農業保險矛盾與完善方略綜述
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由于農業生產尤其是種植業和養殖業“靠天吃飯”的高風險、頻率高和不可預測性，保險公司經營農業保險風險大、賠付率高，若想有利可圖，則必須提高保費，而提高保費又會超過農民的承受范圍，眼下農戶的保險意識本來就很差以及保險產品價格和農民收入之間的較大落差，往往導致“農民私人保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面。農業內涵廣，定損難由于農業自然災害主要如暴風雨、冰雹、洪水、干旱、病蟲害以及動物的疫病害死亡等，其發生面大頻率高、極不確定，且還往往具有伴發性，除直接危害動植物外還可能引起其他災害的發生，如洪水過后往往會出現動物疫病和植物病害的大流行，造成損失更大。再由于我國地域遼闊，各地之間災害程度差異很大，以往積累的險情統計資料對未來的預測作用不大，加之農村落后的經濟、文化及其他原因，農村有關災情資料不全，加大了災害發生的測定難度，制定科學合理的保險費率相當困難。直到目前各地的統計、氣象、農業等災害分析資源沒有整合，很是缺乏農業保險數據庫。也沒有一個地方創立農保技術性較強的專業仲裁機構，更沒有具體的理賠法律保障，導致災害損失很難確定，經常出現理賠糾紛。如鄂西北某縣，去年的水稻在快要收割時暴發了稻瘟病，上報受災面積達萬畝以上，在這極短的時間內如果僅靠保險公司人員核準堪察定損很難做到。目前的理賠標準不僅較低且與本地實際很不相符，如對水稻的全賠金額為每畝240元，僅相當于種子、農藥化肥等基本生產資料的價值，不僅達不到雙方協定目的，而且搞不好還會兩敗俱傷，保險公司不敢保，農民再也不信保。
農保法律無藍本盡管我國農業保險艱難地探索了20多年，但法律法規還沒正式介入。發達國家對農業保險早已有專門的法規，而我國還沒有，這給農業保險實踐帶來了諸多困難，特別是農業保險的定位、政府在政策性農業保險中的作用和地位、對農險的支持原則、對投保人利益的保護、對保險公司的保護、如何保證農險的投保面等問題都難以明確或得不到有效落實，很大程度上影響了農業保險的縱深推進和規范化發展。不僅如此，試點地方不少，但沒有一個地方出臺管理條例，當前的農保事業發展業完全依靠上級紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。
相關配套政策欠缺除了財政支持政策的缺失之外，農業保險試驗的其他配套政策和措施也很欠缺。一是稅收優惠政策未落實。迄今為止，對農業保險的經營尚無任何稅收政策支持，曾有“經營農業保險免除營業稅”的不成文規定，但至今還沒有明文認可，所得稅對農業保險原則上依然在征收。由于農業保險的高風險、高費率和高賠付，使農業保險的試驗經營舉步維艱，在風調雨順的年份，可能的經營結余并不能將其當作利潤，而應當將其作為非常年份的賠償準備基金。二是“以險養險”政策也很不足。為了彌補農業保險準備基金的積累和增強償付能力，國內外的成功經驗之一是給農業保險經營機構某些盈利性較好的商業保險險種，甚至對這部分險種也不征營業稅和（或）所得稅。目前不少地方也在試驗，但因為沒有任何依據不能推廣，一般是將經營農業保險的公司當作一個保險市場上的一般競爭主體，或者對這部分非農險業務的稅賦不免，因而對補充農業保險準備金或者“以險養險”有利因素相當有限。
突出制約因素
（一）政策環境尚待改善目前，我國尚無一部關于農業保險方面的法律，政策環境也極其薄弱。直到2002年將1985年國務院頒布的《保險企業管理暫行條例》修正為《保險法》后，其中第155條中才有：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”；《農業法》第31條同樣泛泛規定：“國家鼓勵和扶持對農業保險事業的發展”等初步條文。同時，實際操作中除免征種養業保險營業稅之外，對農業保險再無其他財稅優惠政策。比如哪些農產品保險需要補貼，如何補貼，補貼多少，費率如何確定，沒有明確的政策界定，也沒一個地方創新制定相關政策，缺乏操作依據。還有資金籌措、巨災補償、標準數據庫建設等等方面都還是空白。基本上由保險企業在純業務性運作，處于保得成就保，保不成就不保的現狀。
