法制機構負責人會上發言

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同志們：

根據會議安排，下面我就全區規范性文件監督管理工作講以下幾點意見：

一、充分認識規范性文件備案監督工作的重要性

規范性文件備案審查制度是我國立法制度的重要組成部分，是加強政府法制監督的重要內容。對規范性文件實施備案審查監督是有效維護法制統一、保障政令暢通的重要手段之一。加強規范性文件制定和備案審查工作關系到社會各項事業的全面協調可持續發展，關系到最廣大人民群眾的切身利益，是中國特色社會主義法治的內在要求，是提高規范性文件制定質量、促進法制統一，從源頭上預防腐敗、堵塞違法行政，進而保障公民、法人和其他組織合法權益的重要途徑，在全面落實依法治國基本方略，推進依法行政、建設法治政府進程中具有重要地位和作用。

隨著行政執法責任制的不斷深入和行政執法依據梳理的不斷清晰，對具體行政行為的監督將越來越規范和便捷，與此同時，對作為實施行政管理直接依據之一的抽象行政行為即規范性文件的監督管理將會越來越重要，可以說對各級政府及其各部門規范性文件的監督已成為政府法制監督工作最重要的內容。規范性文件作為行政管理的重要依據，起著執行法律、法規和規章，落實法律制度，彌補法律不足，規范行政行為，提高行政管理水平的重要作用。制發規范性文件的本意應當是適應政府調控的需要，適應促進改革、保障發展、維護穩定的新形勢，為行政管理提供制度性保障。如果由于對規范性文件監督管理不到位，造成規范性文件違法，其嚴重后果遠遠大于個別具體行政行為違法所造成的后果，將會防礙改革發展穩定的大局，成為經濟社會健康發展的制度性障礙。因此，必須要加強對規范性文件的監督管理。

自治區政府始終非常重視規范性文件備案審查工作，早在1990年就確立了規范性文件備案審查監督制度，2001年實施了《內蒙古自治區行政規范性文件備案審查規定》，2004年修訂出臺了《內蒙古自治區規范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡稱《辦法》）。特別是近幾年，自治區政府按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的要求，采取加強機構、完善制度、創新機制等措施，進一步推進了規范性文件的監督管理。今年1月份自治區政府辦公廳又下發了《關于進一步加強規范性文件制定和備案審查工作的通知》（以下簡稱《通知》）。今年5月份國務院下發了《關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》），自治區政府也配套下發了實施意見。《綱要》、《決定》、《辦法》、自治區政府的實施意見以及《通知》是我們今后一個時期開展規范性文件監督管理工作的主要依據。各地區、各部門一定要從推進依法行政，建設法治政府，實踐科學發展的高度，充分認識規范性文件監督管理工作的重要意義，進一步強化使命感和責任感，認真貫徹落實國務院和自治區政府有關文件精神，切實加強規范性文件監督管理工作，切實提高規范性文件制定質量，切實為經濟社會全面、協調、可持續發展提供合法、適當、科學、合理的制度保障。

二、規范性文件監督管理的主要做法和取得的成效

《辦法》頒布實施以來，各地區、各部門不斷完善規范性文件制定、備案和審查程序，加強對規范性文件的監督和管理，從源頭上預防了違法行政，有力地推進了依法行政和建設法治政府的進程。尤其是《通知》下發以后，能夠及時傳達學習，認真貫徹落實，制度建設進一步完善，工作程序進一步規范，監督檢查逐步加強，機構建設日益健全。

（一）完善工作制度，進一步健全了規范性文件制定和備案審查機制。各地區、各部門都根據《辦法》規定建立了規范性文件制定和備案審查工作機制，并結合本地區、本部門實際制定了規范性文件制定和備案審查制度，一些地區還根據國務院《綱要》、《決定》和自治區政府《通知》的有關規定，重新修訂了規范性文件制定和備案審查辦法。

