國外工傷保險制度的啟示

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中國對農(nóng)民工問題的研究較多，但對農(nóng)民工工傷保險的研究較少。究其原因，其一，與農(nóng)民工工傷保險相關(guān)的研究較少，如1984—2012年中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中有關(guān)工傷保險的各類論文共5763篇，但研究農(nóng)民工工傷保險的論文僅有181篇，可見對農(nóng)民工工傷保險的關(guān)注度還有待增強。其二，農(nóng)民工工傷保險制度研究缺乏系統(tǒng)性，多數(shù)研究只關(guān)注農(nóng)民工社會保障制度，將農(nóng)民工工傷保險制度作為社會保障制度的一個附帶部分，缺乏對工傷保險預(yù)警機制、康復(fù)機制及補償機制的深入研究。農(nóng)民工工傷保險制度與其養(yǎng)老、醫(yī)療保險等社會保險制度差別較大，即使農(nóng)民工社會保障制度很完善，也不能解決農(nóng)民工工傷保險問題。

一、德美日工傷保險制度評介

當前在全球172個建立社會保險制度的國家和地區(qū)中，已有164個國家實行了工傷保險制度，占總數(shù)的95%以上，30多個國家有與工傷事故有關(guān)的立法。［3］德美日三國工傷保險制度實施較早，制度已較為完善，具有很強的代表性。

(一)德國工傷保險制度評介

1.1884年德國頒布《勞工保險補償法》(GermanCompensationAct)，成為世界上最早確立工傷保險制度的國家。［4］該法第一次確立了“無過錯賠償”原則，即無論工傷事故的責任在雇主、雇主代表人還是被雇者自身，只要發(fā)生事故，工傷雇員都可以得到工傷賠償。剛開始德國只有工業(yè)事故工傷保險，1925年引入上下班途中發(fā)生的事故和職業(yè)病;1963年引入事故預(yù)防，并擴大了保險范圍，增加現(xiàn)金補償措施;1997年將工傷保險法融入社會法。由此，德國形成了完善的“預(yù)防—康復(fù)—補償”的工傷保險模式。

2.制度解析德國工傷保險的覆蓋范圍較大，只要存在雇傭關(guān)系就是工傷保險的法定被保險人。工傷事故發(fā)生時，以工作事實為依據(jù)，無論雇主是否為雇員辦理了工傷保險，傷殘人員及其遺屬均享受工傷保險待遇。德國的工傷保險為高度自治制度模式，非政府機構(gòu)的自治性團體———同業(yè)公會管理工傷保險具體事務(wù)，具有管理權(quán)和決定權(quán)，德國聯(lián)邦勞動和社會秩序部對其進行監(jiān)督。德國工傷保險的繳費原則是以支定收，征繳采取延后一年滯后收取的模式，工傷保險費完全由雇主單方承擔。工傷保險的費率取決于企業(yè)的風險程度、工資總額以及上一年企業(yè)的工傷和職業(yè)病情況三個因素。德國工傷保險補償制度屬于福利型制度，賠付項目較多，受保人不受年齡、性別、婚姻和就業(yè)時間等因素的限制，所有受保人都可以公平地享受工傷保險待遇，主要包括暫時性傷殘補助、傷殘待遇、永久性傷殘恤金、年金和遺屬恤金。德國除了注重工傷保險的補償職能外，還關(guān)注工傷預(yù)防和康復(fù)治療。德國工傷保險費用使用比如圖1所示。

(二)美國工傷保險制度評介

1.制度演變美國最早實施的社會保險就是工傷保險，在各州《工傷事故普通法》(1837)、《雇主責任法》(1893)和《勞工傷害賠償法》(1902)的基礎(chǔ)上，1908年美國制訂了第一部工傷保險法《美國聯(lián)邦雇員傷害賠償法》(Workers’CompensationLaw)。此后，美國國會在多次修訂《社會保障法》的同時，對工傷保險制度也進行了修訂。1956年，對因工致殘的條款進行了修訂，1984年通過了《傷殘津貼改革法案》，1996年又對工傷保險的基本內(nèi)容做了深入且詳盡地修改。美國的《社會保障法》是其制訂工傷保險的主要依據(jù)，其獨具特色之處是各州在《社會保障法》的指導(dǎo)下可以根據(jù)本州的實際制定相應(yīng)的規(guī)定，因而各州的工傷保險各具特色，相互獨立。州立工傷保險和聯(lián)邦政府特殊工傷保險構(gòu)成了美國的工傷保險制度。

