行政處罰法實(shí)施細(xì)則

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行政處罰法實(shí)施細(xì)則范文第1篇

[關(guān)鍵詞]行政處罰；行政主體；機(jī)構(gòu)設(shè)置

我國(guó)自從1994年實(shí)行分稅制財(cái)稅改革，劃分國(guó)稅、地稅兩個(gè)不同稅種的管理機(jī)構(gòu)后，各地根據(jù)實(shí)際情況積極探索征管改革方案，在機(jī)構(gòu)上出現(xiàn)了重復(fù)設(shè)置、職責(zé)不清的現(xiàn)象。有的設(shè)置了稽查局，有的設(shè)置了征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局等，機(jī)構(gòu)繁多，且各地名稱不統(tǒng)一，究竟稅務(wù)系統(tǒng)的哪些主體擁有行政處罰權(quán)，具體的行政處罰權(quán)又是多大，有無(wú)限制，各地區(qū)對(duì)法律的理解不同，處罰實(shí)踐也不一致。因此，有必要在理論上對(duì)稅務(wù)行政處罰主體進(jìn)行深入的探究。

一、當(dāng)前稅務(wù)行政處罰主體存在的問(wèn)題

(一)稅務(wù)行政處罰主體的缺位和越位

稽查局是否有權(quán)對(duì)偷稅、騙稅、抗稅等稅收違法案件進(jìn)行查處，實(shí)踐中曾經(jīng)發(fā)生過(guò)爭(zhēng)議，為明確稽查局的行政處罰主體資格，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》(下稱《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》)做出了明確規(guī)定。《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定，“稅收征管法第十四條所稱按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，是指省以下稅務(wù)局的稽查局。稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。這一規(guī)定肯定了稽查局具有行政處罰主體的資格。“稽查局是稅務(wù)機(jī)關(guān)，具有執(zhí)法主體的資格，可以在查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件中采取《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》(下稱《稅收征管法》)規(guī)定的各項(xiàng)措施，行使稅收征管職能。而發(fā)票所、所等就不是稅務(wù)機(jī)關(guān)，不具有執(zhí)法主體資格。”也就是說(shuō)，稽查局作為授權(quán)性行政主體在法律授權(quán)范圍內(nèi)具有稅務(wù)行政處罰權(quán)。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”省級(jí)以下稅務(wù)局的稽查局按照《行政處罰法》第二十條規(guī)定不屬于縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，但是《行政處罰法》第二十條的規(guī)定有第二句話“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，這一除外規(guī)定就給非行政機(jī)關(guān)類處罰主體留下了生存的法律空間。《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰主體有：第一類是縣級(jí)以上地方人民政府的行政機(jī)關(guān)，理論上稱為職權(quán)性行政主體，職權(quán)性行政主體按照《中華人民共和國(guó)民法通則》的規(guī)定屬于機(jī)關(guān)法人；第二類是法律、行政法規(guī)授權(quán)的行政主體，理論上稱為授權(quán)性行政主體，通常是法律、行政法規(guī)對(duì)機(jī)關(guān)法人的機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，它們不是行政機(jī)關(guān)，沒(méi)有獨(dú)立法人資格。省級(jí)以下稅務(wù)局的稽查局就屬于第二類行政主體——授權(quán)性行政主體。根據(jù)《行政處罰法》第二十條的規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄，但是不絕對(duì)，《行政處罰法》之外的任何法律以及行政法規(guī)都有權(quán)就處罰主體做出與此不一致的規(guī)定，也就是其他法律和行政法規(guī)可以規(guī)定地市級(jí)的行政機(jī)關(guān)作為處罰主體，也可以規(guī)定縣級(jí)以下的非行政機(jī)關(guān)——行政機(jī)構(gòu)來(lái)處罰，這些例外的規(guī)定與《行政處罰法》第二十條規(guī)定的精神是一致的。不管是《稅收征管法》還是《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》都符合《行政處罰法》除外規(guī)定的法律位階，一個(gè)是法律，一個(gè)是行政法規(guī)，它們有權(quán)授權(quán)給稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——稽查局以處罰的主體資格。省級(jí)以下稅務(wù)局的稽查局作為稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有行政處罰權(quán)的依據(jù)就源于此，稽查局的稅務(wù)行政處罰主體資格就是來(lái)源于《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》的特別授權(quán)，稽查局以授權(quán)性行政主體的身份在授權(quán)范圍內(nèi)依法對(duì)外實(shí)施稅務(wù)行政處罰。因此，省級(jí)以下稅務(wù)局的稽查局對(duì)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件具有稅務(wù)行政處罰權(quán)。

《重大稅務(wù)案件審理辦法(試行)》第十三條第六項(xiàng)規(guī)定：“審理委員會(huì)辦公室根據(jù)審理委員會(huì)的審理結(jié)論，制作《重大稅務(wù)案件審理紀(jì)要》報(bào)案件審理會(huì)議主持人審批后，以審理委員會(huì)所在機(jī)關(guān)名義制作稅務(wù)處理決定書(shū)，交稽查部門(mén)執(zhí)行。”《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于全面加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督工作的決定》(國(guó)稅發(fā)[2001]125號(hào))又強(qiáng)化了這一規(guī)定，其第七條規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行重大稅務(wù)案件審理制度。……經(jīng)審理委員會(huì)審理的案件，其稅務(wù)處理決定書(shū)或稅務(wù)行政處罰決定書(shū)一律以審理委員會(huì)所在稅務(wù)局名義下發(fā)。”這些規(guī)定將會(huì)引起稅務(wù)行政處罰主體的越位和缺位。重大稅務(wù)案件審理制度是為了加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)重大稅務(wù)案件的監(jiān)督，其出發(fā)點(diǎn)是正確的，在具體的稅收實(shí)踐中也發(fā)揮了一定的作用，但其程序有悖行政法理論。重大稅務(wù)案件審理制度設(shè)計(jì)的初衷是執(zhí)法監(jiān)督演變?yōu)橹苯訄?zhí)法、直接包辦代替。重大案件審理作為對(duì)重大稅務(wù)案件的一種監(jiān)督方式，將立案、調(diào)查、審理、決定一個(gè)完整的稅務(wù)行政處罰程序分割開(kāi)來(lái)，不同環(huán)節(jié)分屬于稅務(wù)局和稽查局，既破壞了稅務(wù)行政處罰程序的完整性，影響稅收行政執(zhí)法的權(quán)威，也違反了《行政處罰法》第五章第二節(jié)關(guān)于“行政處罰的決定”的規(guī)定。由于稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行重大稅務(wù)案件審理制度，經(jīng)審理委員會(huì)審理的案件，不管是偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅重大案件，還是其他類型的重大稅務(wù)案件，其稅務(wù)行政處罰決定書(shū)一律以審理委員會(huì)所在稅務(wù)局名義下發(fā)，這就直接導(dǎo)致了稅務(wù)行政處罰主體的越位和缺位。作為稽查局上級(jí)的稅務(wù)局，其職能更多的是側(cè)重稅收征收管理、對(duì)稽查局的稅收?qǐng)?zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)稽查局調(diào)查終結(jié)的案件做出行政處罰決定的卻不是稽查局，而是它的上級(jí)主管部門(mén)。換言之，案件調(diào)查取證是一個(gè)行政主體，而做出具體行政行為的是另外一個(gè)行政主體，違背了行政法的基本原理，其行政行為可能是無(wú)效的。結(jié)果是專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件查處的稽查局無(wú)權(quán)做出處罰決定，而未進(jìn)行案件事實(shí)調(diào)查的上級(jí)稅務(wù)局有權(quán)做出處罰決定。上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)代替下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)行使重大稅務(wù)違法案件的審理權(quán)和處罰權(quán)，既使得稽查局作為授權(quán)性處罰主體缺位，也使得稅務(wù)局越位行使了法律授予稽查局的專司職權(quán)。這一做法既弱化了稽查局的職能作用，破壞了稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的完整性，也導(dǎo)致稅務(wù)局和稽查局稅收?qǐng)?zhí)法職責(zé)不清、稅收行政執(zhí)法主體職責(zé)范圍交叉。

建議取消上級(jí)審理委員會(huì)對(duì)稽查局所查處案件審理的規(guī)定，稽查局只對(duì)本局查處的案件進(jìn)行審理。這樣既可確立稽查局的行政處罰的主體地位，避免稅務(wù)行政處罰主體的越位和缺位，同時(shí)又能發(fā)揮重大案件審理的作用，消除兩級(jí)審理委員會(huì)重復(fù)審案而影響效率的弊端，提高重大稅務(wù)案件的處罰效率。取消稅務(wù)局對(duì)稽查局稽查案件審理以后，為避免可能出現(xiàn)的稽查執(zhí)法偏差，稅務(wù)局可一方面通過(guò)重點(diǎn)執(zhí)法檢查，對(duì)稽查局查處的重大稅務(wù)案件進(jìn)行監(jiān)督，充分發(fā)揮已經(jīng)制定并實(shí)施多年的稅收?qǐng)?zhí)法檢查制度、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度的制約和監(jiān)督作用；另一方面，稅務(wù)行政復(fù)議制度也是對(duì)重大稅務(wù)案件審理質(zhì)量的有效監(jiān)督形式，上級(jí)復(fù)議受理機(jī)關(guān)完全可以在受理復(fù)議申請(qǐng)時(shí)強(qiáng)化對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；再一方面，從稅務(wù)機(jī)關(guān)外部對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，稅務(wù)行政訴訟制度、稅務(wù)行政賠償?shù)冗@些外部監(jiān)督制度足以能實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的有效監(jiān)督。