（二）健全制定程序，進一步提高了規范性文件質量。各地區、各部門能夠較好地貫徹執行《辦法》和《通知》要求，積極探索規范性文件廣泛聽取意見制度、集體討論制度，注重規范性文件制發前法制機構的前置法律審核，規范性文件質量明顯提高。制發規范性文件，大多能夠提請政府法制機構進行前置法律審核，政府法制機構能夠積極發揮審核把關作用，對規范性文件制定的必要性、制度的合理性、內容的合法適當性、格式的規范性進行全面審核，對于一些上位法規定比較明確、政策措施比較具體，不需要再進行細化的文件，以及確立制度不合理、內容比較籠統，帶有“部門保護”、“地方保護”內容的文件，能夠提出不予制發的意見，從而進一步提高了規范性文件質量，從源頭上減少了抽象行政行為違法和不當現象的發生。

（三）嚴格備案程序，進一步提高了規范性文件報備率和報備及時率、規范率。自治區人民政府自2004年起每年對全區規范性文件備案審查工作情況進行通報。情況通報制度的建立使各地區、各部門進一步提高了對規范性文件備案工作重要性的認識，規范性文件的報備率、規范率、及時率逐年提高。與2006年相比，2007年規范性文件報備率從50%提高到了69%，備案及時率從63%提高到了83%。

（四）拓寬監督途徑，進一步加強了對規范性文件的監督。各地區不斷拓寬監督途徑，通過開展專項檢查、受理公民、法人和其他組織提請審查申請以及將報備情況納入行政執法責任制和年終考核范圍加以監督等形式，進一步加大了對規范性文件的監督指導力度。通過扎實有效的監督檢查，規范性文件制發數量逐年減少，尤其是盟市、旗縣政府部門制發規范性文件越來越少，規范性文件質量逐年提高，違法率逐年下降，糾錯率逐年提高。與2006年相比，2007年規范性文件的違法率從9%下降到6%，糾錯及時率從60%提高到了67%。

（五）創新工作方法，進一步推進了規范性文件備案審查示范工作。2006年自治區政府確定并經國務院法制辦確認了呼倫貝爾市、赤峰市、阿拉善左旗、伊金霍洛旗為我區規范性文件制定和備案審查工作示范地區，2007年又確定了錫林郭勒盟為示范地區。各示范地區認真貫徹落實《辦法》和《通知》有關規定，健全完善工作制度，積極探索規范性文件有效期、定期評估清理等制度建設，全面提高了本地區規范性文件制定和備案審查工作的整體水平，真正發揮了示范帶頭作用。

（六）加強機構建設，為有效開展規范性文件監督管理工作提供了堅實的組織保障。國務院《決定》和自治區政府辦公廳《通知》下發后，為了進一步加強規范性文件制定和備案審查工作，推進工作的深入開展，各地區逐步加強了備案審查機構建設。目前，呼和浩特市、烏海市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市、興安盟等5個盟市法制辦設立了備案審查科；烏蘭察布市已經向編辦報送了在市政府法制辦增設備案審查科的報告，正在積極協調。其他盟市也在積極請示、協調。各盟市法制辦都配備了1－2名專職人員負責規范性文件備案審查工作。

三、規范性文件監督管理工作中存在的主要問題

（一）規范性文件內容違法現象不容忽視。由于個別地區和部門在制定規范性文件時缺少大局觀念，往往從本地區、本部門利益出發，在規范性文件中通過擅自設定行政許可、行政強制、行政處罰或增加行政許可條件等內容，為公民、法人和其他組織增加義務、限制權利，增設行政收費，制發內容違法文件，從而達到部門利益需求。另外，由于國務院對省部級出臺的規范性文件沒有實行備案審查制度，使省部級規范性文件處于監督管理的盲點，上級行政機關制定的規范性文件違法既給下級行政機關的執行造成了很大的困難，也使下級行政機關依據上級違法文件制定的規范性文件，因依據違法而被備案審查機關撤銷。