2.制度解析美國工傷保險主要面向工薪人員，包括一般工商企業(yè)雇員和大多數(shù)公共雇員，目前92%的上述人員都參與了工傷保險。此外，在某些州只有3～5名員工的小企業(yè)被排除在工傷保險之外。美國的工傷保險有商業(yè)保險公司工傷保險、州基金工傷保險和企業(yè)自我保險三種模式。美國至今仍無覆蓋全國的、統(tǒng)一的工傷保險立法，美國的聯(lián)邦政府負責部分行業(yè)和人員的工傷保險。在美國，絕大部分州采用由政府制定相關(guān)標準，商業(yè)保險承保的模式，只有三個州采取社會保險模式，四個州采取社會保險與商業(yè)保險并存的模式。美國工傷保險費率也分為三個層次，即手冊費率(manualpremiumis)、經(jīng)驗費率和運用各種借貸(creditsanddebits)做進一步調(diào)整。［6］在補償制度方面，雇員如果在工作時間內(nèi)或工作地點受傷或是為了完成工作而造成疾病，即可享受工傷保險補償，包含現(xiàn)金補償和醫(yī)療費用補助。美國各州工傷保險法都規(guī)定了保險補償?shù)牡却冢话銥?～7天。在等待期內(nèi)可以領(lǐng)取現(xiàn)金補償，且補償?shù)挠嬎銜r間通常要追溯到受傷日。現(xiàn)金補償?shù)挠嬎阋话阋灾転閱挝唬a償數(shù)額為傷前周平均工資的2/3。

(三)日本工傷保險制度評介

1.制度演進日本工傷保險制度始于對勞動災(zāi)害的補償，故也稱為勞動災(zāi)害補償保險制度。工傷保險規(guī)定最早出現(xiàn)在20世紀初日本政府頒布的《礦山法》和《工場法》中。1931年，日本政府制訂了《勞動者災(zāi)害扶住保險法》，保險范圍擴大，增加了除工場、礦山之外的諸多室外作業(yè)的人員。1947年，日本政府頒布了《勞動基準法》和《工傷事故補償保險法》，從立法的角度確立了工傷保險制度，并在20世紀60至90年代間對其進行了一系列重大修訂。隨后日本政府頒布了《雇用保險法》、《勞動者安全衛(wèi)生法》、《勞動保險審查官及勞動保險審查會法》、《獨立行政法人勞動者健康福利法》和勞動保險費征收的法律，進一步完善了預(yù)防和補償?shù)姆杀Ｕ象w系。［7］

2.制度解析日本工傷保險覆蓋范圍包含所有工業(yè)行業(yè)及雇傭工人，規(guī)定所有雇員都需強制性參加養(yǎng)老保險，但農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)中雇員少于5人的企業(yè)可自愿選擇是否參加工傷保險。在制度模式方面，日本負責管理工傷保險的政府機構(gòu)是厚生勞動省，工傷保險的具體事務(wù)由專門審議委員會負責處理。厚生勞動省在日本各地設(shè)立基層勞動基準局以管理當?shù)氐墓ｋU事宜，各基準局在各自管轄的區(qū)域內(nèi)再設(shè)若干個勞動基準署，負責工傷認定、傷殘等級鑒定和征收保險費等業(yè)務(wù)。日本的工傷事故防治部門還包括中央勞災(zāi)預(yù)防協(xié)會、產(chǎn)業(yè)安全技術(shù)協(xié)會等民間組織。在費率制度方面，日本工傷保險費率的確定原則是量入為出、以支定收、全國統(tǒng)籌，以及根據(jù)行業(yè)制定的差別費率和根據(jù)企業(yè)以前的風險程度確定的浮動費率。行業(yè)差別費率由厚生勞動省根據(jù)不同行業(yè)工傷事故狀況發(fā)生情況確定，以三年為周期做調(diào)整。在行業(yè)費率的基礎(chǔ)上，對各企業(yè)確定繳費的方法有兩種:一是對“連續(xù)事業(yè)”，如工廠、商店確定按工資總額的一定百分比繳費;二是對“有期限事業(yè)”，如土建工程確定繳費的絕對額。［8］厚生勞動省對行業(yè)的劃分如表1所示，從中可見，共有八大產(chǎn)業(yè)51個行業(yè)，高低費率差接近25倍，足以對行業(yè)的風險進行調(diào)節(jié)。補償制度方面，企業(yè)參加工傷保險并按規(guī)定繳納保險費用后，雇員發(fā)生工傷事故時，其補償費用由統(tǒng)籌基金全額支付。但在雇主未繳足工傷保險費，或故意行為，或重大過失的特定情況下，則不免除雇主責任，由工傷保險機構(gòu)先行支付補償金，再向雇主追償。［9］日本有覆蓋全國的職業(yè)康復(fù)中心，給工傷者提供多重的工傷康復(fù)保障。

