補充工傷保險理論與實踐淺析

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自2004年《工傷保險條例》實施以來，我國工傷保險制度逐漸成熟，覆蓋人群不斷擴大，工傷保險待遇水平穩步提升。近年來，為了進一步提高工傷補償標準，減輕用人單位的工傷負擔，國內一些地方開始探索建立補充工傷保險制度。補充工傷保險制度在實際運行過程中取得了一定成效，但也存在一些問題，值得研究和探討。

一、補充工傷保險理論分析

補充工傷保險的內涵。補充工傷保險一般是指在工傷保險基本保障的基礎上，由用人單位或社保經辦機構向商業保險公司投保的與職業傷害相關的保險，其目的是為了進一步減輕用人單位的工傷風險，提高對勞動者的保障水平。與其他社會保險項目不同，除了提高勞動者保障水平以外，補充工傷保險還可以在保障對象和保障情形上有更多選擇。在保障對象上，補充工傷保險既可以補償用人單位，也可以補償工傷職工。在保障情形上，補充工傷保險可以保持與工傷保險同樣的保障情形，即按照目前《工傷保險條例》規定的7種工傷認定情形和3種視同工傷認定情形，在同樣的保障情形下，補充工傷保險的作用是進一步加大保障力度。此外，補充工傷保險也可以額外增加其他保障情形，以減少工傷認定上的糾紛。比如，補充工傷保險可以覆蓋上下班途中的單方交通事故或者超過48小時的突發疾病死亡。待條件成熟后，可以將目前工傷認定爭議較大的情形納入補充工傷保險保障范圍，并且形成合適的待遇差。補充工傷保險的功能定位。作為多層次工傷保障體系的重要組成部分，工傷保險和補充工傷保險應合理界定關系，充分發揮各自作用。從功能來看，工傷保險制度是?；荆巧鐣ｋU制度，具有強制性、普惠性，所有法定覆蓋人群均應納入參保范圍。補充工傷保險是補充保障，更多的是商業行為，應遵循自愿公平原則，由參保人員自行決定是否參加。工傷保險是基礎，補充工傷保險是在工傷保險基礎上的補充。發展補充工傷保險，首先要夯實工傷保險基礎。只有工傷保險制度本身不斷完善成熟，建立在工傷保險基礎之上的補充工傷保險才能健康發展，否則工傷保險制度有重大調整，就勢必影響補充工傷保險發展。同時，補充工傷保險應是在工傷保險制度全覆蓋基礎上的發展，否則會造成參保人員和未參保人員之間更大的不公平。

