村官腐敗行政監察探討論文
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村基層組織人員是“從事公務”的人員，但不是公務員，故紀委的紀律之杖夠不著，連被“雙規”的“資格”都沒有；是一級組織的“干部”，但不是我國行政意義上的“黨政干部”，故而“監察”的規矩之箍套不上，連被監督的份兒的都沒有；是“村民自治機構”的“法人”，但又不具備“主體資格”，故而法院的法律之劍戳不到，國家《行政許可法》、《行政訴訟法》在他們面前統統“自動失效”——如此一來，不僅為“村官腐敗”營造出這樣一塊黨、政、法“三不管”的“洞天福地”，而且成為中國“吏治腐敗”系統中一個十分隱蔽的“終端”，一些地方的“村官”，直接充當了鄉鎮干部腐敗的“源頭”。處在這樣一個腐敗“金三角”或反腐敗真空地帶的“村官”們，想不腐敗都不可能。因為“村官”手中的權力是一種幾乎完全失控的權力。失去監督的權力必然產生腐敗。尤其是，如果一種權力在失去監督后又失去控制，而失去控制后，國家機器和社會大眾又失去知覺，那么，對擁有九億之眾且財富正在與日俱增或貧困仍然揮之不去的中國農村來說，后果將非常可怕。因此，不能再對“問責真空”中的“村官”掉以輕心了。
村官腐敗當納入行政監察視野
——從強化行政監察職能角度談遏止村官腐敗
2000年4月29日，全國人大常委會就村民委員會等村基層組織人員在從事哪些工作時屬于刑法第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”作出權威的立法解釋（以下簡稱《立法解釋》）。對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形：管理救災、搶救、防汛、優撫、扶貧、移民等救濟款物，社會捐助公益事業款物，土地征用補償費用，國有土地的經營管理，代征、代繳稅款，以及有關計劃生育、戶籍、征兵工作），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法第382條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規定。民眾普遍認為，該立法解釋“把村官定義為從事公務的人員，把他們的七種行為的腐敗扣上了貪污、挪用公款和受賄的帽子”對遏制村官腐敗意義重大。
但是對非中共黨員的村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，尚未構成犯罪的，如何對其問責存在疑問；而且除《立法解釋》列舉的七種情形之外的行使職權行為（如村委會出售樹木等集體財產，籌辦村里企業，建設村里農貿市場等自治管理的職能；以低價私自出租、轉讓、發包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，如2007年3月2日《檢察日報》報道：由于村干部違規將耕地出租給企業搞開發，導致西安市長安區東石村近200畝良田荒蕪4年。時下正是春耕備耕時節，許多農民卻無地可種；在土地征用、安置補償、工程建設中暗箱操作，從中牟取巨額私利等；借著土地征用、開發、轉讓、工程建筑、出售集體財產之機，侵吞集體財產或暗中收受賄賂等致使集體利益遭受重大損失的村官腐敗行為這些可為村官們產生額外的“效益”），當這些環節發生腐敗時，監察機關、檢察機關往往無能為力，農民的利益得不到很好的保護，已引起人民群眾的強烈不滿和干群矛盾的尖銳對立，導致群體上訪事件不斷發生。監察機關、檢察機關無能為力的主要原因有以下幾點：
首先，《刑法》第37條規定的非刑罰處罰對村官無法適用。《刑法》第37條規定，對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰，但是可以根據案件的不同情況，予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或行政處分。對尚未達到最高人民檢察院規定的職務犯罪立案標準的違紀行為，檢察機關無法啟動立案程序；處在檢察機關后手的法院更是無法行使審判權，也就無法對違紀違法的村官予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。《村民組織法》規定村民委員會屬村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，故不存在所謂主管部門。
其次，刑法分則中的有關規定對違紀違法的村官也無法適用。《刑法》第383條、第386條分別就貪污罪、受賄罪的不同情形規定不同的處罰方法。對國家工作人員的貪污、受賄數額不滿5000元，情節較輕的，由其所在單位或上級機關酌情給予行政處分。該規定對正式的國家工作人員適用不存在任何障礙，但是對村官來說，其所在單位是村民委員會，《中華人民共和國村民組織法》未對違紀違法的村官規定相應的行政處分情形，而且對村官而言，也不存在上級機關、主管部門，故無法對其給予行政處罰或行政處分。造成問責真空的尷尬局面的一個重要原因是《刑法》生效于1997年10月1日，而《中華人民共和國村民組織法》《立法解釋》分別生效于1998年11月4日、2000年4月29日，后者與前者未能實現有效對接。
再次，村基層組織人員不屬于公務員范疇，對其違紀違法行為不適用政紀處分。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產出。村基層組織人員不屬于公務員范疇，也不屬于《公務員法》第106條擬定的公務人員范疇，對其無法參照適用公務員法有關規定。《公務員法》第106條規定：法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照公務員法進行管理。很顯然，村民委員會不屬于法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位，對在村民委員會工作的主任、副主任和委員無法適用《公務員法》第106條規定，對其“違紀”行為無法給予相應的“政紀”處分，從理論上講，只能由村民依法罷免。