二、德美日工傷保險制度比較與分析

(一)三國制度比較

德美日的工傷保險制度對比如表2所示。從中可見，三國的工傷保險制度確立時間都較早，都是其社會保障體系中最早確立的險種，經(jīng)過長期的實踐已較為成熟。從覆蓋范圍來看，這些國家基本上將所有面臨工傷風險的勞動者都納入到工傷保險制度中，并沒有將產(chǎn)業(yè)工人按照身份或其他標準進行細分后選擇性納入。從保險費率方面來看，三國都采用差別費率與浮動費率相結(jié)合的繳費方式，工傷保險費用皆由雇主承擔，繳足工傷保險費后，雇員受傷產(chǎn)生的補償金都由保險機構(gòu)承擔。保險費率依據(jù)行業(yè)、職業(yè)差別細分后再根據(jù)風險程度設(shè)置費率檔次，風險小則費率低，這樣既能促進小風險企業(yè)自主參加工傷保險，也能促進高風險企業(yè)改進工作條件，推行安全生產(chǎn)，降低工傷事故率。從補償制度來看，三國的補償體系功能強大，結(jié)合醫(yī)療護理與現(xiàn)金補償，給傷者提供了充足的補償和充分的保障。同時，通過劃分工傷等級、設(shè)置等待期等制度，有效防止了部分傷者的道德風險行為。更重要的是，三國都將工傷預(yù)防、補償和康復(fù)相結(jié)合，使工傷事故防患于未然。德美日三國的國情和治理模式的不同，使他們的工傷保險制度模式各具特色。德國注重民主協(xié)商，在工傷保險制度中注入了三方協(xié)商原則，由同業(yè)公會負責工傷保險的具體事務(wù)，加強了行業(yè)和雇主對工傷保險的管理。美國崇尚自由主義經(jīng)濟觀，政府是“守夜人”，工傷保險制度也深受其影響。美國工傷保險運行模式是以私營商業(yè)保險公司營運為主、政府監(jiān)管為輔的商業(yè)化模式。州政府僅對工傷保險的費率厘定、費率批準、爭議的解決等進行有限度的干預(yù)。此外，美國還有雇主工傷風險自籌基金，保險制度具有高度靈活性。日本工傷保險制度主要由政府統(tǒng)一運行，有別于德國同業(yè)公會的“自治”模式，也有別于美國的商業(yè)化模式。統(tǒng)一運行有利于工傷保險制度的有序推進。

(二)三國制度經(jīng)驗分析

1.適時立法、嚴格執(zhí)法，有效推進工傷保險制度縱觀各國工傷保險制度的發(fā)展歷程，一般都是因本國國情和實際需要頒布了與工傷保險相關(guān)的法律法規(guī)，隨后根據(jù)法律法規(guī)制訂了工傷保險制度，通過嚴格執(zhí)法，以法律為保障強推工傷保險。并在實際施行中針對遇到的實際問題適時對其進行調(diào)整和修正，使得工傷保險制度切合本國的實際情況，并日趨完善。可以說，政府對工傷保險制度的確立和完善起到了積極作用，是其堅強后盾。

