場化、規?；?、產業化是提高農業生產效率，實現農業現代化的必由之路，因此必須積極轉變農業經營理念，進一步規范農地經營權流轉程序，建立高效、科學的土地經營權流轉方式，提高農地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產管理理念上接受信托制度，改變傳統的由個人精耕細作的土地經營理念，采取信托等外部財產經營方式將土地交由有資金、有技術、有市場的主體集中經營，提高農業生產的機械化、規?；彤a業化水平，加快農業生產的現代化水平。
（四）做好配套措施建設，為土地信托制度創造寬松的發展空間
作為法律制度的信托制度有其產生、發展的土壤，必須為其創造相應的社會環境，加強如下幾方面的建設：一是要不斷提升社會信用水平。市場經濟即是法制經濟，又是信用經濟，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經營成本。因此，要使農村土地信用制度得到良好發展，必須加強社會信用體系建設，盡快扭轉我國目前社會誠信水平較低的現狀，普及信用理念，夯實信托關系的信用基礎。特別要提高政府信用，農業政策的穩定性和連續性直接關系到農業生產的穩定持久，從而影響農民的生產積極性和經濟利益。二是制定可行措施為農村剩余勞動力創造非農就業機會，積極拓展農業人口就業面，促進勞動力的轉移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉，又可以排除農民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發展。三是建立健全農村的社會保障體系，降低農民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農業勞動，將大量的土地流轉出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現農業的規?；洜I，提高農業生產率。
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土地制度范文第3篇
［關鍵詞］土地流轉;征用;制度
一、現行土地利用制度的問題
我國現行土地制度構架包括三個部分，城市國有土地使用權批租制度、農民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農地變為非農用地的征地制度。當前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權批租制度的基本內涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執行的國有土地使用權出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機制和土地市場價值發現機制。第二部分是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權是集體的，但使用權、經營權、轉讓權長期歸農戶，它兼顧了土地資源的穩定性、流轉性，基本適應改革開放以來我國生產力發展的需要，但隨著城鎮化、工業化進程加速，其問題開始顯現。最主要的是現有土地制度安排下農民的土地權利不充分，農民沒有完全的土地使用權、交易權、收益權，表現就是土地產權中的處置權尤其抵押權不完整。這導致在農地流轉方面，農民的宅基地及其地上資產不能跨地區交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產進行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產的投融資功能。第三部分就是原來的農業用地，城市化后轉為國有土地時適用的征地制度，即農民集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有土地后才能進入一級市場，農民(包括農民集體)無權進入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權把農民的集體土地變為國家所有的土地。問題是目前有很多的農地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業性開發，比如高檔樓盤或工業項目。尤其以低價從農村征到土地，再按照市場規律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設的資本來源，地方政府通過“經營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農民利益矛盾的重點領域。
二、土地資源再配置問題
我國城市化進程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農地進城后會得到更密集、更節約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農村人口進入城市30戶，理論上在農村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農村土地之間的關系。所以一般的結論是:城市化進程加快，農村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經驗也都是如此。但中國的現實與一般的規律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農村占用的建設用地數量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經濟，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農村非農占地數量為什么沒有相應減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉之間，進城打工也難以輕易轉為市民，農村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉分割的戶籍制度，農民能否較容易地轉為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當地鄉鄰又賣不上幾個錢。進一步推理，如果城里人或外資出高價買，農民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現行法律不允許把宅基地出售給農民集體經濟組織以外的人，只能在農村鄉鄰之間互相買賣。小產權房面臨的就是這個問題———城鎮居民買小產權房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農民進城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農村和城市建設用地配置的現實，兩頭都在膨脹。兩頭擴大建設用地的土地資源配置發展下去將產生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導致18億畝耕地紅線守不住。
三、城鄉統籌發展的土地流轉、征用及配套制度改革