（二）農村困境導致保險缺動因由于農民生產規模較小，加之又受小農意識和收入水平的嚴重制約，致使大部分農民保險意識差，投保缺動因，“得不得，天作主”的觀念根深蒂固，成為阻礙農業保險大面積推廣的最大制約因素。特別是農業生產的長期低收益與災害頻繁，而農保風險又大、費率又高、投保的期望收益又不高（農業保險主要是成本保險，只是保證災后簡單再生產的恢復），想期望農民從每年有限的收入里掏錢買保險不太可能。他們對自然災害的態度一般采取聽天由命和對政府救濟的期待上。事實上國家近些年對糧食直補、災后救濟等各種補貼政策在很大程度上也阻止了農民參加農業保險。根據保險業發展特點，保險需求與潛在客戶的收入水平正相關，農民的低收入以及較高的恩格爾系數限制了農業保險的有效需求。有調查表明，在遭受自然災害損失求助對象選擇上，竟有70%的農戶選擇“獨立承擔”，僅有不到1%的農戶選擇“保險公司”。75%以上的農戶把購買農業保險視為額外負擔，一說搞保險，反而還反感。
（三）道德風險嚴重阻礙由于保險雙方信息的不對稱，在承擔和理賠過程中的道德風險和逆向選擇問題也難規避。這是農業保險經營中最大的風險，也是國內外農業保險經營的共性難題。因為農業保險的保險利益難以事先確定，其標的大都是活的生物，它們的生長、飼養的好壞在很大程度上取決于人為管理照料的精心與否。因此農業災害損失中的道德風險因素難以分辨。據某地農業保險經營機構反映，少損多報、輕災重報、爭賠款、要照顧的情況時有發生，且期望值高，每年均有10%以上的受災戶弄虛作假，以獲取更多的保險賠款。相關統計資料顯示，近年來一些地區農保經營中的道德風險給保險公司造成的損失占農保賠款30%以上。從而導致保險公司“冷對”農業保險，不劃算不搞都行，從不輕易接受投保，更不輕易開發新的險種。
（四）再保險機制尚未建立國外農業保險經營普遍都建立有再保險機制。美國是由聯邦政府農作物保險公司負責建立再保險基金，向開展農作物保險的保險人提供超額損失再保險，再保險責任按賠付率分段確定，目的是既向各私營農作物保險公司提供超額損失再保險（不超過115%），又限制農作物保險公司的盈利水平（不高于15%）。日本是建立三級再保險體制，在農共組與縣共聯之間實行比例再保險，農共組自留責任按險種風險大小確定，其余責任由縣共聯承擔，超額損失責任則由中央再保險賬戶承擔。而我國目前明顯缺乏巨災補償準備和分散直接保險經營風險的再保險機制，使農業保險很難拓展。試點中發現，如果不出現自然災害或一般性的自然災害，農業保險費可以作為補償基金積累起來；如果出現了較大災害，農業保險可能會出現超賠（基金積累不足賠付）的現象；如果出現了較大范圍的巨大災害，靠農業保險的保費收入以及艱難的積累來賠付，完全是杯水車薪、嚴重“倒掛”。這一客觀要求必須要建立一個強有力的再保險機制，使高風險能在時間和空間上得到有效分散，而現在尚無一個地方著手建立“巨災補償準備金”或其它風險分散機制，缺乏巨災賠償準備，這使當前的農業保險經營成了一著“險棋”，等于將風險都“壓寶”在地方政府身上，隨之留下的是財政難以兜底的諸多“后遺癥”。
（五）基金管理分散且保費難籌集從保險基金的使用上看，農業保險基金被作為財產保險基金的一部分使用，并沒有專款專用。從經營核算上來看，往往是用其它財產險的盈利來彌補農業險的虧損，缺少獨立的農業保險基金核算辦法。從保險公司內部經營管理來看，經營農業保險的下級公司作為上級公司的子公司，并沒有按農業保險的經營規律積累各級農業專項保險基金，而是按一般財產保險的分保方法甚至是以公司內部責任制的形式承保農業保險，使農業風險分散不出去。這種基金分散式的管理，導致保險基金無法積累。一方面，開展農業保險、特別是大宗糧食作物保險，需要大量的保費補貼，而目前僅僅是小范圍試點，各級政府給的保費補貼資金捉襟見肘，且還沒有固定的來源渠道，保險公司一邊承擔著試點任務，一邊還要為農民的保費補貼資金四處化緣。另一方面，現階段，農民收入水平仍然低，保險意識不強，農民不愿意或沒能力交保費，地方政府又不能強行收取，各項惠農補貼資金又不準代扣代繳。因此，推進中最大的難題就是農民自籌保費不好籌！