2.城鄉(xiāng)一體化政策是工傷保險制度有效實行的有力保證城鄉(xiāng)一體使發(fā)達國家工傷保險覆蓋范圍廣闊，囊括了絕大多數(shù)勞動者，城鄉(xiāng)間能實現(xiàn)實時接續(xù)，不僅有利于推行工傷保險制度，還能有效降低工傷事故的發(fā)生概率，使工傷保險行之有效。

3.切合實際的費率制度是工傷保險落實的通路(1)確定適當?shù)幕鶞寿M率各國都根據(jù)企業(yè)工資總額的一定比例確定了工傷保險基準費率，如圖2所示。該費率基本切合該國當時的實際發(fā)展水平和保障水平。基準費率可以高、中、低三個檔次，美國、意大利和加拿大的平均基準費率為3%;阿根廷的平均費率為2.65%，屬于高基準費率;歐洲國家工傷保險平均基準費率在企業(yè)工資總額的1.4%～3.0%的范圍內(nèi)波動，屬于中基準費率;奧地利、芬蘭、德國和瑞士等平均基準費率只占企業(yè)工資總額的1.4%，屬于低基準費率。(2)差別費率與浮動費率相互補充德美日工傷保險制度對行業(yè)進行細分，分別制定行業(yè)差別費率，使不同行業(yè)得到不同程度的保障，如表3所示。三國都采用工傷保險差別費率和浮動費率，該種繳費制度可以滿足各種不同的需求。如德國費率劃分較為細致，根據(jù)行業(yè)的不同特點設(shè)立35個同業(yè)公會，形成了平均費率最低為0.71%，最高為14.58%的差別費率。［10］(3)補償與康復(fù)有機結(jié)合工傷保險最為重要的環(huán)節(jié)是工傷康復(fù)，但該環(huán)節(jié)最容易被忽略。完善的工傷保險制度將工傷補償與工傷康復(fù)有機結(jié)合，使傷者得到有效救助。德美日的工傷保險都有較為完善的工傷康復(fù)制度。德國的工傷康復(fù)機構(gòu)設(shè)置合理，僅工商業(yè)同業(yè)公會創(chuàng)辦的事故救護醫(yī)院就有9家，專業(yè)職業(yè)病醫(yī)院有2家。醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)康復(fù)和社會康復(fù)三位一體，為雇員提供堅強保障，幫助工傷雇員重新返回工作崗位，使其恢復(fù)正常的生活秩序，重新融入社會，其中包括“由同業(yè)公會出資設(shè)計并改建適合工傷殘疾人員的住房，為工傷職工購買經(jīng)過改裝的汽車提供補貼，給工傷職工提供社會教育和心理咨詢的幫助，給工傷職工提供家政勞動幫助，給工傷職工提供專門的康復(fù)運動，提供參加殘疾人體育運動的路費補助等”［11］。

三、啟示

(一)農(nóng)民工工傷保險制度覆蓋范圍的擴大是一個漸進的過程

工傷保險制度建立的初衷就是為了保障從事危險工作的人，其后才逐漸覆蓋到其他行業(yè)的勞動者。因而，從工傷保險的對象來看，都經(jīng)歷了先工礦業(yè)勞動者，再商業(yè)勞動者，最后涵蓋農(nóng)業(yè)勞動者的發(fā)展歷程。1987年，全世界有139個國家確立了工傷保險制度，其中有74個國家為所有雇員提供工傷保險，只占54.4%。這其中2.9%的國家將少于特定人數(shù)的企業(yè)排除在外，22%的國家將農(nóng)業(yè)勞動者、家庭勞動者及臨時工排除在外。⑤1964年國際勞工組織頒發(fā)的《工傷事故和職業(yè)病津貼公約》規(guī)定，對臨時工工傷保險可運用“例外原則”，即選擇性參保。中國地區(qū)間發(fā)展不平衡，一次性將全國各行業(yè)的農(nóng)民工都納入到工傷保險是不現(xiàn)實的，可借鑒德美日的工傷保險制度演變模式，分地區(qū)分行業(yè)逐步將農(nóng)民工納入到工傷保險范圍，如制造業(yè)、建筑業(yè)和采礦業(yè)等危重行業(yè)及其他一定規(guī)模以上的企業(yè)必須參加工傷保險，少于特定人數(shù)的小微企業(yè)可選擇性參保。