最后，村基層組織人員也不屬于行政監察對象，對其違法行為無法給予一定的政紀處分。《行政監察法實施條例》規定：國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和行政監察法實施條例。據此監察機關的監察對象是國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員（后者具體是指企業、事業單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員）。
從強化行政監察職能談村官腐敗監管的兩點構想
1.完善2000年4月29日的立法解釋。全國人大常委會就村民委員會的立法解釋僅規定追究刑事責任的條件，而未規定行政責任。即對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，尚未構成犯罪的，如何處理沒有明示。筆者建議做如下完善：對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，尚未構成犯罪的，由監察機關將違紀事實向村基層組織人員所在的村民委員會予以公告，并可視情節建議村民依法罷免。
2.加強立法解釋，使《村民組織法》與《行政監察法》的有關規定相銜接。《中華人民共和國村民組織法》規定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。由此似乎可推知，村民委員會是法律授權的具有管理公共事務職能的組織，村民委員會等村基層組織人員屬于《行政監察法實施條例》第二條規定的監察對象（國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和行政監察法實施條例）。但問題是：實踐中，對非黨員的村民委員會等村基層組織人員違反有關規定的信訪案件不予受理（即使受理，調查屬實，給村官以行政處分沒有任何依據）；值得注意的是全國人大法律委員會提請審議的關于刑法第九十三條第二款的解釋草案二次審議稿，將“村公共事務管理的工作”從解釋草案中刪去將行政管理工作的八種列舉事項減為七種，似乎表明了立法愿意：村委會等村基層組織自行管理公共事務的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務的范圍。對此，筆者認為，可由全國人大常委會就《中華人民共和國村民組織法》規定的“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”作出解釋，使之屬于行政監察對象，如此一來，監管村官就有法律依據，遏止村官腐敗也就有希望了。
再次，村基層組織人員不屬于公務員范疇，對其違紀違法行為不適用政紀處分。村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產出。村基層組織人員不屬于公務員范疇，也不屬于《公務員法》第106條擬定的公務人員范疇，對其無法參照適用公務員法有關規定。《公務員法》第106條規定：法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照公務員法進行管理。很顯然，村民委員會不屬于法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位，對在村民委員會工作的主任、副主任和委員無法適用《公務員法》第106條規定，對其“違紀”行為無法給予相應的“政紀”處分，從理論上講，只能由村民依法罷免。
最后，村基層組織人員也不屬于行政監察對象，對其違法行為無法給予一定的政紀處分。《行政監察法實施條例》規定：國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和行政監察法實施條例。據此監察機關的監察對象是國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員（后者具體是指企業、事業單位、社會團體中由國家行政機關以委任、派遣等形式任命的人員）。
從強化行政監察職能談村官腐敗監管的兩點構想
1.完善2000年4月29日的立法解釋。全國人大常委會就村民委員會的立法解釋僅規定追究刑事責任的條件，而未規定行政責任。即對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，尚未構成犯罪的，如何處理沒有明示。筆者建議做如下完善：對村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規定的七種情形），利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或非法收受他人財物，尚未構成犯罪的，由監察機關將違紀事實向村基層組織人員所在的村民委員會予以公告，并可視情節建議村民依法罷免。
2.加強立法解釋，使《村民組織法》與《行政監察法》的有關規定相銜接。《中華人民共和國村民組織法》規定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業。由此似乎可推知，村民委員會是法律授權的具有管理公共事務職能的組織，村民委員會等村基層組織人員屬于《行政監察法實施條例》第二條規定的監察對象（國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和行政監察法實施條例）。但問題是：實踐中，對非黨員的村民委員會等村基層組織人員違反有關規定的信訪案件不予受理（即使受理，調查屬實，給村官以行政處分沒有任何依據）；值得注意的是全國人大法律委員會提請審議的關于刑法第九十三條第二款的解釋草案二次審議稿，將“村公共事務管理的工作”從解釋草案中刪去將行政管理工作的八種列舉事項減為七種，似乎表明了立法愿意：村委會等村基層組織自行管理公共事務的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務的范圍。對此，筆者認為，可由全國人大常委會就《中華人民共和國村民組織法》規定的“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”作出解釋，使之屬于行政監察對象，如此一來，監管村官就有法律依據，遏止村官腐敗也就有希望了。