中國的城市化進程在快速向前推進。這個過程既是農村人口大規模向城市遷移的過程，也是分散在農村的生產要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進過程中都出現了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現有土地制度密切相關，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革?；舅悸肥堑胤秸鞯厍耙压嫘杂玫睾凸?、商業用地分開，在嚴格界定公益和非公益用地范圍的基礎上，逐步減少征地規模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產產品的屬性。若某地塊將承載的是商業地產、住宅項目、工業、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權為其征地。真要在短期內一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經營城市”的發展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現實，宜采取漸進性方式。建議推行成都經驗，即城鄉用地指標增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強制性，提高了農民補償的份額，有利于各方，推進起來阻力小?；舅悸肥前艳r村的耕地、建設用地加以整理，騰出來用地指標，雖然土地還在農村，但增加的土地指標可以用來換取城市的資金，用于農村建設。這種城鄉用地指標占補平衡、增減掛鉤的征地制度設計可以大大推動城鄉共同發展，是一件城鄉兩利的事情，尤其讓農村居民分享到了城市化的好處。2．農村集體土地流轉改革。征地制度改革為農村集體閃開道路后，農地流轉改革就可以展開了。第一步是啟動農地產權改革。在堅持農村土地集體所有制的前提下，放開農地(含建設用地和耕地)進入市場順暢流轉，提高農地資源配置效率，保證農民土地權利和利益的實現。農地通暢流轉的前提是讓農民擁有完整農地產權。完善農地產權的思路是推進土地產權制度改革，在法律上允許農地自由流轉，可以作為財產抵押，在保持土地農民集體所有不變的前提下實現土地產權的獨立、完整，使原有單一的土地使用權轉化為產權。在完整的土地產權基礎上，農地制度改革的第二步才是讓農村集體土地進入市場流轉。3．相關配套改革。在逐步限制地方政府強制征地、逐漸收縮征地規模，拓寬農村集體土地流轉規模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農地流轉收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農地流轉收益分配機制，將農地流轉規模擴張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農民三者間公平分配。分配的機制應采用規范的稅收形式進行。為此，就必須啟動相關配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴展到集體土地，改變現存城鄉二元土地制度，實現城鄉土地同一市場下的同地、同權、同價、同等納稅。其次，在試點基礎上全面開征不動產持有稅(物業稅)。在不動產稅制的設計上按照累進方式征收。4．進一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進城鄉二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉二元戶籍制度，恢復戶籍只承擔單純社會管理和人口信息統計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉二元社會經濟結構管理，建立有利于農村勞動力向非農領域轉移的新型戶籍管理制度，實現城鄉居民人口遷移自由，為農村剩余人口向城市轉移創造條件。
作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業大學 經濟學院
［參考文獻］
土地制度范文第4篇
關鍵詞：集體所有權；融資；政策；物權法；土地法
三農問題的存在，并不是中國特有，農業發展問題依然是國際性的難題。雖然目前有一種說法：“看三農，到華西”，可是華西村并不具備中國農村代表性，華西村也絕非是通過農業脫貧致富的。再看另一個農村改革代表小崗村，小崗村以大包干著名，30年來雖然變化很大，但從整個發展過程來看，單純的農業生產本身卻難以推動小崗村走上小康之路?！盁o農不穩，無工不富，無商不活”。農村想要走上致富路，單靠農業是很難實現的。除了要建立一流的農業，還要加大工業和工商業的比重，徹底的改變農村的產業結構，建立農工商一體的農村經濟
一、農村土地與融資
改變農村產業結構，要辦好農村集體企業，鼓勵農村家庭從事非農產業的生產經營活動。但是農村集體企業要做大做強，農民家庭生產經營要形成規模并不斷發展，往往會遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現在中國農村普遍存在的融資困難問題。現階段中國農村金融制度建設還不健全，鄉鎮企業、農村家庭和農民個人的融資渠道非常有限。
土地是人類之母，他養育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農村，土地養育著8億勤勞勇敢的中國農民。土地是農村最重要的資源，是農民集體擁有的巨大財富。如果允許集體土地進入市場進行交易。農民就有了獲取農村經濟發展需要資金的重要保障。然而現實情況卻是集體土地不能進入市場進行交易。如果農民能用土地作抵押物進行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數額的經濟發展資金。然而現實情況卻是銀行不僅不允許農業用地和宅基地使用權作抵押進行貸款，也不愿意接受用集體建設用地使用權作抵押物進行貸款。
二、農村土地融資的政策障礙
農村融資渠道不暢的因素很多，筆者認為關鍵因素是存在著土地政策障礙。
1.集體所有權主體不明
現行法規沒有明確規定農民集體所有權主體的構成要素和運行原則，沒有賦予權利主體的法人地位?！锻恋胤ā芬幎ā稗r民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經濟組織或村民委員會管理；已經分別屬于村內兩個農村經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)，由鄉(鎮)農村經濟組織經營、管理?！睂r民集體經濟組織也只做了原則性的表述。由于農民集體經濟組織多變，常常出現權利主體的缺失。
由于集體所有權主體不明，常常出現主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農民貸款的信心。
2.集體土地不能在市場上流動
由于土地產權的二元結構，集體土地不具備國有土地享有的商品權利，不允許在土地市場上合法流動，這就從法律上剝奪了農村通過集體土地流轉，從土地市場上獲取生產發展資金的權利。農民為了融資，不惜違背國家政策規定，進入土地隱形市場進行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現在農村的土地上。小產權法也屢禁不止。
三、解決法律障礙的構想
要解決上面的二個問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實質也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結合部農村宅基地的流轉問題。其實質也就是頭痛醫頭，腳痛醫腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農村土地的流轉問題。為此可考慮從以下兩個方面考慮：
1.徹底實現土地國有化
土地的二元產權會產生了很多難以解決的問題，進行集體土地國有化是符合中國國情的，也是將中國土地二元產權制度轉變為一元產權制度的最佳途徑。集體土地國有化后，土地的所有權由政府行使，不僅從根本上解決了農民集體土地所有權主體虛空缺位的問題，也可使農民的農用土地使用權和宅基地使用權得到充分的保護，并且實現農村土地使用權的利益最大化，為農村的產業結構調整和經濟發展都能起到很大的推動作用。
土地制度范文第5篇
土地儲備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實施，實現了政府對土地的集約化統一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權益，也為國有企業脫困以及凈化土地市場創造了良好條件。但由于我國的土地儲備制度目前尚處于起步和摸索階段，土地儲備中的一些基本問題如土地儲備機構的設置、土地收購的性質、土地儲備的范圍等，在理論和實踐中尚存重大分歧。本文將結合目前在全國較有代表性的杭州模式，從法律角度進行分析。
