構建有效的行政權力制約機制

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摘要：行政權力制約既是對行政權力正常運行的肯定和保護，又是對行政權力偏離軌道的防范和矯正。針對“實然”與“應然”之間的巨大差距，要使行政權力制約真正落到實處、收到實效，必須在遵循正確原則的基礎上，實現“五個結合”，完成“四個轉變”。

關鍵詞：行政權力，制約，問題，途徑

在國家權力的長期發展演變過程中，逐漸形成了決定權、執行權（包括行政權和審判權）等不同形式的權力，其中行政權力是最活躍、最富有滲透性、最直接作用于社會生活的權力。隨著社會的發展，政府的行政權力已越出行政領域，逐漸滲透到立法和司法領域。在當今社會生活中，人們都以不同的方式、在不同的程度上與政府發生著這樣或那樣的聯系。可以說，一個人“從搖籃到墳墓”，幾乎沒有一天不受到行政權力的影響。為了使行政權力在預定的軌道上正當運行，有效地防止和減少權力負效應的發生，就必須建立起多主體、多層次、全過程的監督制約機制，使各種監督在空間上并存、時間上繼起、功能上互補。

一、我國行政權力制約中存在的主要問題

行政權力制約的目的在于：約束行政權力運行過程，監控行政權力運行效益，防止和糾正行政權力運行過程中出現的偏誤與紊亂，解決代議制民主政治中“少數人行使管理權與多數人的民主權利實現”之間的矛盾，確保政治、社會的穩定。其功能主要有以下四個方面：一是對權力正常運行的保障和導向作用。二是對權力偏離軌道的防范和矯正作用。三是對權力行使者的懲戒和教育作用。四是對政治、社會穩定的促進和推動作用。

行政權力制約之所以具有上述功能，是由其內在的本質要求所決定的。換言之，行政權力制約機制只有符合其內在的本質要求，才能在運行中正常發揮作用，達到預期的目的。對于什么是有效的行政權力制約機制，人們有著不同的認識。但總的來看，一個科學、有效的行政權力制約機制，大都具有下列特征或標志：一是監督制約主體多元，分工明確——在空間上并存；二是監督制約形式多樣，相互銜接——在時間上繼起；三是監督制約規范完備，程序嚴密——在實踐中可行；四是監督制約結構合理，配置科學——在功能上互補。

目前，從總的情況來看，我國已初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權力制約體系，對促進各級政府依法行政和防止權力腐敗發揮了積極的作用。但是，由于種種原因，現行的行政權力制約機制還存在著一些明顯的問題，在一定程度上影響著其威力和效能的充分發揮。

問題之一：監督制約主體受制于監督制約客體，缺乏必要的獨立性與應有的權威性。監督制約機構必須保持相對的獨立，其地位應當高于監督制約客體或者至少與監督制約客體平等，這是實施有效制約的最基本的前提條件。然而，現階段，我國的行政監察、審計和行政復議機構均存在于行政機關內部。首先，在領導體制上，這些機構一般都受上級業務部門和同級政府的雙重領導，并以“塊塊”領導為主。其次，在干部配備上，專門監督機構的主要負責人，不是由同級行政機關的領導成員兼任，就是由同級黨委或行政機關任命。再次，監督機構的人員編制、經費開支等，也都掌握在同級行政機關的手里。此外，各級人民法院也在經費等方面程度不同地存在著對行政機關的依賴。在這種情況下，監督制約主體因缺乏獨立性和權威性，難以正常發揮其自己的職能，顯得軟弱無力。

問題之二：不同的監督制約系統之間職能交叉重復，職責權限不清。我國現行的行政權力制約體系，包括政黨監督、權力機關監督、行政機關監督、司法機關監督和人民群眾的監督等。主體廣泛，本來是件好事，可是，由于職責權限不清，缺乏必要的溝通和協調，不僅沒有形成“合力”，而且還出現了一些不該出現的問題。例如，有的問題多方插手，幾路兵馬一齊“興師問罪”，長期糾纏不清，弄得發案單位應接不暇，無所適從；而有的問題卻又無人過問，出現“監督空白”，或者幾個監督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。上述問題的存在，不僅嚴重影響了監督制約機構的威信，也大大弱化了我國行政權力制約機制的整體效能。