(二)加強政府在農(nóng)民工工傷保險制度中的監(jiān)控作用

雖然德美日工傷保險覆蓋范圍廣泛，但仍有諸多雇員未申請工傷保險，其間有雇員的原因，更有雇主的因素。各國政府通過加強監(jiān)管，有效扼制了雇主規(guī)避為雇員繳納工傷保險的現(xiàn)象。當前中國，雇主未給農(nóng)民工繳納工傷保險費的情況普遍存在。政府部門應(yīng)在完善工傷保險條例的基礎(chǔ)上加強監(jiān)管，加大懲罰力度，提高違法成本。對應(yīng)給而沒有給農(nóng)民工繳納工傷保險費的雇主，除要求其補足工傷保險費外，還對其征收滯納金及高額罰金。多次處罰仍逃避繳納工傷保險費以及一次性少繳工傷保險費數(shù)額達到一定標準者還應(yīng)承擔刑事責任。

(三)健全農(nóng)民工工傷預(yù)警機制

德美日的工傷保險實踐告訴人們:工傷預(yù)防的合理實施能有效降低工傷事故的發(fā)生概率，從而減少工傷保險基金的支出，降低工傷康復(fù)和工傷補償?shù)膲毫ΑＶ袊r(nóng)民工工傷保險必須做好預(yù)防工作，減少工傷事故，降低保險基金支出，最終全面保障農(nóng)民工權(quán)益。做好農(nóng)民工的工傷預(yù)防要完善如下制度:首先，需完善工傷保險的費率浮動機制。中國已制定了浮動費率機制原則，但完全依靠雇主責任來做事故預(yù)防工作，其效果有限，應(yīng)制定工傷保險浮動費率具體實施措施，將保險的浮動費率與企業(yè)的安全狀況有機結(jié)合，切實發(fā)揮浮動費率制度在提高企業(yè)安全防患意識和促進安全生產(chǎn)上的杠桿調(diào)節(jié)作用。其次，需加大事故預(yù)防工作的直接投入，做好農(nóng)民工工傷預(yù)防培訓(xùn)和工傷預(yù)防技術(shù)管理。發(fā)達國家在工傷預(yù)防方面的支出一般占工傷保險基金支出的7%以上，增大工傷預(yù)防的資金投入，可大程度降低工傷事故發(fā)生率，從而使工傷保險基金發(fā)揮更大的效用。與發(fā)達國家相比，中國在工傷預(yù)防方面投入的資金較少，應(yīng)改變當前“重處理，輕預(yù)防”的被動局面，加大預(yù)防資金投入，建立工傷預(yù)防專項基金，加強農(nóng)民工工傷預(yù)防培訓(xùn)，提高工傷預(yù)防技術(shù)，使中國的農(nóng)民工工傷保險制度與國際接軌。