(二)稽查局越權(quán)處罰的情況時(shí)有發(fā)生

對(duì)稽查局的職權(quán)范圍目前理論界看法不一，實(shí)踐中做法不同，爭(zhēng)議頗大。主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為稽查局的職權(quán)范圍是對(duì)稅收違法行為進(jìn)行查處。如《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。在此有兩點(diǎn)需要正確理解：第一，查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件是一個(gè)過(guò)程，在選案和檢查過(guò)程中并不一定能夠確定被檢查人是否就有上述違法行為，也不一定能夠立案，但是有嫌疑就應(yīng)當(dāng)檢查；第二，稽查局在查處上述案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的被檢查人所有違法行為應(yīng)當(dāng)一并處罰，否則將出現(xiàn)一個(gè)案件兩個(gè)執(zhí)法主體的問(wèn)題。《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稽查局職責(zé)問(wèn)題的通知》(國(guó)稅函[2003]140號(hào))規(guī)定，在國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一明確之前，各級(jí)稽查局現(xiàn)行職責(zé)不變。稽查局的現(xiàn)行職責(zé)是指：稽查業(yè)務(wù)管理、稅務(wù)檢查和稅收違法案件查處；凡需要對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人進(jìn)行賬證檢查或者調(diào)查取證，并對(duì)稅收違法行為進(jìn)行稅務(wù)行政處理(處罰)的執(zhí)法活動(dòng)，仍由各級(jí)稽查局負(fù)責(zé)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，稽查局的職責(zé)范圍是有限制的，應(yīng)當(dāng)在《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》授權(quán)的范圍實(shí)施查處權(quán)。從法理和法律的要求來(lái)說(shuō)，既然具有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，就應(yīng)有獨(dú)立而專有的職權(quán)范圍。對(duì)此，《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條第二款明確規(guī)定：國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉。也就是說(shuō)，稅務(wù)局的職責(zé)稽查局無(wú)權(quán)行使，稽查局的職責(zé)稅務(wù)局不得行使，二者職責(zé)不得交叉。否則，稽查局作為稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就沒(méi)有必要具有獨(dú)立執(zhí)法主體資格。稅務(wù)局與稽查局的職責(zé)劃分為：凡是稅務(wù)違法行為構(gòu)成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律移交稽查局處理，由稽查局獨(dú)立做出決定，稅務(wù)局不予干涉；凡是稅務(wù)違法行為沒(méi)有構(gòu)成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，也就是說(shuō)屬于一般稅務(wù)違法案件的，一律由稅務(wù)局處理，稽查局不予干涉。

筆者認(rèn)為，稽查局的職責(zé)與稅務(wù)局的職責(zé)范圍是有區(qū)別的。《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定：稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)明確劃分稅務(wù)局和稽查局的職責(zé)，避免職責(zé)交叉。稽查局的職責(zé)僅限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，稅務(wù)局所擁有的職權(quán)，稽查局無(wú)權(quán)行使。但這一規(guī)定在當(dāng)前的稅務(wù)行政處罰實(shí)踐中并沒(méi)有較好地執(zhí)行。目前在具體的稅務(wù)稽查實(shí)際工作中，稽查局沒(méi)有按照是否構(gòu)成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四種違法行為由稽查局“專司”處理，稅務(wù)分局也沒(méi)有按照“專司”要求將日常工作中發(fā)現(xiàn)的偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件交由稽查局處理，造成了工作職責(zé)不清的局面。現(xiàn)在稽查局普遍實(shí)行的稅務(wù)檢查計(jì)劃選案制，實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有證據(jù)表明被查人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅的嫌疑，只是一般的稅務(wù)違法行為就立案查處。例如辦理稅務(wù)登記、征收稅款、對(duì)發(fā)票違法行為的處理、對(duì)未規(guī)定辦理稅務(wù)登記的行為的處理、對(duì)編造虛假計(jì)稅依據(jù)的行為的處理等，都是稅務(wù)局的職權(quán)，稽查局都無(wú)權(quán)查處。稽查局越權(quán)查處了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅之外的案件。在實(shí)踐中，如果稽查局發(fā)現(xiàn)了不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的一般稅務(wù)行政違法行為，其正確的處理方式是移交納稅人、扣繳義務(wù)人的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰。稽查局的職權(quán)范圍只限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四類案件的查處，除此范圍之外，稽查局無(wú)權(quán)實(shí)施稅務(wù)行政處罰。

(三)縣級(jí)稽查局的行政處罰權(quán)在實(shí)踐中很不統(tǒng)一

很多人對(duì)省級(jí)、地市級(jí)稽查局的處罰權(quán)沒(méi)有異議，但是對(duì)縣級(jí)稽查局的處罰權(quán)提出不同的看法，而且爭(zhēng)論激烈，因此對(duì)這一問(wèn)題有單獨(dú)探討的必要。縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局是否具有稅務(wù)行政處罰權(quán)，如有行政處罰權(quán)，又有多大的行政處罰權(quán)?對(duì)此，理論界有三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局只要是在規(guī)定的稅收違法案件查處范圍內(nèi)，均可以以本稽查局的名義做出稅務(wù)行政處罰決定，且不受2000元的限制。其理由是：根據(jù)《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條的規(guī)定，稽查局是稅務(wù)機(jī)關(guān)；稽查局對(duì)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處是其法定職責(zé)；法律法規(guī)對(duì)稽查局的行政處罰的數(shù)額并未做出明確限制。2000元罰款的限額實(shí)際上是賦予稅務(wù)所一定的處罰權(quán)，并未對(duì)稽查局的處罰權(quán)進(jìn)行限制。作為縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)(稅務(wù)機(jī)關(guān))的稽查局，可依法做出各種行政處罰決定。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局只能對(duì)當(dāng)事人的稅收違法行為做出2000元以下的罰款決定，超過(guò)2000元的，必須報(bào)由縣級(jí)稅務(wù)局做出處罰。其理由是：《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定解決了稽查局的執(zhí)法主體資格的問(wèn)題。但執(zhí)法主體資格與處罰決定權(quán)并不是同等問(wèn)題，具有了執(zhí)法主體資格并不等于具有任何處罰決定權(quán)。譬如，稅務(wù)所具有執(zhí)法主體資格，但《稅收征管法》第七十四條規(guī)定，稅務(wù)所只有2000元以下的行政處罰決定權(quán)。因此，各級(jí)稽查局負(fù)責(zé)組織對(duì)納稅人的特定稅收違法行為的查處，具有相應(yīng)的稅務(wù)行政處罰權(quán)。但縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局與稅務(wù)所一樣，同屬于縣稅務(wù)局的行政機(jī)構(gòu)，其行使的權(quán)力就應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于稅務(wù)所的權(quán)力，其稅務(wù)行政處罰決定權(quán)相當(dāng)于縣稅務(wù)局所屬的稅務(wù)所，即只有2000元以下的行政處罰決定權(quán)。也就是說(shuō)，縣稅務(wù)局稽查局對(duì)罰款在2000元以下的，可以稽查局的名義做出決定；超過(guò)2000元的行政處罰，應(yīng)當(dāng)以縣稅務(wù)局名義做出決定。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局沒(méi)有處罰權(quán)。其理由是，從《行政處罰法》第二十條的規(guī)定可以看出，行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)：(1)必須是縣級(jí)(含縣級(jí))以上的行政機(jī)關(guān)，法律、行政法規(guī)另有特別授權(quán)的除外；(2)必須是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。以上兩個(gè)方面是行政機(jī)關(guān)構(gòu)成行政處罰主體的充分必要條件，缺一不可。換句話說(shuō)，雖然是縣級(jí)以上人民政府的行政機(jī)關(guān)，但法律未賦予行政處罰權(quán)的，其不具有行政處罰權(quán)；反之，法律雖然賦予其行政處罰權(quán)；但因該行政機(jī)關(guān)不是縣級(jí)以上人民政府的行政機(jī)關(guān)也同樣不具有行政處罰權(quán)。由此可見(jiàn)，《稅收征管法》雖然賦予了各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所以及省級(jí)以下稅務(wù)局的稽查局以行政處罰權(quán)，但具有行政處罰權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)還必須是縣級(jí)以上的稅務(wù)機(jī)關(guān)(《稅收征管法》特別授權(quán)的稅務(wù)所除外)。縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局不是縣級(jí)人民政府的行政機(jī)關(guān)，因?yàn)榭h級(jí)人民政府代表稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)就是縣稅務(wù)局。那么，縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局的行政處罰權(quán)能否比照稅務(wù)所的處罰權(quán)限呢?稅務(wù)所的行政處罰主體資格是法律的特別授權(quán)，屬于行政處罰主體資格構(gòu)成一般原則的例外規(guī)定。《稅收征管法》就是特別授權(quán)給稅務(wù)所，而并未授權(quán)給“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)”。所以，縣級(jí)稅務(wù)局的稽查局應(yīng)當(dāng)不具有行政處罰權(quán)。 筆者原則上同意第一種觀點(diǎn)，理由略有些差異。支持后兩種觀點(diǎn)的理由都或多或少地與縣級(jí)稅務(wù)局稽查局的級(jí)別有關(guān)。正是由于縣級(jí)稅務(wù)局稽查局的級(jí)別具有特殊性，才使得這一問(wèn)題的爭(zhēng)論激烈。從縣級(jí)稅務(wù)局稽查局的級(jí)別來(lái)分析其是否具有稅務(wù)行政處罰權(quán)的觀點(diǎn)值得商榷，認(rèn)為縣級(jí)稅務(wù)局稽查局的行政處罰權(quán)有級(jí)別限制的觀點(diǎn)于法無(wú)據(jù)。級(jí)別不是行政機(jī)構(gòu)取得處罰主體資格的第一要素，行政機(jī)構(gòu)要取得處罰主體資格的第一要素是法律、行政法規(guī)的特別授權(quán)。國(guó)家稅務(wù)總局稽查局的級(jí)別在稅務(wù)系統(tǒng)稽查局中是最高的，但是它沒(méi)有行政處罰權(quán)，因?yàn)椤抖愂照鞴芊ā泛汀抖愂照鞴芊▽?shí)施細(xì)則》沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行特別授權(quán)，級(jí)別再高沒(méi)有法律、行政法規(guī)的授權(quán)也成不了稅務(wù)行政處罰主體。相反行政機(jī)構(gòu)級(jí)別低，但是有法律、行政法規(guī)的授權(quán)就可以在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，可以成為稅務(wù)行政處罰主體，如稅務(wù)所；再如省、地、縣三級(jí)稽查局經(jīng)過(guò)《稅收征管法》和《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》的特別授權(quán)，負(fù)責(zé)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，可以獨(dú)立地實(shí)施稅務(wù)行政處罰。三級(jí)稽查局是授權(quán)性行政主體，都屬于一類性質(zhì)相同的處罰主體，省級(jí)、地市級(jí)稽查局可以有行政處罰權(quán)且無(wú)數(shù)額限制，到了縣級(jí)稽查局就沒(méi)有行政處罰權(quán)或者行政處罰權(quán)就有了數(shù)額限制，是沒(méi)有法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)的。三級(jí)稽查局經(jīng)過(guò)法律、行政法規(guī)的授權(quán)已經(jīng)具備了獨(dú)立的處罰主體資格，負(fù)責(zé)對(duì)法律授權(quán)范圍內(nèi)的稅收違法行為進(jìn)行稅務(wù)行政處罰，不存在2 000元以上或以下限制的問(wèn)題。對(duì)三級(jí)稽查局處罰權(quán)的限制不是級(jí)別而是處罰權(quán)的行使范圍，目前僅限于負(fù)責(zé)偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。