問題之三：權力監督與制約方面的法規不完備，缺乏系統性和可操作性。科學、有效的監督應當是硬性監督，即有明確的監督標準、合理的監督方式、嚴密的監督程序，以法律法規為依據，并處處受法律法規的保障和約束。可是，目前我國制約行政權力所需要的法律規范還很不完備，這主要表現在兩個方面：一是缺乏明確的監督標準，難以準確判斷和及時糾正行政機關的違法或不當行政行為；二是缺乏具體的實施細則，在監督制約實踐中難以操作。

問題之四：政務公開的透明度不高，信息不靈，影響監督制約活動的及時性和準確性。實行公開原則，是無產階級政黨的先進性和社會主義國家政權的人民性所決定的，同時也是監督制約活動富有成效的前提條件。政治參與要求接收一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活。在我國現實政治生活中，由于國家機密的范圍過寬，很多應當讓人民知道的情況沒有公開，再加上一些單位和個人以保密為借口限制政務公開，拒絕接受廣大人民群眾的監督。這就給人民參與政治監督、制約行政權力造成了一定的困難，嚴重影響了其威力和效能的充分發揮。

問題之五：監督意識淡薄，行政權力制約缺乏良好的思想條件。監督意識包括兩個方面：一是監督主體積極參與監督的意識；二是監督客體自覺接受監督的意識。中國經歷了兩千多年的封建專制，封建主義思想的殘余比較嚴重，再加上人民監督在“”期間一度被扭曲所帶來的消極影響，導致不少人政治冷漠，缺乏民主意識、權利意識和監督意識。其主要表現是：相當多的公民存在著“官貴民賤”、“民不管官”的傳統觀念，不愿監督和不敢監督各級政府及其工作人員。多數人政治參與意識不強，只有當自身利益受到侵害才投訴，甚至有的人至今還“屈死不告狀”；一些政府工作人員沒有弄清權力的真正來源，在工作中只對上級領導負責，而不愿意接受人民群眾的監督。對于群眾來信來訪反映的問題，相互扯皮推諉，使問題長期得不到解決，甚至打擊報復監督者的事情也時有發生。

二、強化行政權力制約機制的有效途徑

行政權力制約體系是一個復雜的結構，其中，既有專門國家機關的監督制約，又有公民個人或組織的監督制約；既有來自政府系統內部的同體制約，又有來自政府系統外部的異體制約；既有事前監督，又有事中監督和事后監督。要使行政權力制約真正發揮作用，必須整合現有的監督資源，做到分工明確，配置合理，相互銜接，協調有效。

（一）實現“五個結合”

行政權力制約機制是由若干個監督主體和多種監督手段構成的整體，為了使它們在實施監督制約的過程中形成“合力”，必須對現有的監督資源進行整合，實現“五個結合”。

⒈系統內的自我監督與系統間的交互監督相結合

用系統的觀點來考察，行政權力制約體系由兩個系統組成：一個是政府系統內部的自我監督，另一個是系統之間的交互監督。所謂政府系統內的自我監督，即通常所說的“同體監督”，是指來自政府系統內部的監督制約，如來自行政機關內部的行政復議、行政監察以及上級行政機關對下級行政機關的監督制約等。所謂系統間的交互監督，即通常所說的“異體監督”，是指來自政府系統外部的監督制約，如來自國家立法機關和司法機關的監督制約等。

