構建我國行政公益訴訟制度問題的研究
前言：本站為你精心整理了構建我國行政公益訴訟制度問題的研究范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
近幾年來，公共利益遭受損害的事件甚囂塵上，呈愈演愈烈之勢，2004年4月出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，且今年在湖南省再次出現，雀巢奶粉產品質量事件，某食用油產品質量事件，以及環境污染問題、資源問題等等，不勝枚舉。筆者認為，行政公權力的濫用有直接關系，從根本上遏制這類現象，必須在行政訴訟領域中建立健全行政公益訴訟制度。
行政公益訴訟制度是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民為公共利益向人民法院提起行政訴訟的制度。在此筆者對行政公益訴訟制度的概念、特征等不作分析，只對我國構建行政公益訴訟制度的重要性、必要性和可行性進行研究。
正是因為上述損害公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益的事件不斷出現，筆者認為，在我國建立健全行政公益訴訟制度尤為重要，更是憲政精神、依法治國方略、人民參政議政、構建社會主義和諧社會及人本思想的具體體現和必然要求。
1、是憲政精神的體現
我國憲法第二條規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”同時第四十一條規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”由此可以分析得出，我國憲法賦予了任何公民對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利，對國家機關及其工作人員的違法行為或不作為行為提出申訴、控告或檢舉的權利，并賦予公民可通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟和文化事業及社會事務的權利。因此，在我國構建行政公益訴訟制度符合憲法的規定，它正是我國憲政精神的重要體現。
2、是依法治國方略的具體體現
中國的法制改革思路經歷了從加強法制到依法治國的過程。依法治國，建設民主法治國家，已然成為舉國上下的政治共識和追求。具有高度民主的法治國家目標的提出，標志著治國方略的重大變化。依法治國的核心，在于確立憲法和法律作為治國的最具權威的標準，崇尚法治大于人治和黨必須遵守憲法法律的根本原則。依法治國的目標就是要把中國建設成為一個具有現代政治民主形態的符合國際人權法要求的法治國家。但是，我國法律體系和法律制度還存在著許多不足之處，離法治國家的實質要求和形式要求還有很大的距。在某些領域特別是在公民基本自由和權利保障方面無法可依或惡法難依的現象依然存在。一些部門法律缺乏基本法律或程序法，缺憲法配套法律法規。各部門法的規定不盡完善，部門法之間不協調的情況突出。許多部門法律制度受到計劃經濟體制模式的束縛和影響，不能很好地適應進一步改革開放的要求。甚至憲法本身還亟待進一步修改和完善，還缺乏實施保障的系統規定，離法治國家標準的實質要求和形式要求都有很大差距。要建立和完善適應市場經濟體制的需要和適應法治國家的需要的法律體系和法律制度，在立法方面還有許多工作要做。
因此，在我國構建行政公益訴訟制度是建立健全我國法律體系的重要措施，同時也是依法治國方略的具體體現。
3、是人民參政議政的集中體現
正如前面所述，我國憲法第二條規定“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”但人民代表的數量畢竟有限，人民代表大會的形式單一，與通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的要求有一定的距離，因此，在我國構建行政公益訴訟制度可彌補上述不足，任何公民可以隨時隨地的對任何國家機關及其工作人員的違法行為或不作為行為提起行政訴訟，以維護社會公共利益，同時也可以提高公民參政議政的積極性，它是人民參政議政的集中體現。
4、是構建社會主義和諧社會的必然要求
中共中央總書記指出，實現社會和諧，建設美好社會，始終是人類孜孜以求的一個社會理想，也是包括中國共產黨在內的馬克思主義政黨不懈追求的一個社會理想。根據馬克思主義基本原理和我國社會主義建設的實踐經驗，根據新世紀新階段我國經濟社會發展的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。民主法治，就是社會主義民主得到充分發揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調動；公平正義，就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現；誠信友愛，就是全社會互幫互助、誠實守信，全體人民平等友愛、融洽相處；充滿活力，就是能夠使一切有利于社會進步的創造愿望得到尊重，創造活動得到支持，創造才能得到發揮，創造成果得到肯定；安定有序，就是社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業，社會保持安定團結；人與自然和諧相處，就是生產發展，生活富裕，生態良好。筆者認為，構建社會主義和諧社會的先決條件應該是規范國家機關及其工作人員的行為，因此，在我國構建行政公益訴訟制度是構建社會主義和諧社會的必然要求。
二、在我國建立行政公益訴訟制度的必要性
行政公益訴訟制度在我國的施行有以上諸多重要性，同時在我們的現實生活中又存在著大量的公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞，因此，在我國構建行政公益訴訟制度有很大的現實必要性。
1、現實生活中，存在著大量公共利益遭受違法行政行為侵害而得不到行政訴訟救濟
在改革開放、發展經濟的大背景下，各個地方、部門為各自的利益著想，在各自的領域內各行其事，對環境、資源、公共實施進行破壞性的開發利用。主要表現在以下幾個方面：