(四)稅務(wù)分局行政處罰權(quán)問(wèn)題比較混亂

稅務(wù)分局的處罰權(quán)問(wèn)題較為復(fù)雜，這與稅務(wù)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置密切相關(guān)。目前稅務(wù)系統(tǒng)設(shè)置有這樣幾種類型的稅務(wù)分局：區(qū)級(jí)稅務(wù)分局、省級(jí)和地市級(jí)直屬稅務(wù)分局、以業(yè)務(wù)職能或征管對(duì)象為范圍設(shè)置的稅務(wù)分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局和縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局又可分為兩大類：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局和省及其以下人民政府批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局。上述稅務(wù)分局哪些有處罰權(quán)、哪些沒(méi)有處罰權(quán)必須結(jié)合憲法和有關(guān)法律進(jìn)行探討。

對(duì)于區(qū)級(jí)稅務(wù)分局的行政處罰權(quán)，理論界爭(zhēng)議不大。這主要是稅務(wù)系統(tǒng)名稱不規(guī)范造成的，例如同一個(gè)地級(jí)市有幾個(gè)區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)稱謂是某市某區(qū)國(guó)家稅務(wù)局，地方稅務(wù)系統(tǒng)可能稱謂是某市地方稅務(wù)局某區(qū)稅務(wù)分局。從《行政處罰法》的立法宗旨看，為杜絕一個(gè)部門(mén)多頭處罰的現(xiàn)象，一般一級(jí)政府只允許一個(gè)部門(mén)作為一個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)存在，區(qū)級(jí)人民政府的稅務(wù)機(jī)關(guān)就是區(qū)稅務(wù)局。區(qū)級(jí)稅務(wù)分局本質(zhì)上是一級(jí)行政機(jī)關(guān)。由于稅務(wù)系統(tǒng)存在太多的非稅務(wù)機(jī)關(guān)性質(zhì)的稅務(wù)分局，反而對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)類的稅務(wù)分局造成負(fù)面影響。

省級(jí)、地市級(jí)直屬稅務(wù)分局和以業(yè)務(wù)職能或征管對(duì)象為范圍設(shè)置的稅務(wù)分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)本質(zhì)上是一類性質(zhì)的主體。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置至今在全國(guó)的國(guó)稅系統(tǒng)、地稅系統(tǒng)帶有一定普遍性。這些直屬單位的人事關(guān)系不獨(dú)立，均隸屬于上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)有時(shí)獨(dú)立，有時(shí)不獨(dú)立。在實(shí)際工作中，上述這些直屬單位均以自己的名義對(duì)外獨(dú)立從事稅款征收、稅務(wù)管理和稅務(wù)檢查活動(dòng)，有時(shí)還以自己的名義對(duì)稅務(wù)行政管理相對(duì)人實(shí)施稅務(wù)行政處罰。那么，這些稅務(wù)直屬單位是否具有獨(dú)立稅務(wù)行政處罰主體資格?直屬稅務(wù)分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局是否包括于稅務(wù)局或者稅務(wù)分局的范圍內(nèi)?對(duì)此問(wèn)題，實(shí)踐中操作不一，不同地區(qū)不同部門(mén)的理解認(rèn)識(shí)不一，爭(zhēng)論很大。主要有三種觀點(diǎn)：第一，按稱謂原則，只有明確稱為稅務(wù)分局的，才具有相應(yīng)的稅務(wù)處罰主體資格。第二，按級(jí)別原則，科級(jí)以上稅務(wù)分局有處罰的主體資格。第三，按行政區(qū)劃設(shè)立原則，除稅務(wù)所外，只有與縣級(jí)以上人民政府相對(duì)應(yīng)的稅務(wù)分局才有處罰主體資格。筆者贊同第三種觀點(diǎn)，因?yàn)檫@更符合《行政處罰法》的規(guī)定。在目前尚無(wú)法律明確規(guī)定的情形下，根據(jù)行政處罰主體法定原則，目前各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的直屬稅務(wù)分局和以業(yè)務(wù)職能或征管對(duì)象為范圍設(shè)置的稅務(wù)分局均不屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)，只能作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)看待，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)顯然不具有獨(dú)立稅務(wù)行政處罰主體資格，其對(duì)外處罰行為只能是基于委托關(guān)系，以設(shè)立該機(jī)構(gòu)的稅務(wù)機(jī)關(guān)名義行使。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法)若干問(wèn)題的解釋》第二十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托”。綜上，筆者認(rèn)為，上述不具有稅務(wù)行政處罰主體資格的直屬稅務(wù)分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局以自己名義做出的稅務(wù)行政處罰行為有違法之嫌，合法的處理方式應(yīng)當(dāng)是上述稅務(wù)分局以其所屬機(jī)關(guān)的名義對(duì)外實(shí)施稅務(wù)行政處罰。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局的稅務(wù)行政處罰權(quán)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局可分為兩大類：一類是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局；另一類是省及其以下人民政府批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局。這兩類稅務(wù)分局的性質(zhì)是截然不同的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)對(duì)省級(jí)以下行政區(qū)劃的建制和區(qū)域劃分進(jìn)行調(diào)整。換言之，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是符合《憲法》規(guī)定的行政區(qū)劃，相應(yīng)的地方人民政府的職能部門(mén)有權(quán)設(shè)立對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，例如公安機(jī)關(guān)、工商機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等。所以經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局就是行政機(jī)關(guān)，類似于區(qū)、縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，是一種職權(quán)性行政主體。根據(jù)《憲法》第一百零七條規(guī)定，省、直轄市的人民政府只能對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建制和區(qū)域劃分進(jìn)行調(diào)整。因此，從實(shí)踐來(lái)看，省及其以下人民政府批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是違反《憲法》規(guī)定的建制設(shè)立的行政區(qū)劃，缺乏憲法依據(jù)。省及其以下人民政府批準(zhǔn)成立的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅務(wù)分局，只能作為稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者稅務(wù)所來(lái)看待，即只能看作是授權(quán)性行政主體，不能以行政機(jī)關(guān)——職權(quán)性行政主體來(lái)對(duì)待。

縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局的處罰權(quán)問(wèn)題。自《稅收征管法》實(shí)施以來(lái)，各地應(yīng)征管改革的需要，對(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)立稅務(wù)所的體制進(jìn)行了改革，按一定的地域范圍設(shè)立了稅務(wù)分局，從而稅務(wù)分局成為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅收征管工作的主體。那么，縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局是否具有行政處罰權(quán)?一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局具有行政處罰權(quán)。縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局同其設(shè)立的稅務(wù)所和稽查局一樣，都不是“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”。《稅收征管法》第七十四條規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在二千元以下的，可以由稅務(wù)所決定。”盡管《稅收征管法》沒(méi)有明確這類稅務(wù)分局具有行政處罰權(quán)，但由于稅務(wù)分局是稅收征管體制改革的產(chǎn)物，作為最基層的稅收征收管理機(jī)關(guān)，其具有的職能與稅務(wù)所的職能相同，其發(fā)揮的作用與稅務(wù)所的作用無(wú)異，縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵碛小抖愂照鞴芊ā焚x予稅務(wù)所的行政處罰權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局不是稅務(wù)所，無(wú)行政處罰權(quán)。根據(jù)《稅收征管法》及《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)只有縣級(jí)以上稅務(wù)局(分局)、省以下稅務(wù)局的稽查局和稅務(wù)所具有行政處罰權(quán)。同時(shí)認(rèn)為，《稅收征管法》第七十四條只規(guī)定了稅務(wù)所的行政處罰權(quán)，不包括縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局。所以，縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局無(wú)權(quán)獨(dú)立做出行政處罰決定。

作為法律、行政法規(guī)規(guī)定的授權(quán)性行政主體，這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)具體、明確，不存在任何模糊和歧義，把縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局當(dāng)然地認(rèn)為就是《稅收征管法》中的稅務(wù)分局范疇，是沒(méi)有法律依據(jù)的。我們認(rèn)為，《稅收征管法》第十四條所稱的稅務(wù)分局，本不應(yīng)包括縣(市、區(qū))、自治縣、旗稅務(wù)局所設(shè)置的稅務(wù)分局。稅務(wù)分局這一概念的內(nèi)涵不應(yīng)包括兩種不同性質(zhì)的行政組織：一個(gè)是具有稅務(wù)機(jī)關(guān)性質(zhì)的稅務(wù)分局，一個(gè)是具有派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)的稅務(wù)分局。否則，概念的外延與內(nèi)涵之間就存在沖突，作為一個(gè)法律概念就很不嚴(yán)密。無(wú)論是舊《稅收征管法》還是新《稅收征管法》，都明確稅務(wù)所具有行政處罰權(quán)，在這方面沒(méi)有任何爭(zhēng)議。稅務(wù)所具有行政處罰權(quán)，屬于《行政處罰法》第二十條規(guī)定的“行政法規(guī)中另有規(guī)定”的情形。從法律意義上講，將稅務(wù)分局和稅務(wù)所等同起來(lái)的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，在公法上，法律授權(quán)是不能依靠推論解決的。基于稅務(wù)分局行使與稅務(wù)所相同或相近的職能，就得出結(jié)論——稅務(wù)分局具有《稅收征管法》賦予稅務(wù)所具有的行政處罰權(quán)，是缺乏法律明確的授權(quán)的。縣級(jí)稅務(wù)局下設(shè)的稅務(wù)分局不屬于《稅收征管法》第十四條規(guī)定的稅務(wù)分局，不具有行政處罰主體資格，沒(méi)有行政處罰權(quán)。作為稅務(wù)機(jī)關(guān)最基層的征收管理機(jī)關(guān)，如果稱之為稅務(wù)所，則具有行政處罰權(quán)；如果冠名以稅務(wù)分局，就不具有行政處罰權(quán)。

(五)國(guó)、地稅分設(shè)導(dǎo)致稅務(wù)行政處罰主體存在一個(gè)體制性的問(wèn)題

稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)與否在國(guó)際上都有先例，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家采用國(guó)地稅分稅制。1994年我國(guó)全面實(shí)施了國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，稅務(wù)系統(tǒng)也隨之劃分為國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)。機(jī)構(gòu)分設(shè)規(guī)范了各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，在保障中央財(cái)政收入高速穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，也促進(jìn)著地方財(cái)政收入的健康穩(wěn)定增長(zhǎng)。但同時(shí)，也存在一些不容忽視的問(wèn)題，稅務(wù)系統(tǒng)兩套機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政處罰中會(huì)產(chǎn)生如下問(wèn)題：第一，稅務(wù)行政處罰中一事不再罰不好把握，兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)以同一事實(shí)理由處罰同一納稅人的情形難以避免。第二，稅務(wù)行政處罰的自由裁量權(quán)尺度在國(guó)地稅之間難以一致。例如如果國(guó)家稅務(wù)局在處罰時(shí)，處以納稅人所偷國(guó)稅稅款的1倍罰款，那么，地方稅務(wù)局原則上也應(yīng)處以納稅人所偷地稅稅款的1倍罰款，過(guò)輕過(guò)重都是不對(duì)的。事實(shí)上由于兩個(gè)部門(mén)之間缺乏信息交流，很難做到處罰自由裁量權(quán)的一致。第三，稅務(wù)行政處罰涉嫌犯罪移送的標(biāo)準(zhǔn)缺乏協(xié)調(diào)。以偷稅為例，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理偷稅抗稅刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，偷稅數(shù)額是指在確定的納稅期間，不繳或者少繳各稅種稅款的總額。偷稅數(shù)額占應(yīng)納稅額的百分比，是指一個(gè)納稅年度中的各稅種偷稅總額與該納稅年度應(yīng)納稅總額的比例。按照這兩條規(guī)定，判定是否涉嫌構(gòu)成偷稅罪應(yīng)當(dāng)是國(guó)稅、地稅兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合來(lái)認(rèn)定并決定是否移送，事實(shí)上，在機(jī)制上很少有國(guó)地稅兩個(gè)部門(mén)聯(lián)合認(rèn)定并移送的，基本上是各自為戰(zhàn)。第四，稅務(wù)行政處罰的威信被降低，雙方長(zhǎng)期互不交流、各自為戰(zhàn)，會(huì)削弱稅務(wù)行政處罰的剛性。最有代表性的是兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)所得稅的征管，納稅人可以衡量哪家稅務(wù)局處罰寬松而通過(guò)一些技術(shù)操作選擇在哪家納稅。一些企業(yè)如果對(duì)地稅部門(mén)的處罰不滿。就可以再新辦一個(gè)企業(yè)然后轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，在國(guó)稅部門(mén)繳納企業(yè)所得稅，這就讓有偷稅傾向的納稅人有空子可鉆。第五，與《行政處罰法》確立的相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度背道而馳。稅務(wù)系統(tǒng)分設(shè)為國(guó)地稅兩套稅務(wù)機(jī)關(guān)并相應(yīng)設(shè)置稽查局，在稅務(wù)行政處罰實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致多頭處罰、職責(zé)范圍交叉、機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下以及推諉扯皮等問(wèn)題，違背了《行政處罰法》規(guī)定的相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度。

國(guó)地稅分設(shè)以來(lái)，對(duì)于國(guó)地稅是否應(yīng)該分設(shè)以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，一直存在爭(zhēng)論。主張國(guó)地稅合并者認(rèn)為，稅務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)分設(shè)增加了稅收征管成本，降低了執(zhí)法效率，增加了納稅人負(fù)擔(dān)。主張維持國(guó)地稅分設(shè)現(xiàn)狀者認(rèn)為國(guó)地稅分設(shè)與分稅制財(cái)政體制具有內(nèi)在的一致性。后者主張通過(guò)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，以協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)分設(shè)碰到的問(wèn)題。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，通過(guò)稅收分享合理劃分國(guó)地稅的稅收征收管理權(quán)限，來(lái)解決現(xiàn)實(shí)中碰到的問(wèn)題。例如有學(xué)者認(rèn)為，目前國(guó)地稅機(jī)關(guān)在稅收征管方面的很多摩擦，是由于職責(zé)權(quán)限劃分不夠清晰、具體引起的，因此，所要做的工作首先是明確國(guó)地稅的征收管理權(quán)限，加強(qiáng)國(guó)地稅的合作。建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互獨(dú)立、各具特點(diǎn)的國(guó)地稅兩套征管機(jī)構(gòu)，明確國(guó)地稅稅收管轄權(quán)、稅收檢查權(quán)等權(quán)限。在國(guó)地稅分設(shè)、合并沒(méi)有定論的情況下，可從改革現(xiàn)行稽查體制人手，將國(guó)地稅兩套稽查機(jī)構(gòu)合并，并實(shí)行總局垂直領(lǐng)導(dǎo)，稅務(wù)局不再負(fù)責(zé)稅收違法案件的查處，統(tǒng)一歸并到稽查局。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方法，成本比較小，影響面相對(duì)有限，可為今后稅務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改革打下基礎(chǔ)。同時(shí)有利于解決目前稽查處罰中存在的上述諸多問(wèn)題，有利于稽查局的各稅統(tǒng)查，提高稽查局的執(zhí)法權(quán)威性，也有利于排除各種因素的干擾，加大稽查查處力度，發(fā)揮稽查特有的威力。