（一）政府必須當主導筆者以為，就農業保險定位而論，農業保險是國家為穩定農業生產經營，保持和提高農業綜合生產能力，保證主要農產品的生產安全和保證足額供給而采取的一種政策措施，是國家的政策需求。因此，一方面，縣（市）政府有責任組織和發動轄區農民統一參加農業保險。因為，農業保險是準公共物品，是政府追求的政策目標，同時也是各級政府的工作任務之一，尤其是政策性農業保險必須由政府主導推進，因為它承擔著農民自己根本就無法抗拒的自然災害造成的損失。同時，農業生產的高風險性決定了保險公司只有在較大范圍內承保同質標的，才能在空間上分散風險。但農業保險作為準公共物品，其可交易性差，且標的分散，如果保險公司按照完全市場化運作，不但承保難度大，而且由于農業生產的季節性強，也無法在較短的展業時間內完成承保工作。另一方面，對于標的查驗、現場查勘、核災定損等環節，必須依靠政府所屬的農業技術主管部門提供技術服務和支撐。對廣大鄉村的種養兩業，保險公司現有的技術力量無法覆蓋全部保險標的，都需要地方政府主導組織和協調好相關工作。
（二）財政必須擔大任財政作為聚財理財、強化監督的重要職能部門，特別是稅收優惠、資金扶持政策制定以及專項補貼資金的分配、使用和監督等等，財政必須擔大任，在農業保險推進中其作用只能加強，不能忽視。一是要圍繞政策完善出點子。要緊扣推進農業保險、促進農業長足發展、確保糧食生產安全這個中心，加強農業保險的調研和政策完善，給政府當好參謀，出好點子，給保險企業當好后盾，搞好服務，促進農業保險良性運行。二是要緊扣專項補貼資金的工作和職能，研究完善監管辦法和措施，把政策性保險補助資金管好用活用足，尤其要在強化分配和運行監督上開展有效工作，使財政資金用在點上，用出效應，用足發展。三是要緊扣如何推展農業保險這一大事，在深入宣傳發動和主動負責地協調督導上做些積極努力，包括要發揮基層財政所的優勢，配合鄉鎮政府和農保企業，大力搞好宣傳造勢，參與理賠事宜等等，從而使農業保險卓有成效地開展起來。
（三）理賠機制要重組在目前還沒有專業勘賠組織機構前，對一些受災程度深、時間要求緊、涉及面廣的農作物災害時，必須加強領導，組織專業機構，確保理賠工作快速、科學、全面、穩妥施行。可由本級保險公司牽頭，集合農技、畜牧、財政、農保、鄉鎮等機構的行家里手及受災鄉村負責人組成專業理賠定損委員會，實行聯合勘察定損。目前的賠付標準與當地實際比較顯然偏低，應予適當提高。在農業保險起步階段基金積累有限、農戶保險意識薄弱的情況下，最好選擇“農戶+區域農合組織+省級農保公司+國家農業再保險集團”四位一體的模式，著力構建覆蓋農戶、區域農合經濟組織、省級農業保險公司、國家農業再保險集團的全方位的農業保險財政支持體系，將是一個最為現實的選擇。同時，根據我國農村一般農戶的主要活動范圍和信息區域主要在本鄉鎮的實情，具體運作要以鄉鎮為單位組織農業保險合作社的信息成本、管理成本可實現最低。各村可設立非獨立的合作小組，具體展業等工作可以委托社員代表辦理，損失評估和理賠也要讓農戶充分介入，增強民主性，保證公正性。
（四）大面推進要激勵為了解決自愿參保率不高的問題，許多國家通過有關法律法規，將參加農險與享受其他惠農政策捆綁到一起，通過經濟誘導、政策吸引大量的農戶投保。我國發展農業保險需要采取適度的強制性措施加以引導，要像重視保費補貼那樣重視強制性參保，二者不可或缺。在這方面要大力試行四川試點模式，實行農業保險風險責任在當年試點市（州）總保費三倍以內“封頂”并承擔在此以內的保險賠付責任，并在保單合同中詳細登載說明。賠付分兩次進行，即在損失發生后，先向農戶支付核定損失50％的預付賠款，在保險年度末統計全市（州）總賠款后再進行個案清算。從而實現經營主體和農戶共擔風險，一定程度上提高投保戶防災減災意識，降低道德風險和逆向選擇，有利于農業保險的持續健康發展。