(四)創(chuàng)新農(nóng)民工工傷康復(fù)機制

做好工傷康復(fù)，可兼得社會效益和經(jīng)濟效益，如德國的工傷康復(fù)可“降低社會總成本”，該理念對中國農(nóng)民工工傷康復(fù)機制的建立具有指導(dǎo)作用。工傷康復(fù)可使雇員恢復(fù)正常的生活秩序，一部分農(nóng)民工康復(fù)后還可以重回工作崗位，有利于農(nóng)民工的身心健康，也可減輕工傷雇工給國家?guī)淼膲毫ΑＴ谵r(nóng)民工工傷康復(fù)機制上，首先，應(yīng)健全農(nóng)民工工傷醫(yī)療康復(fù)機制。在康復(fù)機制的設(shè)計上，根據(jù)農(nóng)民工的特點，利用地方衛(wèi)生資源完善醫(yī)療康復(fù)機制，將預(yù)防性康復(fù)措施作為傷病急性期的治療環(huán)節(jié)。其次，應(yīng)建立農(nóng)民工心理康復(fù)與職業(yè)康復(fù)機制。農(nóng)民工特別是“新生代農(nóng)民工”帶著創(chuàng)造美好新生活的愿望來到城市，工傷事故使他們的心理和身體遭受重創(chuàng)。農(nóng)民工是城市發(fā)展代價的承載者之一，國家有義務(wù)創(chuàng)造良好的康復(fù)環(huán)境，盡最大可能減輕他們的痛苦，幫助農(nóng)民工重新回到工作崗位，或培育他們對未來生活的信心。農(nóng)民工職業(yè)康復(fù)機制可通過職業(yè)評定、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢和職業(yè)指導(dǎo)，對傷殘農(nóng)民工作業(yè)水平進行評估，并對其職業(yè)潛在能力進行挖掘，圍繞適當職業(yè)目標進行技能培訓(xùn)，幫助傷殘者重拾技能再返工作崗位。［12］這種康復(fù)機制，在滿足傷殘農(nóng)民工生存需要的基礎(chǔ)上，使傷殘農(nóng)民工平等地融入主流社會，成為經(jīng)濟獨立和人格完整的人，這可以說是對工傷農(nóng)民工最高層次的補償。

(五)完善農(nóng)民工工傷補償機制

1.簡化農(nóng)民工工傷認定程序農(nóng)民工從工傷發(fā)生到領(lǐng)取工傷保險需要經(jīng)歷申請工傷認定、勞動能力鑒定和核定領(lǐng)取工傷保險待遇三個階段。［13］工傷認定環(huán)節(jié)決定了農(nóng)民工工傷補償機制能否正常發(fā)揮職能，目前，需簡化農(nóng)民工工傷認定程序。農(nóng)民工受傷時可提供證明向勞動保障行政主管部門提請認定。根據(jù)農(nóng)民工提供的初始證據(jù)，行政管理部門用行政執(zhí)法權(quán)介入調(diào)查以保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。當雇主以各種原因拒不接受調(diào)查即推定農(nóng)民工主張有效;若雇主對舉證事實產(chǎn)生爭議，對該事實的認定可以采用行政聽證程序、行政訴訟或行政復(fù)議等方式，認定過程不影響對受傷農(nóng)民工的先行救助。

2.健全農(nóng)民工勞動能力鑒定體系準確鑒定農(nóng)民工勞動能力，合理評定其工傷等級，正確確定其享受工傷保險待遇的等級，這是農(nóng)民工工傷補償?shù)靡詫崿F(xiàn)的必要條件。具體而言，應(yīng)制訂《農(nóng)民工傷殘鑒定實施細則》，建立專業(yè)的法醫(yī)鑒定機構(gòu)，成立“農(nóng)民工傷殘鑒定專門委員會”，以嚴格標準選取委員會委員，確保客觀確定傷殘責任歸屬;健全勞動能力鑒定標準，細致的鑒定標準能保證鑒定的權(quán)威性;建立技術(shù)數(shù)據(jù)庫和樣品庫，案例留存比對，確保工傷等級判定的準確性。

3.確保農(nóng)民工工傷保險金的及時給付到位工傷保險金給付的及時和到位，直接關(guān)系到農(nóng)民工的救助。當前中國工傷保險金審核給付流程為工傷事故發(fā)生后，可由用人單位或農(nóng)民工本人提出申請，社保機構(gòu)根據(jù)《工傷保險條例》對工傷待遇核定，而后將保險金支付給用人單位。這種保險金的給付方式從實施情況來看存在明顯的弊端:保險金直接支付給用工單位，可能被用工單位惡意扣留，使農(nóng)民工無法或及時獲得經(jīng)濟補償，從而影響了其正常的治療，因而，應(yīng)完善農(nóng)民工工傷補償金的給付方式。此外，可設(shè)立工傷保險基金預(yù)支系統(tǒng)，運用政府權(quán)能保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，使農(nóng)民工在受傷時能夠先行救治，責任認定后根據(jù)權(quán)限予以追繳。

作者：應(yīng)永勝單位：福建商業(yè)高等專科學(xué)校會計系