二、完善稅務(wù)行政處罰主體的思考

筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面完善稅務(wù)行政處罰主體，進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)行政處罰行為。

第一，完善《稅收征管法》等有關(guān)的規(guī)定。建議把《稅收征管法》第十四條修改為三款：(1)本法所稱稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級(jí)稅務(wù)局；(2)各級(jí)稅務(wù)局的稽查局負(fù)責(zé)稅收違法案件的查處；(3)縣級(jí)稅務(wù)局的稅務(wù)分局(稅務(wù)所)可以做出2000以下的行政處罰。

第一款界定稅務(wù)機(jī)關(guān)的范圍，就是指各級(jí)稅務(wù)局。稅務(wù)機(jī)關(guān)是機(jī)關(guān)法人，是行政法中的職權(quán)性行政主體，在我國(guó)的四級(jí)稅務(wù)局都可以成為稅務(wù)機(jī)關(guān)。稽查局和稅務(wù)所都不是機(jī)關(guān)法人，它們是機(jī)關(guān)法人的行政機(jī)構(gòu)，是非法人機(jī)構(gòu)，是授權(quán)性行政主體而非職權(quán)性行政主體。稅務(wù)分局中有相當(dāng)一部分也不是真正法律意義上的稅務(wù)機(jī)關(guān)。換言之，稽查局、某些稅務(wù)分局和稅務(wù)所與各級(jí)稅務(wù)局不是同一類型的行政主體，它們是不能與稅務(wù)局并列的。因此，需要把稽查局、稅務(wù)分局和稅務(wù)所從稅務(wù)機(jī)關(guān)的概念范疇中剔除出來(lái)。同時(shí)，對(duì)《稅收征管法》涉及稅務(wù)分局的第三十七條、第三十八條、第四十條和第五十四條四個(gè)條文的內(nèi)容也應(yīng)做出調(diào)整，應(yīng)當(dāng)把稅務(wù)分局從這些條文中刪除，以保證《稅收征管法》立法內(nèi)容的前后一致。第二款對(duì)稽查局進(jìn)行特別授權(quán)，稽查局作為稅務(wù)局的行政機(jī)構(gòu)要取得行政處罰主體資格只能是法律、行政法規(guī)的單獨(dú)授權(quán)。只有取得法律、行政法規(guī)的授權(quán)后才可以從一個(gè)行政機(jī)構(gòu)上升為一個(gè)相對(duì)可以獨(dú)立的授權(quán)性行政主體。而《稅收征管法實(shí)施細(xì)則》第九條對(duì)稽查局的授權(quán)也存在一定的局限性，影響稽查局發(fā)揮應(yīng)有的作用。“該條把國(guó)家稅務(wù)總局稽查局排除在外，使總局稽查局在查處重大稅收案件時(shí)遇到尷尬。因?yàn)榫腿珖?guó)范圍來(lái)說(shuō)，總局稽查局具有不可替代的地位，許多跨地域或者跨國(guó)境的重大稅收案件需要總局稽查局組織查處。沒(méi)有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和上下溝通，重大稅收案件的查處就是不可想象的。該條把稽查局的工作范圍定位在‘專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處’，排除了對(duì)其他稅收案件的查處，遇有其他稅收案件怎么辦?稽查局是否有權(quán)查處?該條規(guī)定缺乏預(yù)見(jiàn)性。”因此，建議第二款界定稽查局的范圍是各級(jí)稅務(wù)局的稽查局，包括國(guó)家稅務(wù)總局的稽查局。同時(shí)，稽查局的職責(zé)也不僅限于專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處，而應(yīng)界定為負(fù)責(zé)稅收違法案件的查處。第三款考慮到稅務(wù)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀，相當(dāng)多的地方已經(jīng)把稅務(wù)所改為稅務(wù)分局這一情況，把稅務(wù)分局界定為與稅務(wù)所同一類性質(zhì)的、主體——派出機(jī)構(gòu)。換言之，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，可以稱之為稅務(wù)所，也可以稱之為稅務(wù)分局。實(shí)際上，目前稅務(wù)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革走在了法律之前，已經(jīng)把稅務(wù)所這一派出機(jī)構(gòu)換了名稱——稅務(wù)分局，稅務(wù)系統(tǒng)存在數(shù)量最多的處罰主體就是相當(dāng)于稅務(wù)所的稅務(wù)分局。所以《稅收征管法》與時(shí)俱進(jìn)地將稅務(wù)分局和稅務(wù)所都界定為基層稅務(wù)局的派出機(jī)構(gòu)，并授權(quán)其可以做出2000元以下的行政處罰。這樣從法理上和實(shí)踐上而言，有關(guān)稅務(wù)行政處罰的主體的立法就比較明晰，概念的內(nèi)涵和外延之間也避免了不周延。

行政處罰法實(shí)施細(xì)則范文第2篇

1 案情簡(jiǎn)介

2009年8月3日，我局根據(jù)舉報(bào)，由2名衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)冉某診所進(jìn)行監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)：1、該診所《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)業(yè)許可證）的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人均為冉某，診療科目為：西醫(yī)內(nèi)科；2、有區(qū)民政局核發(fā)《民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)》，單位名稱為：“某區(qū)楚天肝病臨床研究所”，法定代表人也是冉某；3、診所門(mén)前的招牌為“楚天肝病臨床研究所”、“某區(qū)江津西路社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站”；4、用門(mén)前招牌名稱印制有“普通處方箋”，有6份記載了藥物、劑量及用法的處方，其中有“重組乙肝疫苗10ug×2”處方一份；5、冰箱內(nèi)有重組乙型肝炎疫苗（酵母）近100盒；6、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)業(yè)人員6名，譚某、曾某等5人只能出示資格證書(shū)。7、以“肝病研究所”名義在我市電臺(tái)和戶外進(jìn)行醫(yī)療廣告宣傳。該案經(jīng)立案、調(diào)查取證、終結(jié)報(bào)告、合議，對(duì)該診所以聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療服務(wù)工作案、肝病科未經(jīng)核準(zhǔn)超范圍執(zhí)業(yè)案擬處2000元的行政處罰。下達(dá)事先告知書(shū)后，該診所于次日書(shū)面提交并蓋有“肝病研究所”行政公章和財(cái)務(wù)專用章以及診所公章的陳述申辯，說(shuō)明其是一個(gè)單位兩塊招牌，并要求減免罰款。我局經(jīng)行政處罰減免審批，于8月26日下達(dá)行政處罰決定書(shū)：罰款1500元，責(zé)令15日內(nèi)改正違法行為。8月31日診所交納罰款后結(jié)案。

2010年3月29日，我局對(duì)冉某診所再次進(jìn)行檢查，該診所仍以“肝病研究所”和“肝病診療中心”在《供求世界》報(bào)紙上“乙肝大小三陽(yáng)、急慢性肝炎、肝硬化、肝腹水等各種肝病確保5～15天有顯著療效”的醫(yī)療廣告；門(mén)診登記本上記錄有自2010年1月1日～3月27日就診的55名患者情況，其中有33名提示為乙肝病毒攜帶者；曾某等3名護(hù)士及藥房張某現(xiàn)場(chǎng)不能出示執(zhí)業(yè)證書(shū)。4月6日，我局再次對(duì)冉某診所超范圍從事肝炎專業(yè)的診療活動(dòng)、聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員和違規(guī)醫(yī)療廣告的違法行為，給予3000元的行政處罰，責(zé)令15日內(nèi)改正違法行為。該診所在法定期限內(nèi)交納罰款后結(jié)案。

2 分析與討論

2.1 超出登記范圍開(kāi)展診療活動(dòng)。冉某診所《執(zhí)業(yè)許可證》的診療科目為“西醫(yī)內(nèi)科”，在衛(wèi)生部頒發(fā)的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療科目名錄》中沒(méi)有“西醫(yī)內(nèi)科”名錄，只有一級(jí)科目為“內(nèi)科”；冉某診所第一次有“肝病研究所”的處方箋及該處方箋書(shū)寫(xiě)給患者增強(qiáng)免疫力的“乙肝疫苗”處方；第二次有門(mén)診日志登記的55名患者中，就有33人是乙肝病毒攜帶者，按《醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療科目名錄》的分類，就診的人員應(yīng)屬一級(jí)科目為“傳染科”、二級(jí)科目為“肝炎專業(yè)”。由此可知，冉某診所從事肝炎專業(yè)診療活動(dòng)與《執(zhí)業(yè)許可證》所登記的診療科目不相符，超出登記范圍應(yīng)屬違規(guī)執(zhí)業(yè)。