（五）基金籌措要多元要破除“誰種田誰擔風險”的舊觀念，建立“誰享有農業產品，誰就有義務分擔一部分農業風險”的公共新體制，即建立政府、企業、保戶乃至全社會都參與的多元化投保機制。同時，積極引導、鼓勵、支持保險公司通過創新大力開發“三農”保險市場，廣泛籌資，做實經營工作。一是產品創新。要根據“三農”的多元化需求，因地制宜，開發針對高新農業、產業化農業、外出務工農民、失地農民等等個性化、差異化、多樣化的保險產品，圍繞銀保合作，研究開發可用于信貸抵押的保險產品，探索建立信貸、保險互動機制，將產品覆蓋面從傳統的種養兩業拓展到涉及“三農”的各個方面。二是服務創新。通過強化防災防損服務，提高“三農”防風險能力，將風險前移。有條件的地方，積極探索承保農作物市場風險，提供量身定做的保險服務。并加強與農業部門的協作，為農戶提供農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等增值服務。三是營銷渠道創新。打破傳統的思維定勢，通過直銷與間接銷售相結合的方式，充分利用農村合作組織、信貸機構、龍頭企業等中介機構的優勢，將“三農”保險網絡延伸到最基層的農戶。四是體制創新。靈活利用相互制、自辦共辦或為政府代辦等形式，開拓“三農”保險市場。可根據地區差異，設定部分法定農業保險，法定保險的保險初費可由財政提供，或從扶貧、惠農補貼款中先撥付、先啟動，也可發動社會捐贈。
（六）扶助力度要加大一方面，各級財政應對工作成本高、保費收繳難的農險業務給予必要的經營費用補貼。另一方面，在鼓勵農民積極購買農業保險，建立市場化的風險分擔機制同時，切實提高中央財政對農保費的補貼比例，尤其要提高種植業保費補貼比例，以做大做強農業保險。對農業巨災風險分擔這一重大難題，目前可從兩個方面建立新的分散機制：一是建立再保險機制，通過國家補貼購買再保險來分散農業保險巨災超賠風險。可以通過建立政府主導下的中央級農業保險風險基金特別是巨災風險基金的方式來規避巨災風險。基金來源主要以中央財政撥付的專項資金為主，同時，應該兼有農村金融體系和保險公司的資金籌集等。二是由中央和省級財政出資建立農業巨災風險基金的啟動資金，以后由農保經營機構的賠付盈余實行“豐年積累、災年結轉”的積累機制逐步壯大實力。國家要明確補貼比例和范圍，并將農業保險的保費補貼、經營費用補貼和巨災風險基金納入各級財政預算，建立穩定的補貼來源渠道；通過加強保費收繳、地方政府和龍頭企業墊付、專項信貸結合、整合支農惠農資金等方式，著力解決農民自籌保費的難題。中央財政的補貼應以地方財政提供保費補貼為前提，可直接補貼給農戶、給保險公司、給地方財政。對一些關系國計民生的大宗農作物，多是采用強制性保險。同時建議對政策性農業保險業務或涉農保險業務單獨核算外，進一步擴大農保業稅收減免范圍，適當下放有關農保業務的稅收減免權限，對專業農保公司減免一定比例的所得稅，對農村營業員減免營業稅和個人所得稅等等，以增強經營主體自我積累能力，充分調動其展業的積極因素。
（七）法制建設要加快當務之急要對農業保險的性質、保障范圍、經營原則、政策性業務與商業性業務的界定、經營主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關的權利和義務等問題依法加以明確，確保有法可依。我國現行的《保險法》只是一部商業保險法，而農業保險多是政策性保險，很多條款和領域已顯不足或空白。因此，急需制定頒布《農業保險法》，把農業保險切實納入法制化軌道。鑒于農業保險風險無常巨大，必須依法建立起農業保險風險再保險機制，分散化解農業保險人承擔的無限風險責任即分散過高的虧本性理賠風險。尤其在我國農業風險頻繁發生、地理差異又大的情況下，農業再保險就顯得更為重要。國家可利用再保險體系支持農業保險，以財政收入補貼農業保險費用和經營虧損，以提高農保經營主體的積極性，引導經營重點、費率厘定，增加手續費收入，推進農業保險長足發展。
作者：李應寶李國念單位：湖北省南漳縣財政局