系統內的自我監督來自政府內部，其最大特點是監督的主體和客體都存在于同一個系統之中，有利于提高行政效率，缺點是監督主體與監督客體存在著或多或少的聯系，有時候甚至監督主體受制于監督客體，因而缺乏公正性和權威性。系統間的交互監督來自政府系統之外，監督主體與監督客體之間沒有任何隸屬關系，地位比較超脫，因而能夠有效地控制行政權力，缺點是不能像內部監督那樣及時地發現和解決問題，具有時間上的滯后性。從上面的比較可以看出，這兩種監督系統各有其優點，亦有其不足，必須相互配合，相互補充。

⒉國家監督與社會監督相結合

如果以監督主體為標準，可以將整個行政權力制約體系劃分為國家監督和社會監督。國家監督又稱“直接產生法律效力的監督”，是指國家權力機關、國家司法機關和國家行政機關依法對行政機關及其工作人員行使行政職權的行為實施的監督；社會監督又稱“間接產生法律效力的監督”，是指人民群眾通過社會團體、群眾組織、新聞傳媒和來信來訪等多種途徑，對行政機關及其工作人員實施的監督。它主要包括政協和派的監督，工會、共青團、工會等群眾組織的監督，村民委員會、居民委員會等基層自治組織以及報刊、廣播、電視、網站的監督等。

國家監督與社會監督是兩個既有聯系又有區別的監督系統。二者的主要區別在于：前者可以依照一定的法定程序，主動地采取或者應公民、組織的請求采取具有法律效力的監督措施，如撤銷違法的行政行為，對違法亂紀的公務員科以行政處分或給予其他相應的制裁，從而產生實際的法律效果。后者雖然有權對行政機關及其工作人員進行監督，但卻不能對其監督對象作出直接產生法律效力的監督行為，而只能通過批評、建議、申訴、控告、檢舉等形式，引起有權國家機關的注意，使之采取能產生法律效力的措施，從而達到監督的目的。由此可見，以人民群眾為主體的社會監督是整個監督制約體系的基礎，它可以為國家監督提供有關信息，啟動有關國家機關的監督活動；以專門監督機關為主體的國家監督則是整個監督制約的主干，可以將人民群眾的監督落到實處，以實現監督制約的目的。

⒊自上而下的監督與自下而上的監督相結合

民主的監督是雙向的，既有自上而下的下行監督，又有自下而上的上行監督。以政府系統內部的監督為例，上、下級行政機關之間是一種相互監督的制約關系，不僅上級領導機關可以監督下級行政機關及其工作人員，而且下級行政機關也可以反過來監督上級領導機關和有關領導人。從目前我國行政系統內部的監督來看，自上而下的下行監督比較容易實現，也較為有力，而自下而上的上行監督則相對比較薄弱。在這種情況下，對下基本上做到了“無所不糾”，對上則普遍存在著“弱監”、“虛監”、“失監”甚至“禁監”的現象，致使一些該糾正的問題得不到及時糾正。只有逐步將自上而下的單向監督模式，轉變為自上而下和自下而上相結合的雙向監督模式，才能有效地避免或減少決策失誤和權力濫用，保證行政權力運行的合法性、合理性。

目前，不少人都把人民群眾的監督稱之為“自下而上的監督”，這是不妥當的。其理由如下：其一，把群眾監督稱為“自下而上的監督”，混淆了群眾監督與其他監督形式的區別。在權力監督制約體系中，權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督和人民群眾的監督都是相對獨立的監督系統，彼此之間并沒有隸屬關系。在這種情況下，所謂“自上而下的監督”或“自下而上的監督”，應當專指某一個監督系統而言。例如，在行政機關系統內部，上級行政機關對下級行政機關的監督是“自上而下的監督”，而下級行政機關對上級行政機關的監督則是“自下而上的監督”。在我國，人民群眾的監督不僅滲透在其他監督形式之中，而且還自成一個獨立的監督系統。因此，不能把不同的監督系統人為地混在一起，將群眾監督說成是“自下而上的監督”。第二，把群眾監督稱為“自下而上的監督”顛倒了“社會主人”與“社會公仆”的關系。在實行民主政治的國家里，人民是國家權力的實際主人，其地位是至高無上的；而各級行政機關的工作人員則是為人民服務的公仆，其權力來自人民的授予，對人民負責。為了保證權力的行使者始終不渝地代表人民群眾的利益，避免公共權力蛻變為私人權力，就必須設立監督機制來充當人民主權和受托權力之間的中介，讓權力的主人對委托出去的權力實行有效的制約。這種權力擁有者對權力行使者的監督，是真正的“社會主人”對“社會公仆”的監督，而不是什么“自下而上的監督”。