2.2 診所名稱問(wèn)題的探討:

2.2.1 醫(yī)療廣告者與《執(zhí)業(yè)許可證》上的機(jī)構(gòu)名稱不相符。冉某診所第一次以“肝病研究所”的名稱在電臺(tái)和戶外站牌上廣告，第二次是以“肝病研究所”和“肝病診療中心”的名稱在《供求世界》報(bào)紙上醫(yī)療廣告的。所謂“肝病研究所”是某區(qū)民政局頒發(fā)的《民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)》；所謂“肝病診療中心”是冉某自行命名的。雖然冉某診所與“肝病研究所”的法定代表人均系同屬一人，但二者是有嚴(yán)格區(qū)別的。《實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，診療機(jī)構(gòu)名稱經(jīng)核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取《執(zhí)業(yè)許可證》后方可使用；診療機(jī)構(gòu)只準(zhǔn)使用一個(gè)名稱，確有需要，經(jīng)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)可以使用兩個(gè)或者兩個(gè)以上名稱，但必須確定一個(gè)第一名稱；況且，醫(yī)療機(jī)構(gòu)成立并執(zhí)業(yè)是以《執(zhí)業(yè)許可證》頒發(fā)為標(biāo)志[1]。早在2005年《科技部、衛(wèi)生部關(guān)于對(duì)科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉醫(yī)活動(dòng)進(jìn)行檢查的通知》中規(guī)定，從事醫(yī)學(xué)科研和服務(wù)的民辦非企業(yè)醫(yī)學(xué)科研機(jī)構(gòu)，并征得同級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)同意，設(shè)立后納入同級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)監(jiān)管范圍。而且某局核發(fā)的“肝病研究所”的“肝病”已超出冉某診所登記的診療科目范圍，屬于《通知》中所列非法行醫(yī)行為，也違反《實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定。所以，本案認(rèn)定以“肝病研究所”、“肝病診療中心”的醫(yī)療廣告是違法的。

2.2.2 冉某診所的醫(yī)療廣告帶有一定的欺騙性。在廣告中，冉某將“某區(qū)肝病研究所”中的“某區(qū)”去掉，給人的感覺(jué)該研究所是跨區(qū)域的機(jī)構(gòu)，帶有欺騙性。廣告宣稱對(duì)“各種肝病確保在5～10日有顯著療效”，嚴(yán)重違背《醫(yī)療廣告管理辦法》的規(guī)定。

2.2.3 醫(yī)療廣告法律法規(guī)立法上的瑕疵。《廣告法》僅對(duì)藥品、醫(yī)療器械作出相應(yīng)的規(guī)定，而對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的廣告卻未涉及，后由國(guó)家工商行政管理總局與衛(wèi)生部聯(lián)合部門(mén)規(guī)章《醫(yī)療廣告管理辦法》。《廣告法》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)是廣告的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)；同時(shí)也規(guī)定藥品、醫(yī)療器械廣告必須在前依照法律、行政法規(guī)由有關(guān)行政主管部門(mén)對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行審查，未經(jīng)審查，不得。目前，各地違反上述規(guī)定的藥品、醫(yī)療廣告屢見(jiàn)不鮮，究其原因是《廣告法》規(guī)定的相關(guān)部門(mén)只有審查權(quán)，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，這是法律制定上的瑕疵之一。其二，《醫(yī)療廣告管理辦法》規(guī)定：醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療廣告，應(yīng)當(dāng)向所在地省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)。省級(jí)以下的衛(wèi)生行政部門(mén)既然沒(méi)有審查的職責(zé)，往往也不大愿意監(jiān)督。本案冉某診所以“肝病研究所”的名義“確保5～15日有顯著療效”的醫(yī)療廣告，審查部門(mén)不監(jiān)督，監(jiān)督部門(mén)不愿監(jiān)督，受害的是廣大患者[2]。

2.3 正確理解與執(zhí)行一事不再罰的原則。本案在第二次合議中，有人提出會(huì)不會(huì)違反“一事不再罰”原則。所謂“一事不再罰”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)同一行為人的同一違法行為，不得以同一違法事實(shí)和理由給予兩次以上的行政處罰[3]。冉某診所的兩次違法事實(shí)相同，違法時(shí)間雖然在不同的年度里，卻在7個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)受到同一行政機(jī)關(guān)的兩次行政處罰，是乎有違《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定“同一行為不得重復(fù)處罰”。所謂“同一個(gè)違法行為”是一個(gè)獨(dú)立的違法行為。所謂獨(dú)立，是指行為開(kāi)始到終結(jié)的一個(gè)完整的過(guò)程。它包括兩種情況：即可以當(dāng)場(chǎng)改正的違法行為，處罰完畢后，這一違法行為便告終結(jié)；另一種情況是違法行為立即改正確有困難，處罰完畢后應(yīng)限期改正，只有當(dāng)限期結(jié)束后，此違法行為才應(yīng)終結(jié)[4]。冉某診所兩次的行政處罰責(zé)令限期改正的時(shí)間均在“十五日內(nèi)”。也就是說(shuō)超過(guò)15日的限期改正時(shí)間后仍未改正者，應(yīng)視為另一個(gè)違法行為。這種情況應(yīng)屬于行政違法中的屢犯，即違法行為經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法給予行政處罰后，沒(méi)有得到糾正，繼續(xù)危害社會(huì)秩序和社會(huì)利益的，行政機(jī)關(guān)可以再次給予處罰，而這樣的處罰不屬“一事不再罰”[5]。

2.4 衛(wèi)生行政執(zhí)罰的缺失。

2.4.1 調(diào)查取證尚有不足。收集有效證據(jù)是行政執(zhí)法人員的基本功。證據(jù)是司法裁判的基礎(chǔ)和核心，這已成為法律界的共識(shí)[6]。行政機(jī)關(guān)在考慮全部證據(jù)以后，根據(jù)占優(yōu)勢(shì)的證據(jù)來(lái)確定事實(shí)，作為作出行政處罰決定的根據(jù)[3]。本案在冉某診所內(nèi)發(fā)現(xiàn)有乙肝疫苗后，應(yīng)詢問(wèn)該診所是否政府衛(wèi)生行政部門(mén)指定的預(yù)防接種點(diǎn)，人員是否接受衛(wèi)生行政部門(mén)的預(yù)防接種知識(shí)的培訓(xùn)？?jī)蓚€(gè)內(nèi)容都沒(méi)有涉及，對(duì)乙肝疫苗也沒(méi)有制作《證據(jù)先行登記保存決定書(shū)》；5名醫(yī)護(hù)人員均未制作詢問(wèn)筆錄；更為重要的是對(duì)從事“肝炎專業(yè)”診療活動(dòng)的收入情況沒(méi)有收集相關(guān)證據(jù)，甚為遺憾。

2.4.2 違規(guī)使用乙肝疫苗的行為未能查處。乙肝疫苗是國(guó)家指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用的疫苗。在冉某診所第一次檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)有乙肝疫苗藥物和使用的處方記錄，而對(duì)該疫苗沒(méi)有按《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行沒(méi)收違法持有的疫苗和罰款，是本案的不足。

2.4.3 行政處罰輕微，達(dá)不到教育的目的。冉某診所未經(jīng)行政核準(zhǔn)超范圍從事肝炎專業(yè)診療活動(dòng)，依據(jù)《條例》的規(guī)定，應(yīng)給予警告、責(zé)令改正、3000元以下罰款；依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，聘用兩名以上非衛(wèi)生技術(shù)人員從事診療活動(dòng)，應(yīng)處3000元以上5000元以下罰款。而我局第一次僅給2000元的行政處罰；第二次也只給予3000元的罰款，處罰過(guò)于輕微。另外，還有以“肝病研究所”“肝病診療中心”的名義違法醫(yī)療廣告的行為沒(méi)有追究。

執(zhí)法者不嚴(yán)格遵守法律法規(guī)規(guī)定的條款執(zhí)行，其本身也是一種違法行為。本文對(duì)照案件實(shí)際情況與相關(guān)法規(guī)比照，認(rèn)為對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的處罰過(guò)于很輕微，對(duì)無(wú)證執(zhí)業(yè)人員亦未處理，對(duì)應(yīng)該沒(méi)收的疫苗而沒(méi)有沒(méi)收，這樣的衛(wèi)生行政執(zhí)罰顯得草率和極端的不負(fù)責(zé)任，如此作法既達(dá)不到教育的作用，更不可能維護(hù)好醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序。

3 小結(jié)與建議

通過(guò)對(duì)冉某診所違規(guī)醫(yī)療行為案件的分析，反映出衛(wèi)生執(zhí)法人員在調(diào)查取證、行政執(zhí)罰力度等方面存在不足。為提高衛(wèi)生行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，整頓和規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，建議：