第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環境方面，據中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的嚴正學訴椒區文化局不履行職責案，某縣文化局批準位于某小學對面的下屬文化館開設娛樂場所，且貼出大量帶有色情內容影響少年兒童健康成長的廣告畫。該市居民閻正學先生，因看不慣這種明火執仗侵害未成年人合法權益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回起訴。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。
第二，保護資源公共利益的需要。我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性開發、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務管理部門應東平縣斑鳩店鎮政府和六個村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發展漁業和多種經營，環境也得到極大改善，可謂受益無窮，對該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關部門皆以該行為沒有直接侵害個人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。
第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個鄉政府下令毀掉花費了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風固沙的“三北防護林”，建設葡萄園，發展“高效農業”。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此，應盡快建立公益訴訟制度。
2、現實生活中，撓亂社會經濟秩序的事件層出不窮
市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此違法經營，違背公認的商業道德、不遵守競爭規則、擾亂社會經濟秩序、大規模污染環境、土地開發中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執法是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。
3、大量違法行為司空見慣，長期得不到糾正
大量的行政違法行為司空見慣，主要表現在行政機關濫用職權，以權謀私，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。具體表現在：（1）行政機關任意設定處罰權。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬，罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公平處罰相對人。（3）行政機關處罰權管轄不明確，出現了多個機關爭奪處罰權。（4）處罰不遵守法定程序等等。另外，行政機關的不作為在現實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監督，才能防止其不被異化。因為“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不變的經驗，因為權力這種誘惑是無法抵擋的”。在嚴峻的現實面前，要求加大對行政權力監督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發揮一種有效的監督作用。使行政權力置于人民的監督之網中，而這種網應該是無處不在的。
4、富有正義感的公民大量涌現，這一現實需要我們建立行政公益訴訟制度
在我們今天的現實生活中，富有正義感的公民發現行政機關違法行政侵害公共利益的行為時，不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，糾正違法行政行為，維護社會秩序。對這些以實際行為維護公共利益的公民，我們應該報以掌聲，對他們肅然起敬，而對于訴訟的結果不得不感到一絲遺憾，原告的主體資格地位得不到承認，或其訴訟請求得不到滿足。以上結果會打擊公民公益維權的積極性，不利于社會公共利益的維護。因此，我國的社會現實實踐的需要呼喚行政公益訴訟制度，進一步健全我國法律制度，促進整個社會的全面進步。
三、在我國建立行政公益訴訟制度的可行性
我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但全面筆者所闡述的社會的發展、現實的需要，構建行政公益訴訟制度在我國是一件緊迫的、刻不容緩的大事，那么，這件事是否切實可行呢？筆者認為答案是肯定的。
1、法理上的可行性
社會公益受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況發育水平的反映，而社會公益的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定和實施，實際上是法律使社會公益從應然演變為法定權益，再發展成為現實權益的過程。
第一，社會公益需要從可訴程序上得以保證。社會公益的重要內容，總是通過法律來確認和規范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會公益不受侵犯，除制度根據包括憲法和普通法兩個層面的制度根據外，還必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對保護社會公益設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被認為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認可。以法理而言，無救濟即無權利，直接或間接的權利受侵害者都應享有申請的資格，司法救濟必須成為保護社會公益的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。社會公益不應是停留在紙面上的空談的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時，必須為之提供合法的矯正手段。雖然權益救濟的渠道是多元性的，但司法救濟應是保護社會公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩定而經常地調整種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會公共利益。總之，社會公共利益，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權益往往沒有直接的代表人和請求人，因此，可以而且應該賦予公民和國家法律監督機關。為社會公益提起訴訟的權力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民民主權利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權利，不僅僅是個訴訟程序問題，更重要的是通過行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民民主權利的具體體現。