⒋合法性監督與合理性監督相結合

行政機關實施的行政行為，既要合法又要合理。與此相適應，行政權力制約的內容主要由兩大部分組成，一部分是對行政行為合法性的監督，另一部分是對行政行為合理性的監督。所謂合法性監督，主要是指監督主體對行政機關制定行政法規、規章，決議、決定和命令，編制計劃、規劃，規定行政措施以及其他行政行為在實體上和程序上是否合法所進行的監督。所謂合理性監督，主要是指監督主體對行政機關實施的行政行為是否符合黨和國家的現行政策，是否符合客觀規律和社會公正要求，能否產生最佳社會經濟效益等問題進行的監督。要使行政權力制約充分發揮作用，二者必須相互配合，相互補充，不可偏廢。

對行政合法性的監督是行政法治原則的首要要求，任何行政行為只有具備了合法性，才能為社會所接受而有效存在。在我國，對行政行為合法性的監督可以通過下列渠道和方式進行：一是國家權力機關可以審查行政法規和規章，并撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和規章；二是上級行政機關可以審查下級行政機關的行政管理文件和具體行政行為，撤銷或變更下級行政機關違法的行政管理文件和具體行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中可以審查行政機關的具體行政行為是否違法，并撤銷違法的具體行政行為；四是人民法院、人民檢察院在訴訟活動中發現行政機關及其工作人員有違法行為，可以通過司法建議要求行政機關予以糾正和處理。五是公民個人或組織認為行政機關的行政行為違法，可以通過申訴、控告、檢舉等形式，向有關國家機關反映，要求處理，還可以通過報紙、電臺、電視臺等新聞媒體予以揭露，以引起有關國家機關和社會的關注，使問題依法得到處理。

對行政行為合理性的監督是行政法治原則的深層要求。在行政管理過程中，法律往往賦予行政機關一定的自由裁量權，這就要求行政機關在行使其行政職權時，必須在合法的前提下選擇最佳的行為方案，作到合理、恰當。目前，我國對行政行為合理性的監督，主要有以下幾種途徑：一是國家權力機關聽取和審議人民政府的工作報告，審查和批準財政預算、決算，提出質詢案，組織關于特定問題的調查等；二是上級行政機關審查、改變或撤銷下級行政機關不適當的行政管理文件和具體行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中變更顯失公正的行政處罰行為；四是公民個人或組織通過信訪和輿論工具，對政府的各項工作提出批評和建議等。

⒌監督權與選舉權、罷免權相結合

監督制和選舉制構成現代民主政治的兩大支柱。在我國，人民當家作主的權利主要是通過依法行使選舉權、監督權和罷免權來實現的。就選舉權、監督權和罷免權三者之間的關系來看，選舉權是基礎，罷免權是保障，而監督權既是選舉權的繼續和補充，又是罷免權的前提和條件。一方面，離開了監督權，選舉權就難以貫徹到底，罷免權就失去了依據。另一方面，離開了選舉權和罷免權，監督權就失去了存在的基礎和必要的保障，就難以落到實處，人民當家作主也就成了一句空話。