一、目前土地儲備制度試行中存在的問題
(一)關于土地儲備機構的法律地位
土地儲備機構作為我國新生的社會機構，其性質到底應是什么，由于缺乏全國性有關土地儲備的專門性法律規范，因而到目前為止，尚無統一定論。從各地的實際操作看，主要有兩種形態：一是作為政府的一個管理機構。其中大多在現有的房地產管理部門中設一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應中心，市政府將其設置為市規劃土地管理局的二級機構，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務部的基礎上增加土地整理儲備功能。二是設立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業法人，政府通過立法或行政委托將儲備土地的相關權利授予該中心。在專門設立土地儲備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發展中心；雙重管理則是政府專門設立土地收購儲備委員會。土地儲備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領導，如北京市、杭州市等。根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管理委員會指導和監管?！睆哪壳皩嵺`效果看，雙重結構模式較為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構的協調問題，如計劃、城市規劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結構模式能從體制上較好地保障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權的獨立的事業單位，就其權利性質而言，都是代表政府行使職權。
1、土地收購儲備管理委員會
根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經委、教委、貿易辦、規劃、財政、金融、房管及土管等各有關主管部門領導為成員組成。其主要職責包括研究制定土地收購、儲備、出讓的政策及規章，協調各有關部門的關系，落實土地收購、儲備資金，確立年度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監控國有土地資產的運作。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權被收購的單位或個人產生直接的相關法律關系，但從其組成看，該機構并非政府的正式機構，并不具有獨立承擔法律責任能力。根據最高人民法院關于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規定，以其名義所作出有關土地儲備的具體行政行為的后果應由組建機構——市政府來承擔。
2、土地儲備中心
杭政[1997]13號文件規定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以及出讓前期開發準備工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領導和監督。主要職責是：(1)根據市土地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業單位需盤活的存量土地和其他需調整的城市存量土地適時進行收購；(2)根據土地利用和城市總體規劃以及市場需求，適量儲備土地，為增強政府對土地供應的調控力度服務；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲備管委會的指導和監督下，加強與各金融機構的配合，管理，運作好土地收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導下，做好儲備土地的前期開發工作，做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協助做好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統計，定期向市土地收購儲備管委會報告運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業法人，在法律上具有獨立承擔責任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、開發整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權)，因而它與政府間有委托與受托關系，根據委托法律關系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應由委托人承擔。其結果土地儲備中心的獨立法人資格實質上毫無法律意義。諸如土地儲備中心與商業銀行及其他金融機構間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發生土地中心違約，則違約責任的承擔就會出現主體混亂的局面。
(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍
關于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規章或政府文件所設定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規范。因而有必要在法律上給以界定。
1、收回是指政府作為國有土地使用權的出讓者依照法律規定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權的行為。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律和行政法規的規定，收回土地使用權主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機場、礦場經核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的。
2、收購是政府或其指定的機構依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權的行為。收購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構根據土地使用人的申請或儲備需要與土地使用人進行協商，達成收購協議，從而收回土地使用權。強制收購是指政府或其指定的機構根據城市規劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權的行為。
3、征收是政府部門出于建設用地的需要，將集體所有的土地轉化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權，只是使用權在一定時期的強制性的轉移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應返還被征用的財產。征收的特征主要表現為：(1)征收的主體是國家，而不是建設用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補償原則，補償的范圍、標準，法律均有明確的規定；(4)征收土地必須嚴格依照法定程序。
4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護和改善城市環境；(3)實現城市的舊城改造。目前土地置換主要表現為企業遷移以及城市改造中個人的拆遷。
5、沒收是行政處罰機關或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權的，收為國有。