第二，公權力尚需私權利予以制約。如果保護社會公益的司法之門向民眾敞開，就等于是動員私人拿起司法武器來保護社會公益。這就打破了過去關于權利與權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。比如過去行政權的行使原則上不受司法審查，私人無權為公益而提起訴訟。若法院認定公民個人與本案不存在直接利害關系，則不認可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統理論，公權的行使如屬不當或違法，一般是由另一種公權來糾正它，即以公權制約公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和社會公益，就有必要設立并授權另一個機關對其進行監控。而另一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。依此，公權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無權干預，更無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的司法制度設計，一方面使公權系統呈擴張之勢，運作效力低下，造成社會資源、司法資源的浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張法律賦予公民民主權利的途徑，從而違背了人民民主權利的根本法理。依現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級機關或監督機關檢舉；如果得不到查處，可再向更高一層的相應機關檢舉，對檢舉有功者，國家還可給予獎勵。人們期望這些機關上下左右之間互相監督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個前提，即這些機關是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不難看到，一些擅權瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過上級表彰，頭戴許多光環，這不能不引起人們的警醒？行政執法過程中的地方保護主義，集團保護主義現象更不乏其例。通過創設行政公益訴訟制度，就可動用私權力對公權力予以制約，充分發揮公民在保護社會公益中的作用。
2、法律依據上的可行性
毋庸質疑，我國在1989年通過的《行政訴訟法》中，確實沒有規定行政公益訴訟制度，因此，司法實踐部門簡單地認為，只有個人的合法權益受到行政機關侵害的當事人，才可以向法院提起行政訴訟，以維護自己的個體利益。國家利益和社會利益的維護是國家行政機關的職責范圍，不允許個人插手。我國行政訴訟法沒有規定行政公益訴訟制度，但并不等于行政公益訴訟制度在我國沒有法律依據。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”同時《憲法》第四十一條規定："中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。"《憲法》如此清晰、明確的規定，足以說明行政公益訴訟制度在我國是有法律依據的。《憲法》是國家的根本大法，規定了公民的基本權利和義務以及國家機關的組織與活動的基本原則。憲法不僅是制定其他法律的根據，也是解決各種爭端的依據。
3、國外經驗為我們提供了實踐中的切實可操作性
雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但是放眼世界，行政公益訴訟制度在西方國家發展的相當成熟，其理論基礎和實踐經驗已相當豐富，這些理論和經驗我們可以進行吸收、轉化，為構建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供了實踐依據，同時也為我們提供了行政公益訴訟制度在實踐中的切實可操作性。
結束語
哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。在我國，法律之所以至今未確認公民可提起行政公益訴訟的制度的重要原因是因為我國現在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。而事實上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政管理手段來解決具有諸多優點：其一，防止了行政機構的膨脹，節約了經濟成本；其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現出司法權的公正性，又可以防止行政權力的過度泛濫所帶來的“暴力”傾向；其三，行政公益訴訟允許任何公民針對危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以提高人們及整個社會的民主權利意識，又可以使危害公共利益的行為時時刻刻處于社會監督之中，司法程序能夠吸納社會民眾對行政權力濫用的不滿；最后，作為國家的法律監督機關的人民檢察院如果能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權主體，它不僅可以起到鼓勵和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時也對個別公民可能濫訴的行為起到法律監督的作用。