孫中山先生曾多次談到這個問題。他說：“民權政治的機器，至今有了一百多年，沒有改變。我們拿現在民權政治的機器來看，各國所行的民權，只有一個選舉權，這就是人民只有一個發動力，沒有兩個發動力。只能夠把民權推出去，不能夠把民權拉回來，這好像始初的發動機一樣。”要對行政權力實行有效的制約，人民僅有選舉權是遠遠不夠的。其結果，“選舉出來的人，究竟是賢與不肖，便沒有別的權去管他。像這種情形，就是民權政治的機器不完全。”[1]為了避免上述情況的發生，人民選出自己的代表并把權力委托出去之后，還要通過各種途徑對其進行有效的監督制約，要求他們忠實地當好人民公仆，正確對待和使用人民賦予他們的權力。一旦發現政府工作人員濫用職權，謀取私利，損害國家和人民的利益，就要通過行使罷免權，及時收回委托出去的權力。只有這樣，才能保證權力的行使者“只盡其能，不竊其權”，實現“政府的動作隨時受人民指揮”。

（二）完成“四個轉變”

我國行政權力制約的現狀（“實然”）與行政權力有效制約的要求（“應然”）之間存在著較大的差距。為了改變這種狀況，必須采取行之有效的措施，逐步完成以下四個方面的轉變：

⒈由單純的事后監督，轉變為包括事前、事中、事后監督在內的全過程監督

從行政權力制約的過程來看，權力監督主要由事前監督、事中監督和事后監督這三個相互聯系的環節構成。事前監督是監督主體在行政行為開始之前實施的監督。這種監督的對象主要是行政機關的抽象行政行為，其目的是為了“防患于未然”。事中監督是監督主體在行政行為實施過程中對行政機關及其工作人員所進行的監督。其目的在于及時發現問題，有效地防止違法或不當行政行為的繼續存在，保護公民、法人或其他組織的合法權益免受損失或者少受損失。它既可針對行政機關的抽象行政行為，亦可針對行政機關的具體行政行為。事后監督是監督主體在行政行為終結之后，對行政機關及其工作人員所進行的監督。這種監督旨在對業已完成的行政行為進行全面審查，并采取必要的補救措施，使受到違法或不當行政行為損害的合法權益得到恢復和彌補。作為事后補救措施，它適用于任何行政行為，如國家司法機關在行政訴訟中對具體行政行為的審查，國家權力機關對抽象行政行為的審查等。

長期以來，我們一直把行政權力制約的重點放在“查錯糾偏”和“事后懲戒”上面，偏重于行政行為結束之后的檢查，而忽略了行政行為發生前的預防和行政行為進行中的控制。各種監督主體在行使其監督權的過程中，普遍地存在著“三多三少”的問題，即：事后審查多，日常滲透少；監督違法亂紀多，監督決策失誤少；查處具體案件多，全面的宏觀控制少。其結果，陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動局面，致使監督的路子越走越窄，監督的作用也越來越小。實踐證明，作為一個有效的行政權力監督制約體系，僅有事后的補救和懲戒功能是不夠的，必須由單純的事后監督轉變為包括事前、事中、事后監督在內的全過程控制。只有這樣，才能使這三個環節相互銜接，構成一個有機整體而充分發揮其預防、矯正和補救功能。

⒉由對單一內容和一般性問題的監督，轉變為對所有內容和實質性問題的監督

為了保證行政權力在預定的軌道上運行，必須擴大監督制約的范圍，由對單一內容和一般性問題的監督，轉變為對所有內容和實質性問題的監督。具體來講，既要監督行政機關的行政行為（對“事”的監督），又要監督公務員遵守法紀的情況（對“人”的監督）；既要監督具體行政行為，又要監督抽象行政行為；既要監督行政行為的合法性，又要監督行政行為的合理性；既要監督羈束行政行為，又要監督自由裁量行政行為；既要監督行政決策行為，又要監督行政執行行為；既要監督行政立法行為，又要監督行政執法行為和行政司法行為。總之，行政機關及其公務員與行政職權有關的一切行為，都要納入監督的范圍，接受來自各方面的監督和制約。