上述幾種方式中，國家法律、法規對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規定，而收購則缺乏相應的法律規范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收購行為的性質，二是收購的價格確定。
關于收購行為的性質，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的前提下，根據市場狀況自由協商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應確定為政府的行政權力，對被收購方來說是一種行政義務。只有這樣，才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。
由于對收購行為性質的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同?！白杂烧f”認為，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協商確定?！皬娭普f”中則出現了分歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創設了“強制買賣”說，即認為土地是否收購是政府的行政權力，但收購價格則應按市場價格確定。
筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質不能一概而論，應視政府在收購時的不同身份而定。
政府的主體身份表現在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權利。作為權利，始終是與義務相對應的。根據所有權與經營權相分離原則，國有土地實行土地使用權出讓、轉讓制度。中華人民共和國境內外的公司企業，其他組織和個人，除法律規定外，都可以依法取得土地使用權，對土地進行開發、利用、經營。取得的方式是與所有權代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據《國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》，土地出讓合同應當按平等、自愿、有償的原則簽訂。在合同規定的使用年限內，土地使用者可以轉讓、出租、抵押等，其合法權益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權法》(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權人的保護，表明了禁止任何單位或個人用任何方式侵害其用益物權的立場。而強制買賣實質上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強調“強制性買賣”，勢必與現行法律法規沖突，損害土地使用權人的合法權益，剝奪其在合法使用期限內的用益物權。因此，筆者認為作為一般意義的政府儲備土地的收購，應是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協商的結果，必須實行自愿原則。
作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產上還表現為權力。作為權力，是與服從相對應，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權，源自于憲法賦予的政府的經濟管理權。土地是人類社會生產、生活必不可缺的物質財富，是最基礎性的資源之一，政府的職責就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續的利用和開發。政府有權通過行政措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發揮更好的效用。但行政權力屬公權力，它與個體的權利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權力的前提和目的，或者說是政府行使行政權力時的一項義務，它也是判斷行政行為合法性的主要標志。這一點在有關的土地法律規范中都有所體現，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！冻鞘蟹康禺a管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權……在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回?！笨梢姡恋厥召徶贫戎锌梢栽O定政府的強制權，但必須嚴格限定于社會公共利益范疇。
二、關于土地儲備制度與現行法律制度的兩大沖突問題
(一)劃撥土地的使用權的轉讓與土地收購問題
在計劃經濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結果是城市土地大量掌握在國有或集體企業手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉讓權，即經過政府有關部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉讓。而現行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構的儲備范疇。這一規定實質上取消了這些企業對劃撥土地的轉讓權。筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉讓權，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經濟條件下，土地只有在用于公共目的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這點(注：《土地管理法》第54條規定：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得：(一)國家機關用地和軍事用地；(二)城市基礎設施用地和公益事業用地；(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(四)法律、行政法規規定的其他用地?！?原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產或將土地轉讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》等法律法規均規定，因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權收回土地使用權。
(二)強制收購與土地使用權的轉讓問題。
從法理上看，當國家授權各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權出讓合同時，土地管理部門是以土地所有權人的代表，而不是以行政管理者的身份出現的。作為合同一方當事人，其法律地位與另一方當事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則，而且在合同訂立以后，雙方都應嚴格按照合同的規定履行，不得擅自終止合同，否則，就應承擔相應的民事責任。如果認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權，則出讓人可以不顧合同的規定而隨意行使其特權，這樣，國家與土地使用者之間的合同關系將形同虛設，而這種現象，正是我們在當前的市場經濟建設中需著力糾正的。