（二）制定程序不嚴格、不規范問題比較普遍。有些地區和部門沒有嚴格按照《辦法》和《通知》規定程序制發規范性文件，有的規范性文件出臺前不經過法制機構前置法律審核或對法制機構的正確意見不予采納，不經過政府常務會議或部門負責人辦公會議集體研究，一些涉及公民、法人和其他組織切身利益，影響重大的規范性文件未公開聽取意見，直接由分管領導簽發，也不統一編號、統一公布。這些違反《辦法》有關規定的做法，往往導致規范性文件違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等問題的發生。另外，很多地區和部門雖然自身制定的規范性文件數量減少了，但每年轉發上級文件的數量卻占到了全年發文總量的60%左右，有些是根據上級要求轉發，有些是因為上級文件逐級下發，不轉發基層無法貫徹實施；還有些地區和部門為了應付上級的檢查，被迫發文，照搬照抄。這些問題的存在，主要是由于個別地區和部門領導對制發規范性文件重要性的認識不足，對規范性文件制定程序重視不夠而造成的。

（三）有件不備、備案不及時、不規范現象仍然存在，備案審查制度沒有得到切實執行。據統計，2007年度各盟行政公署、市人民政府及自治區各部門和有關單位共制發規范性文件236件，其中，向自治區人民政府報送備案162件，未報送備案74件，報備率69%。報送備案的規范性文件中，在法定期限內報送備案的135件，未在法定期限內報送備案的27件，備案及時率83%。造成規范性文件有件不備、備案不及時、不規范的原因，主要是一些地區和部門領導對規范性文件備案審查工作重視不夠，沒有把備案審查工作提到重要位置，工作人員備案審查意識不強，在思想上不重視，行動上不落實，工作拖拉，消極被動，更有甚者認為備案工作是搞形式主義，多此一舉，因此對這項工作置之不理或被動應付了事，造成了規范性文件有件不備和備案不及時、不規范現象普遍存在。此外，對規范性文件的內涵把握不準確，也是造成備案審查制度沒有得到切實執行的主要原因之一。有的地區和部門報送備案規范性文件材料不全，備案報告不符合報備規范；有的地區和部門甚至是半年、一年一次性報備，大大的超過了法定期限，使違法文件得不到及時糾正；還有的地區和部門由于報備工作人員工作變動，工作銜接不好，不能及時掌握相關工作要求，造成了工作脫節；還有的地區和部門，由于內部工作制度不健全，發文機構和備案機構工作不銜接，負責發文的不負責備案，負責備案的不負責發文，造成備案不及時。

（四）監督檢查力度不夠，法制機構對規范性文件的監督指導作用沒有得到充分發揮。雖然12個盟市大多都已將規范性文件制定和備案審查工作情況納入到領導班子年度考核目標當中，但普遍存在所占分值低，考核力度不強，考核結果沒有得到有效利用等問題。在各旗縣（市、區）中只有阿拉善左旗、伊金霍洛旗、突泉縣等個別旗縣將此項工作納入了考核目標。加之一些地區尤其是各旗縣政府法制機構不健全、工作人員不足、工作經費短缺，對規范性文件制定和備案審查工作的監督檢查無法正常開展，甚至對收到的備案規范性文件只備不審，使規范性文件備案審查工作形同虛設。究其原因，一是由于一些地區的領導對政府法制工作的重要性認識不足、重視不夠，沒有按照《內蒙古自治區人民政府關于進一步加強政府法制工作的意見》和《通知》要求建立健全政府法制機構，更沒有在法制機構中確定專門的內設機構和專職人員負責規范性文件制定和備案審查工作，機構設置、人員配置、經費安排等無法適應規范性文件制定和備案審查工作任務的需要；二是一些政府法制工作人員沒有充分認識到規范性文件備案審查制度對于促進行政機關依法行政、建設法治政府所發揮的重要作用，工作中只重視對本級政府制定的規范性文件的前置法律審核，而忽視了對下級政府和本級政府各部門報備文件的審查，沒有將備案審查作為行政執法監督的重要方式加以有效運用。

四、進一步加強規范性文件監督管理工作的幾點要求

（一）進一步加大宣傳培訓力度，提高工作整體水平。通過加強監督檢查、情況交流、經驗推廣、舉辦培訓班等多種形式，進一步加強對規范性文件制定和備案審查制度的學習、宣傳培訓力度，進一步加強各級領導干部對此項工作重要性的認識；進一步提高各地區、各部門文件起草工作人員、政府法制工作人員的規范性文件制定和備案審查工作知識水平，為全面提升工作整體水平打下堅實的基礎。