3.1 加強(qiáng)衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，逐步提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的辦案水平，不僅熟練掌握各項(xiàng)衛(wèi)生法律法規(guī)的監(jiān)督內(nèi)容，同時(shí)要求衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員從客觀上突破一個(gè)“難”字，從主觀上克服一個(gè)“懶”字，在社會(huì)上撇開(kāi)一個(gè)“情”字，在調(diào)查方法上突出一個(gè)“巧”字，在執(zhí)行公務(wù)中嚴(yán)守一個(gè)“廉”字，以全面提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的能力。

3.2 建立行政處罰后的回訪制度。對(duì)違反衛(wèi)生行政法律法規(guī)的公民、法人或其他組織給予行政處罰后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行回訪，以便了解當(dāng)事人是不是改正了違法行為。筆者認(rèn)為，建立回訪制度，是保證行政執(zhí)法落到實(shí)處的一項(xiàng)重要舉措，也是維護(hù)與保證社會(huì)公共秩序的需要，更是嚴(yán)肅行政執(zhí)法的需要。

3.3 修改醫(yī)療廣告法律法規(guī)。為使醫(yī)療廣告監(jiān)督管理落到實(shí)處，應(yīng)賦予縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)醫(yī)療廣告證明的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)。否則，《醫(yī)療廣告管理辦法》將永遠(yuǎn)是束之高閣，醫(yī)療廣告市場(chǎng)的監(jiān)督管理將處于一個(gè)真空地帶，無(wú)人監(jiān)管，受害的仍然是廣大的人民群眾。

參考文獻(xiàn)

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行政處罰法實(shí)施細(xì)則范文第3篇

一、制定行政處罰法的意義

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門(mén)。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門(mén)的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門(mén)法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門(mén)僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門(mén)對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門(mén)對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系 關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門(mén)分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門(mén)分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門(mén)不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門(mén)執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門(mén)執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引起訴訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

行政處罰法實(shí)施細(xì)則范文第4篇

近年來(lái)，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)開(kāi)始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬(wàn)次，其中罰沒(méi)款物處罰700多萬(wàn)次，折合金額9000多萬(wàn)元，警告拘留違法人59.9萬(wàn)人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對(duì)于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問(wèn)題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬(wàn)起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對(duì)于酒后開(kāi)車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬(wàn)起違法案件，除現(xiàn)場(chǎng)處罰外，有近500萬(wàn)起處罰決定存在執(zhí)行問(wèn)題，完全推到法院是不可想象的。全國(guó)工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬(wàn)起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對(duì)處罰不服引起的，但由于立法對(duì)行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)

一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒(méi)款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對(duì)人違法獲取財(cái)源大開(kāi)方便之門(mén)。為了解決上述問(wèn)題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對(duì)人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開(kāi)財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對(duì)走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對(duì)食品的管理、藥品與工商對(duì)藥品的管理、土地和城建對(duì)非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對(duì)機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭(zhēng)執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來(lái)不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開(kāi)收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說(shuō)明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對(duì)于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對(duì)于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒(méi)有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問(wèn)題。實(shí)踐中迫切需要對(duì)處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對(duì)行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對(duì)行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開(kāi)放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長(zhǎng)了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說(shuō)服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭(zhēng)搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過(guò)統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門(mén)的法律法規(guī)，因而完全可以通過(guò)修改部門(mén)法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問(wèn)題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問(wèn)題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問(wèn)題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過(guò)于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬(wàn)象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問(wèn)題。一是通過(guò)規(guī)定

處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來(lái)限制各級(jí)政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過(guò)規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問(wèn)題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對(duì)人。例如，市容管理部門(mén)僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問(wèn)題；漁政管理部門(mén)對(duì)外國(guó)船只進(jìn)入我國(guó)漁域捕魚(yú)行為也往往束手無(wú)策；交通管理部門(mén)對(duì)酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次受過(guò)申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開(kāi)制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過(guò)大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問(wèn)題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開(kāi)來(lái)，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒(méi)收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問(wèn)題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問(wèn)題。增加勞役罰內(nèi)容，通過(guò)恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問(wèn)、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問(wèn)題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對(duì)哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無(wú)權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國(guó)目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對(duì)設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對(duì)設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過(guò)非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對(duì)分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開(kāi)，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開(kāi)。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門(mén)分離出來(lái)，組成若干相對(duì)獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門(mén)分離出來(lái)的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見(jiàn)認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來(lái)。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭(zhēng)奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競(jìng)合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競(jìng)合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚(yú)的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對(duì)某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對(duì)此，有人提出"一事不再罰原則"。即對(duì)某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對(duì)"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門(mén)不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問(wèn)題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競(jìng)合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問(wèn)題，即會(huì)出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜

合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問(wèn)題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門(mén)執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級(jí)機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級(jí)其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門(mén)執(zhí)法中也暴露出許多問(wèn)題。第一，誰(shuí)有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒(méi)有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來(lái)自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過(guò)立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書(shū)、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰(shuí)負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無(wú)論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無(wú)須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級(jí)行政機(jī)關(guān)，但又沒(méi)有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問(wèn)題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問(wèn)題。概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒(méi)有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對(duì)不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過(guò)正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問(wèn)、聽(tīng)證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對(duì)緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場(chǎng)違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場(chǎng)處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽(tīng)證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對(duì)違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過(guò)追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對(duì)于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對(duì)過(guò)去開(kāi)始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無(wú)誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無(wú)法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對(duì)于某些現(xiàn)場(chǎng)處罰，如交通警察對(duì)違反交通規(guī)則的處罰、市容部門(mén)對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場(chǎng)筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

行政處罰法實(shí)施細(xì)則范文第5篇

任何一項(xiàng)執(zhí)法工作都有程序和實(shí)體兩個(gè)方面。問(wèn)題定性的準(zhǔn)不準(zhǔn)，處理的對(duì)不對(duì)，這是實(shí)體問(wèn)題。執(zhí)法過(guò)程是否公正、公開(kāi)、高效，這是程序問(wèn)題。隨著社會(huì)法制觀念的不斷進(jìn)步和依法行政工作的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)各方面越來(lái)越重視程序正義。程序公正是實(shí)體公正的前提，只有程序公正，才有可能保證實(shí)體公正。價(jià)格行政執(zhí)法工作必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法效率，化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這次修改和完善價(jià)格行政執(zhí)法程序，直接的原因有三點(diǎn)：一是與上位法銜接。新出臺(tái)的《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行作了新的規(guī)定，提出了更為嚴(yán)格的程序性要求，比如申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行需事先履行催告程序等。還有，原《程序規(guī)定》中“先案審后告知”的工作流程，與《行政處罰法》規(guī)定不一致。《行政處罰法》規(guī)定先告知，再陳述、申辯和聽(tīng)證，進(jìn)而案件審查，重大案件集體討論決定。上述內(nèi)容需要在《程序規(guī)定》中增補(bǔ)。二是使條款更完善簡(jiǎn)明。原《程序規(guī)定》中某些規(guī)定比較籠統(tǒng)，不夠具體、明晰。如未對(duì)處罰中的聽(tīng)證程序進(jìn)行具體規(guī)定，基層價(jià)格主管部門(mén)不清楚如何組織聽(tīng)證會(huì)，怕開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。需要按照《行政處罰法》的規(guī)定對(duì)聽(tīng)證程序做進(jìn)一步細(xì)化。三是完善執(zhí)法程序體系。程序是一個(gè)體系，這次修改把管轄規(guī)定與程序規(guī)定整合在了一起。新頒布的一個(gè)規(guī)章和三個(gè)規(guī)范性文件，是一個(gè)有機(jī)整體。《程序規(guī)定》是價(jià)格執(zhí)法程序的統(tǒng)領(lǐng)，證據(jù)是證明價(jià)格違法案件事實(shí)從而作出價(jià)格行政處罰的關(guān)鍵，文書(shū)是執(zhí)法程序的載體和執(zhí)法過(guò)程的記錄，案卷是執(zhí)法檔案保存的基礎(chǔ)。《程序規(guī)定》修改，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必然要相應(yīng)修改配套的證據(jù)規(guī)定、文書(shū)格式和案卷管理規(guī)定。除了以上三方面的直接因素，促使我們修改《程序規(guī)定》的，還有以下兩方面的原因：