在拓寬監督范圍的同時，還要在監督的“深度”上下工夫。實踐告訴我們，作為有效的監督制約機制，不能僅僅停留在表面上，局限于對行政機關實施的具體行政行為以及公務員違法亂紀問題的監督。這就要求我們，從對一般性問題的監督轉變為對實質性問題的監督。具體來講，有以下四個方面：一是加強憲法監督，確保憲法的至上性和權威性；二是加強人事任免方面的監督，將人大的彈劾權真正落到實處；三是加強司法監督，使行政機關的抽象行政行為和內部行政行為進入行政訴訟渠道；四是加強對包括行政決策在內的重大問題的監督，減少決策失誤和不必要的損失。

⒊由缺乏監督規范的軟性監督，轉變為具有明確標準和嚴密程序的硬性監督

監督主體的監督權，總是要以一定的客觀依據為準繩，并通過一定的方式和程序來實施。目前，我國的法律往往只籠統地規定了監督主體及其權力，缺乏明確的監督標準和具體的實施細則，難以操作。在這種情況下，監督者不僅難以準確判斷和及時糾正被監督者的違法或不當行為，而且在監督過程中還容易產生盲目性和主觀隨意性，出現畸輕畸重的不合理現象。由于受各種人為因素的影響，監督彈性很大，在一定程度上影響了監督制約功能的發揮。

有效的行政權力制約體系應當是硬性監督，即具有明確的監督標準、科學的監督方式和嚴密的監督程序。要從軟性監督轉變為硬性監督，就要加強監督方面的立法，逐步制定和完善各項監督法規，對各種監督的權限、范圍、方式和程序等作出明確的規定，使整個監督工作有章可循。根據我國目前的情況，應當盡快制定《公務員法》、《行政程序法》、《違憲審查法》、《人大監督法》、《新聞監督法》、《信訪舉報法》等一系列法律法規，同時，還要對已有的《監察法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規進行修改和完善。只有這樣，才能依法實施監督，更好地發揮監督的威力和效能。

⒋由缺乏協調和聯系的“各自為戰”，轉變為分工負責基礎上的“密切配合”

就行政權力制約的主體來看，主要包括國家權力機關、行政機關、司法機關以及政黨、群團組織和公民個人。從原則上講，它們之間的分工是明確的，應當各司其職，各負其責。但在實際運行過程中，由于各監督系統職能交叉重復、責任不清，再加上整個監督制約體系群龍無首，缺乏必要的溝通和協調，難免扯皮推諉，造成有的案件多方插手，而有的案件卻又無人過問。這不僅嚴重影響了監督機構的威信，也弱化了監督制約機制的整體效能。

近年來的監督實踐證明，要對強大的行政權力實行有效的制約，僅靠某個監督系統或某種監督手段是不夠的，必須發揮監督制約機制的整體效能。而要達到這個要求，就必須做好以下三個方面的工作：一是確定監督制約機制的核心，盡快改變目前這種監督體系群龍無首的狀況。二是明確各監督系統的職責權限，避免相互扯皮推諉，出現監督的“盲點”。三是構建監督制約機制聯系的紐帶，使不同的監督系統在空間上并存，功能上互補。四是處理好專門機關監督與人民群眾監督之間的關系。這樣做，一方面可以擴大監督主體的范圍，有效地解決專職監督隊伍力量不足的問題；另一方面，又可以將分散的、自發的群眾監督組織起來，克服群眾監督軟弱無力的現狀。

需要指出的是，能否有效地制約行政權力，不僅取決于監督制約機制的完善和監督制約手段的嫻熟，而且與一個國家的政治體制和文化環境有著密切的關系。因此，為了提高行政權力制約的有效性，在整合監督制約資源的同時，還要優化行政權力制約的經濟、政治、文化、法制環境。

參考文獻：

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⑧林喆。權力腐敗與權力制約[M].北京：法律出版社。1997。

注釋：

[1]《孫中山選集》（下卷），人民出版社1957年版，第746頁。