由于我國實行的是土地公有制，土地“私權”主要反映在土地的用益物權上，現行的國家法律明確了對用益物權的保護。依法取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。只有在“未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的”，土地使用權方“不得轉讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經法定程序外，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不得提前收回”。法律之所以這樣規定，其用意應當說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權人的合法權益，更要防止他人對土地使用權人行使土地使用權的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權利人依法取得的土地使用權實行強制收購，實際上意味著對權利人享有的土地使用權這一正當的民事權利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發育和成長，甚至有可能成為“公權力”侵害“私權利”的借口。
三、完善土地儲備制度的法律思考
(一)改變立法結構，變實施條例為管理條例。
行政法律規范內容的側重點應是設定行政管理機關，賦予其管理職權，設定行政相對人的權利義務及規定相應的法律責任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應把握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關及職權。3、允許進行儲備的土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關制度，如壟斷經營、儲備基金、監督管理等。5、儲備機構的權利和義務。6、法律責任。至于具體的操作規程應由儲備管理機構的章程去設定。
(二)改變授權方式，變行政委托為法律授權
行政委托是行政機關將依法享有的行政權力，通過委托，由不具備該項行政權的機構行使。行政委托的特點是(1)受托機構必須以委托人的名義行使權力；(2)受托人行使委托范圍內權力所產生的法律后果由委托人承擔。法律授權是立法機關通過法律、法規或規章直接賦予一定的機構行使有關的權力。在法律授權的情況下，被授權機構以自己的名義獨立行使職權，也獨立承擔相應的法律責任。
由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現有的依據大都只是地方政府的行政規章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機關行使權利缺乏相應的法律依據的問題。在這些僅有的地方行政規章和文件中，大都采用行政委托方式，授權土地儲備機構行使土地儲備權利，并將這些機構注冊為獨立的事業法人。從這些土地儲備機構的業務范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業務。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設。因此只有將行政委托變為法律授權，才能解決權利行使的合法性問題，也才能使土地儲備中心的獨立地位得以真正的發揮。
(三)確立規劃優先的原則，理順規劃與儲備的關系
土地規劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規劃又分土地利用總體規劃與土地利用詳細規劃。土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展計劃而制定的綜合性利用土地的規劃。土地利用詳細規劃是根據總體規劃而制定的專業性土地利用規劃。其中城市規劃就屬土地利用的詳細規劃。
土地規劃在土地利用中具有絕對的權威地位，我國《土地管理法》規定，國家實行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規劃時，應明確規定土地用途，使用土地單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地的?！冻鞘幸巹澐ā芬裁鞔_規定，任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等均應服從規劃的要求的，在服從規劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規劃的行為。
(四)明確公共利益的范疇，防止行政權力的濫用
如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權的國有土地收回、收購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規定收回、置換、拆遷、收購的具體依據外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護成為土地儲備機構代表政府部門行使土地儲備權的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導致權力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規定：公益事業需要土地，而將該土地用于公用事業又是恰當時，可以根據本法的規定予以征用或使用。所謂公益事業是指(1)有關國防、軍事建設事業；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；(3)國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；(4)國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設或住宅用地開發事業；(5)其他根據法律可以征用或使用土地的事業。香港《官地回收條例》規定，公共用途，是指一切有關對公共大眾有利益的規劃及建設，如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業限為：①國防設施；②交通事業；③公共事業；④水利事業；⑤公共衛生；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及慈善事業；⑧國營事業；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業。
我國現行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發區而征用耕地，從而造成耕地的非農化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公共利益”應在法律上作出具體界定。
(五)建立先買權制度，擴大儲備土地的來源。
土地先買權是指土地使用者在轉讓土地使用權時，政府(或其指定的機構)具有先行與之交易的權利。土地先買權制度在市場經濟發達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據公擴法(日本促進公有地擴大的有關法律)建立的協議先買制度和根據城市規劃法建立的形成權先買制度。法國規定，在指定的規劃發展區內(這種區域主要是為發展住宅、開發旅游地、控制土地投機、設立保留地而建立)，國家、地方公共團體、公營公司等都可以行使土地先買權；在德國，凡詳細規劃區內的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權的買賣，但允許國有土地使用權進入流通市場，因此，我國的土地交易實質上是使用權的交易，我國要設定的土地先買權制度，只能是政府在土地使用權轉讓市場的先買制度。
土地先買制度與征用、征收、強制購買等有相似之處，即都有一定的政府強制色彩，都對土地私權進行了一定限制。但性質上完全不同：(一)征用、征收、強制性購買產生的基礎是政府的行政權，而先買權產生的基礎則是所有權，政府是國有土地的所有者代表，所有權人在其所有物的交易中應當具有優先權。(二)征用、征收、強制性購買表現為政府與相對人的行政關系，政府與征用、征收、收購對象之間的關系是命令與服從關系，而先買制度實質則表現為買賣關系，買賣雙方表現為平等的主體關系。政府只是作為所有者比其它主體具有優先交易的權利。