二、各地補充工傷保險的實踐

根據不完全統計，目前全國至少有10個省30多個城市自行開展了補充工傷保險的試點工作。多個省份在省級工傷保險實施辦法中，明確提出鼓勵用人單位參加補充工傷保險或鼓勵省內各地進行補充工傷保險試點探索。各地補充工傷保險制度內容有相似之處，但也存在一些差異。參保對象。所有自行試點城市均規定，補充工傷保險的參?；A是已經參加法定工傷保險制度，明確其定位是對工傷保險基本制度的補充。籌資來源。主要分為兩種情況：一種是用人單位自愿參保，由用人單位繳費向商業保險公司投保，個人不繳費，多數城市是這種情況，其中部分城市下調了工傷保險基準費率，下調部分可以由用人單位參加補充工傷保險。另一種是用人單位和個人均不繳費，由工傷保險基金向商業保險公司投保，在用人單位已經參加工傷保險制度的情況下，無需再辦理補充工傷保險參保手續。籌資水平。各地補充工傷保險的籌資水平分為定額和定費率兩種情況。比如，大連市采取定額辦法：一類行業、二類行業用人單位每人每月繳費7元；三類行業、四類行業、五類行業用人單位每人每月繳費9元；六類行業、七類行業、八類行業用人單位每人每月繳費11元。有些城市采取按費率繳納。吉安市一、二類行業按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.07%繳納，三、四、五、六類行業按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.1%繳納，七、八類行業按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.13%繳納。保障情形。補充工傷保險是在工傷保險基礎上額外增加保障水平，因此多數城市補充工傷保險與工傷保險的保障情形是一致的，即經過工傷認定和勞動能力鑒定后，被保險人首先享受工傷保險的待遇，然后再根據事先規定標準享受補充工傷保險的待遇。但也有些城市不是所有的工傷情形均納入保障范圍，而是排除掉了上下班交通事故和視同工傷的情形。保障項目。從待遇期限來看，補充工傷保險待遇項目都是一次性支出，沒有長期待遇。各地補充工傷保險的受益對象和籌資來源有較大關系。如果籌資來源是工傷保險基金，則補充工傷保險的受益對象是用人單位和工傷職工，按照《工傷保險條例》的有關規定，增加相應的待遇水平或減輕用人單位相應的支付責任。比如，廈門市補充工傷保險涵蓋三項待遇，其中一次性工亡補助金和生活完全不能自理的護理費，直接支付給工傷職工或其家屬，一次性就業補助金按照支付水平的50%對用人單位進行補助。如果籌資來源是由用人單位繳費，則受益對象往往是用人單位。用人單位再根據自身責任，向工傷職工支付相應的待遇。經辦和基金管理方式。所有試點城市的補充工傷保險均由商業保險公司經辦。部分城市商業保險公司經辦補充工傷保險的同時，需要配合工傷管理部門做好事故查勘、醫療監管、工傷預防等工作。在基金管理模式上主要形成了兩種類型：風險保障模式。人社部門主導制度設計，由商業保險公司收取保費，承擔賠付責任，自負盈虧，完全采取商業運作的方式。社會保險經辦機構可以根據經濟發展水平和補充工傷保險運行情況，對籌資標準、待遇水平提出調整意見，政府部門同意后進行相應調整。多數地方采取的是這種模式?；鸸芾砟Ｊ?。人社部門建立專門的補充工傷保險基金，交由商業保險公司管理，對盈余和虧損進行控制，盈余過多將返還部分給補充工傷保險基金，虧損過多將雙方按約定方式共同承擔。

三、現行補充工傷保險存在的主要問題

發展空間相對有限。我國工傷保險總體保障水平已經較高，較好地保障了工傷職工權益，維護了社會和諧穩定。但工傷保險待遇方面仍存在一些結構問題，突出表現在兩個方面。一是從待遇責任來看，工傷責任由工傷保險基金和用人單位共同承擔。用人單位除了承擔繳費責任外，還要承擔工傷發生后的經濟責任。比如，停工留薪期內的工資福利及陪護，由用人單位承擔。對于5-6級傷殘職工難以安排工作的，用人單位要負責發放傷殘津貼。5-10級傷殘職工解除勞動關系的，用人單位需要支付一次性就業補助金。二是從待遇結構來看，我國一次性傷殘補助金、一次性醫療補助金、一次性工亡補助金三個項目待遇支出占我國工傷保險基金支出比重過大，擠占了其他待遇項目提升空間。尤其是生活護理費按照三個不同等級支付，標準分別是統籌地區上年度職工月平均工資的50%、40%和30%，在護理人工成本不斷上升的情況下，工傷職工生活護理費偏低，給工傷職工及其家屬造成沉重負擔。上述工傷保險待遇問題的存在，正是不少地方開展補充工傷保險制度試點的重要原因。但上述問題均可以在工傷保險制度內部得到解決。若工傷保險待遇結構得到優化，現行補充工傷保險發展空間就會受到限制。與工傷保險制度目標存在一定沖突。我國已經初步建立工傷預防、待遇補償和工傷康復“三位一體”的工傷保險制度體系，但三者發展并不均衡，尤其是工傷預防和工傷康復起步較晚，成為制度的薄弱環節。目前，工傷預防主要通過經濟手段促使用人單位來實施。發生工傷事故后，用人單位的經濟責任相對較重，既有助于用人單位如實申報，也有助于促使用人單位做好工傷預防。如果通過政府主導方式建立補充工傷保險，將這部分責任轉嫁給補充工傷保險，在沒有其他配套措施的情況下，有可能導致用人單位在工傷預防上的懈怠。保障范圍不甚合理。目前多數地方補充工傷保險的保障情形與工傷保險重合，容易進一步激化矛盾。尤其是上下班交通事故和48小時內突發疾病死亡等認定情形爭議較大，易引發行政復議和行政訴訟，特別是工亡待遇增長較快，能否認定為工亡存在著巨大的利益落差，因此補充工傷保險與工傷保險保障情形重合，并非合理做法，未充分發揮出補充工傷保險“補充”的作用，需要加以改進。