（二）進一步加強制定前的征求意見和調研論證工作，切實提高規范性文件質量。根據國務院《決定》和自治區政府《實施意見》的要求，規范性文件制發前應深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證，確保規范性文件的合理、合法。各地區、各部門要認真貫徹落實國務院和自治區政府的文件要求，制定規范性文件，尤其是制定與群眾切身利益密切相關，為公民、法人或其他組織設定義務，涉及面廣、影響大的規范性文件，要深入調查研究，并通過在報刊、互聯網上公布文件草案，召開論證會、聽證會等方式充分聽取各方意見，使規范性文件切合實際、針對性強、易于操作，全面提高規范性文件質量。

（三）進一步加強前置法律審核力度，杜絕文件違法現象。各地區、各部門要采取有效措施，堅決貫徹執行制定規范性文件的法制機構前置法律審核制度，制發規范性文件必須要經法制機構對其必要性、合法性、適當性等進行嚴格審查，未經法制機構審查或審查未通過的，以及未經集體討論決定的，不得施行。

（四）加強監督檢查力度，深入貫徹執行規范性文件備案監督制度。各級政府法制機構要充分發揮監督指導職能，進一步健全完善規范性文件備案登記、備案審查、情況通報、統計分析和責任追究等制度，進一步加強對政府各部門和下級政府規范性文件備案審查工作的監督檢查和指導力度。要通過定期檢查、不定期抽查、考核評估及對個別工作落后地區專項督查等方式，及時發現有件不備、報備不及時、不規范問題，提出整改意見，進一步提高備案率、報備及時率、規范率。同時，加強對報備文件的審查力度，做到有備必審、有錯必糾，切實發揮備案監督的作用。要加大考核力度，合理制定考核標準和分值，采取科學的考核方法，通過嚴格的考核程序促進工作深入有效開展。

（五）適當擴大示范地區范圍，深入推進示范工作。規范性文件制定和備案審查示范工作開展兩年來，各示范地區積極探索創新工作機制制度，開展了卓有成效的工作，很好地發揮了示范帶頭作用。各示范地區要按照《通知》的要求，不斷總結交流示范工作新經驗、新做法，在做好本級工作的同時，要加強對下級政府和本級政府部門的監督指導，進一步促進本地區工作的深入開展，取得新成效。未被列為自治區示范地區的盟市，可以確定一至兩個旗縣做為本地區示范點，重點推動工作，從而帶動全區工作再上新臺階。

（六）加快電子政務建設步伐，減少文件轉發數量。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》和自治區政務公開文件有關規定，進一步加強電子政務建設，加快政務公開步伐，凡正式生效的規范性文件，必須通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公布，方便人民群眾了解政府決策信息。各地區、各部門要盡快建立規范性文件公布制度，提高規范性文件的透明度。未經統一公開的規范性文件，不得作為行政管理的依據。同時，各地區、各部門制定規范性文件，確定各項制度規范，要盡量做到具體、明確、可操作性強，盡量減少授權或要求下級政府和部門轉發文件或制定具體細則等規定，切實減少不必要的轉發文件。

（七）加強規范性文件備案審查機構建設。目前，各地區、各部門備案審查機構不健全、人員不足已成為規范性文件制定和備案審查工作正常開展的最大障礙。自治區政府法制辦將通過加強對各地區監督檢查等形式，督促各地區進一步加強備案審查機構建設。各地區、各部門要按照《內蒙古自治區人民政府關于進一步加強政府法制工作的意見》和《通知》、《實施意見》的要求，在政府法制機構中確定專門的內設機構和專職人員負責規范性文件制定和備案審查工作，機構設置、人員配置、經費安排等要適應規范性文件制定和備案審查工作任務的需要，保證規范性文件制定和備案審查工作的順利開展。

同志們，加強規范性文件制定和備案審查工作，意義深遠，責任重大，一定要以黨的十七大精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照全面建設小康社會奮斗目標和堅定不移發展社會主義民主政治的新要求，在黨委政府的領導下，努力開創規范性文件制定和備案審查工作新局面，為自治區經濟社會又好又快發展創造良好的法治環境。

謝謝大家！