（一）以程序公正保證實(shí)體公正。俗話講，沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，程序就是行政機(jī)關(guān)的辦事規(guī)矩。從傳統(tǒng)上看，我們的法律文化是重實(shí)體輕程序的，認(rèn)為只要定性準(zhǔn)確，程序無(wú)關(guān)緊要。但是，現(xiàn)代法治的精髓恰恰體現(xiàn)在程序上，程序公正是實(shí)體公正的前提。案件實(shí)體處理是否公正，有多種衡量標(biāo)準(zhǔn)。但程序是直觀的、實(shí)實(shí)在在的。行政處罰遵守了法定程序，才能有效地執(zhí)行實(shí)體法，才能有效地減少執(zhí)法的隨意性，維護(hù)法律尊嚴(yán)的同時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。相反，如果在案件處理過(guò)程中沒(méi)有遵守法定程序，該回避的沒(méi)有回避，該聽(tīng)證的沒(méi)有聽(tīng)證，當(dāng)事人和監(jiān)督機(jī)關(guān)自然會(huì)質(zhì)疑最終處理結(jié)果的公正性。正因如此，《行政處罰法》明確規(guī)定，不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。

（二）避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身安全。現(xiàn)在看，執(zhí)法中最大的風(fēng)險(xiǎn)就是不按程序辦事。立案、調(diào)查、案審、告知、聽(tīng)證，這些程序制度看起來(lái)是約束我們自身的，但恰恰是對(duì)我們最好的保護(hù)。只要我們按照程序作了，就可能避免法律風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)行政程序的研究表明，通過(guò)在執(zhí)法中引入當(dāng)事人的參與，充分聽(tīng)取其意見(jiàn)，能夠有效防止錯(cuò)案的發(fā)生，并大大降低事后復(fù)議和訴訟的幾率。例如，《行政處罰法》規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，當(dāng)事人依法可以提出陳訴申辯，或者要求舉行聽(tīng)證。這項(xiàng)程序制度不僅賦予當(dāng)事人必要的辯護(hù)權(quán)，同時(shí)也給予行政機(jī)關(guān)一個(gè)全面思考和審視案件的機(jī)會(huì)，保證最終處罰的正確性。這次修改行政處罰程序，進(jìn)一步理順了各種程序制度，表面看，這些更加規(guī)范的程序好像約束了我們，捆住了我們的手腳，不能自由發(fā)揮了。實(shí)際上，是為各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)提供了一個(gè)操作規(guī)程，大家按照這個(gè)規(guī)程辦案，辦案質(zhì)量就有保證，就能有效防范和降低法律風(fēng)險(xiǎn)，很好地保護(hù)我們自身。

二、價(jià)格執(zhí)法程序修改的基本思路

這次修改工作，涉及一個(gè)規(guī)章三個(gè)規(guī)范性文件，內(nèi)容變化大，在接下來(lái)的培訓(xùn)中，有關(guān)同志會(huì)逐條進(jìn)行輔導(dǎo)解讀。我只講修改的基本思路和重大修改點(diǎn)。

（一）《程序規(guī)定》修改的基本原則是依法、求實(shí)，明確了聽(tīng)證程序，調(diào)整了管轄分工，增強(qiáng)了程序的完整性和可操作性。管轄分工修改的主要思路是執(zhí)法權(quán)下沉，增加基層價(jià)檢機(jī)構(gòu)的責(zé)任，盡可能發(fā)揮其作用。過(guò)去，鐵路、電力、電信等重要行業(yè)都由國(guó)家發(fā)展改革委管轄。而這些行業(yè)從上到下有數(shù)量龐大的分支機(jī)構(gòu)，許多違法行為是這些分支機(jī)構(gòu)實(shí)施的，“管得著的看不見(jiàn)、看得到的管不著”。這次，我們對(duì)各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)的管轄權(quán)進(jìn)行了重新分工，監(jiān)管職能下放給地方，基層職責(zé)更加飽滿。新的《程序規(guī)定》明確規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委只管三類案件：一是29家關(guān)系國(guó)計(jì)民生的中央企業(yè)的總部、總公司的案件。除此之外的其他企業(yè)，以及這29家企業(yè)位于各地的分支機(jī)構(gòu)發(fā)生的案件，原則上都由各地去管轄。二是涉及中央國(guó)家機(jī)關(guān)的亂收費(fèi)案件。這類案件，地方價(jià)格主管部門(mén)處理難度較大，宜由國(guó)家發(fā)展改革委查處。三是其他在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的案件。這是一個(gè)兜底條款。一些案件，特別是壟斷案件，可能跨多個(gè)省甚至影響全國(guó)市場(chǎng)，需要國(guó)家發(fā)展改革委統(tǒng)籌管起來(lái)。至于省以下的管轄分工，新的《程序規(guī)定》沒(méi)有再作規(guī)定，而是授權(quán)各省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)地方實(shí)際制定具體辦法。各省也要按照“權(quán)力責(zé)任相一致，財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配”的原則，制定省以下級(jí)別管轄規(guī)定，盡快報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委審定后。

（二）文書(shū)格式修改的基本思路是刪繁就簡(jiǎn)，刪除了內(nèi)部工作程序性文書(shū)，只保留有法律效力的文書(shū)，增加反壟斷執(zhí)法專用文書(shū)。新的文書(shū)格式不再區(qū)分“必備文書(shū)”和“備選文書(shū)”，把《文書(shū)格式》更名為《示范文本》。國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)僅向各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)提供文書(shū)格式的模板和參考，各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，可以從實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對(duì)文書(shū)進(jìn)行適當(dāng)修正，并對(duì)其負(fù)責(zé)。反價(jià)格壟斷執(zhí)法在程序上有一定的特殊性，比如中止調(diào)查、恢復(fù)調(diào)查和終止調(diào)查等程序，但在立案、調(diào)查取證、集體討論、處罰決定等執(zhí)法環(huán)節(jié)上與一般價(jià)格違法案件的程序區(qū)別不大。因此，在示范文書(shū)中，我們對(duì)反價(jià)格壟斷專有程序編制了6項(xiàng)專用文書(shū)。

（三）案卷歸檔實(shí)行“一案兩卷”。《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》最重要修改內(nèi)容是“一案兩卷”。過(guò)去，價(jià)格行政執(zhí)法案卷不分正副卷，所有文書(shū)均編排進(jìn)同一案卷，既不利于保護(hù)當(dāng)事人的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，也增大了我們的法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)修改后的規(guī)定，對(duì)于按一般程序?qū)嵤﹥r(jià)格行政處罰的案件，將其所有應(yīng)當(dāng)入卷歸檔的文書(shū)材料分正卷和副卷分別立卷、歸檔。主要考慮是：一是正卷和副卷所含文書(shū)材料的法律性質(zhì)不同。正卷材料一般針對(duì)行政處罰對(duì)象或者其他相關(guān)單位、人員，具有對(duì)外法律效力或者法律意義；副卷材料是價(jià)格主管部門(mén)內(nèi)部工作流程的體現(xiàn)，不具有對(duì)外的法律效力。二是“一案兩卷”有利于做好政府信息公開(kāi)工作和行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴工作。由于副卷材料所含的材料都屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作流程性文書(shū)材料，不涉及當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)。因此，副卷內(nèi)容一般不屬于可申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息；在行政復(fù)議或者訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人也不能查閱。

三、做好新規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)備工作

新的《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》及三個(gè)配套文件即將于7月1日起正式實(shí)施。在此之前，還有很多事情要做，請(qǐng)大家抓緊落實(shí)。

（一）高度重視執(zhí)法程序各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)，特別是價(jià)格主管部門(mén)的負(fù)責(zé)同志，要高度重視此次行政處罰程序的修訂，以此為契機(jī)，進(jìn)一步增強(qiáng)程序意識(shí)，提高依法行政水平。要嚴(yán)格遵守管轄、調(diào)查、集體討論審議、告知、聽(tīng)證等各項(xiàng)程序制度，真正把程序看作提高辦案質(zhì)量的保證，真正把程序當(dāng)成防范法律風(fēng)險(xiǎn)的保障，真正把程序視為整個(gè)價(jià)格行政執(zhí)法工作的紅線。

（二）認(rèn)真組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)這次修改工作，涉及的文件多，條款內(nèi)容變化大，大家要認(rèn)真學(xué)習(xí)。這次培訓(xùn)僅僅是開(kāi)了一個(gè)頭，全國(guó)有4萬(wàn)多價(jià)格行政執(zhí)法人員，國(guó)家發(fā)展改革委不可能培訓(xùn)到每一個(gè)人。地方各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)要抓緊時(shí)間，一級(jí)抓一級(jí)，層層做好培訓(xùn)工作。務(wù)必在新規(guī)章7月1日生效之前培訓(xùn)到每一個(gè)執(zhí)法人員。

（三）抓緊制定貫徹文件這次修改程序規(guī)定，一個(gè)重要立足點(diǎn)就是充分考慮地方實(shí)際情況，防止一統(tǒng)就死。除了對(duì)一般性程序制度作出規(guī)定外，還授權(quán)各地制定實(shí)施細(xì)則。一是根據(jù)《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第九條的規(guī)定，各省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)制定轄區(qū)內(nèi)級(jí)別管轄的具體分工；二是根據(jù)該規(guī)定第四十條的規(guī)定，各地要進(jìn)一步明確集體討論的案件范圍和討論程序。這些文件應(yīng)當(dāng)在7月1日前制定出臺(tái)，請(qǐng)大家務(wù)必抓緊。