四、促進補充工傷保險合理發展的政策建議

構建多層次工傷保險是貫徹落實黨的五中全會精神、構建多層次社會保障體系的具體體現。建設完善的多層次工傷保障體系，可以增強廣大勞動者的獲得感、安全感和幸福感，是落實以人民為中心發展思想的必然要求。促進補充工傷保險合理發展總體思路：一是做好基礎保障，實現“雪中送炭”。進一步加大工傷保險參保擴面工作力度，實現應保盡保。優化待遇結構，爭取在制度內部解決待遇水平問題。二是合理發展補充工傷保險，實現“錦上添花”。明確補充工傷保險發展方向，做好與工傷保險制度的互補作用。三是加強工傷保險與商業保險機構在經辦管理服務、信息化管理等方面的合作。夯實工傷保險基本面。擴大工傷保險覆蓋面既是增進民生福祉的重要前提，更是實現工傷保險高質量發展的重要體現。在當前階段，要進一步推進工傷保險參保擴面工作，抓好高風險行業和人群參保工作。抓緊制定出臺新業態從業人員職業傷害保障制度，將保障范圍向所有職業人群擴展。完善工傷保險待遇結構，要堅持以長期保障為主、一次性補償為輔，增加長期保障的項目和待遇水平，減少一次性補償的項目和補償標準。對于能夠實現長期保障的，應當盡量長期保障，只有對傷殘程度輕微、不適合長期保障的情形，才實行一次性補償。對于傷殘人員，不能輕易終結工傷保險關系，應當實行工傷醫療康復待遇的終生保障。逐步厘清基金和用人單位的責任分擔。盡量減輕工傷發生后用人單位的經濟責任，充分利用工傷保險浮動費率的方式，使工傷事故率高的用人單位承擔更高的繳費，保證公平和基金收支平衡。鼓勵地方在補充保障情形方面進行探索。地方在補充工傷保險制度建設方面已經取得一些成效，但主要是在待遇水平和保障對象上進行補充保障，其發展基礎不太穩固。從有利于工傷保險制度長遠健康發展、與工傷保險制度形成互補作用角度，應當鼓勵地方在補充保障情形方面加強探索。尤其是目前上下班途中受到事故傷害、突發疾病死亡等情形爭議較大，且這類傷害的發生存在一定的個人因素，可以考慮將這部分情形中難以認定為工傷的，納入補充工傷保險的保障范圍，并形成一定的待遇差，減輕工傷認定爭議和糾紛。建議國家有關部門可以考慮對各地補充工傷保險運行情況進行總體調研評估，總結其對工傷保險制度的支持作用，適時出臺有關指導意見，完善相關制度，指明發展方向，以促進補充工傷保險合理健康發展，為建設現代化國家和構建多層次保障體系貢獻力量。加強工傷保險與商業保險經辦服務的合作。未來工傷保險在經辦管理服務和信息化建設方面，將有大量工作需要做，而商業保險公司在人力資源、經營機制、數據管理等方面較為靈活，且具有優勢，因此可以開展多方面合作。不少地方補充工傷保險經過多年的運行，商業保險公司已經積累了較為豐富的承辦服務、風險管理和運營經驗，保障方案和運營模式各地均有一定特色。在補充工傷保險、職業傷害保障制度、工傷認定調查等諸多方面，工傷保險部門均可加強與商保公司的合作，充分借助其優勢，提升服務質量和水平。

作者:公羽休 單位:中國勞動和社會保障科學研究院