農業保險發展現狀與應對措施

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摘要：農業關系著國計民生，其生產經營面臨氣候和市場2大風險，農業保險作為分散農業風險的保障手段，逐漸成為我國支農惠農政策的首選。江蘇鹽城作為國家開辦農業保險的試點地區之一，于2007年開展政策性農業保險“聯辦共保”模式。為了發現并解決鹽城市農業保險發展所面臨的問題，采取問卷調查和實地調研相結合，通過多次座談會，深入了解鹽城市農業保險發展現狀，分析了目前鹽城農業保險開展中存在的問題和原因，并針對此提出相應的建議及對策。

關鍵詞：農業保險；做法；問題；對策

1鹽城市農業保險發展現狀

2007年鹽城市政策性農業保險工作開展以來，取得一定的成績：保險總規模、保險覆蓋面、爭取江蘇省財政補貼總額、受益農戶數、政府巨災風險金“五項指標”連續保持江蘇省第1。2015年，鹽城市政策性農業保險穩步推進，保費總收入達5.2億元，高效農業保險保費收入占總保費的比重達50%以上，但距江蘇省高效農業保險比例60%還存在一定差距。

1.1鹽城政策性農業保險險種情況

1.1.1鹽城政策性農業保險總體執行情況

2012年至今，中國人保財險鹽城市分公司累計為825萬戶（次）農戶提供319億元風險保障，實現簽單保費15億元，向326萬戶（次）農戶支付賠款總額8.9億元。2012年至今鹽城市高效農業累計實現簽單保費6.28億元，賠款支出3.96億元。

1.1.2鹽城政策性農業保險各險種開辦情況

中國人保財險鹽城市分公司開辦險種有主要種植業險種（水稻保險、小麥保險、棉花保險、油菜保險、玉米保險），主要養殖業險種（能繁母豬保險、奶牛保險、育肥豬保險），以及其他特色險種（肉雞、蛋雞、養蠶、肉用仔鵝、鴨養殖、內塘螃蟹、山羊、蔬菜大棚、陸地旱生蔬菜、陸地水生蔬菜、露地葡萄、桃、陸地西瓜、梨、雜交水稻、丹參、何首烏、瓜蔞、菊花）。2012年至今，主要種植業承保258.81萬hm2，水稻、小麥承保200.90萬hm2，棉花、油菜、玉米承保58.03萬hm2。雜交水稻制種保險屬鹽城特色險種，該險種于2011年開始開辦，至今累計實現簽單保費2775.13萬元，賠款支出8089萬元，賠付率高達291.5%。

1.1.3鹽城新型農業保險情況目前鹽城開辦的指數

保險僅內塘螃蟹水文指數保險，于2012年正式開辦。開辦初期主要為加大宣傳力度，借助農經站，發展內塘螃蟹保險，近二年人保財險公司主要通過逐鎮排查，深挖內塘螃蟹養殖戶，積極宣傳。2012年至今，累計實現保費收入7637萬元，賠款支出2712萬元。但該險種覆蓋面較小，一些縣如東臺還未開辦此保險。今年計劃試點內塘養魚保險666.67hm2。涉農貸款保證保險目前僅1筆，貸款金額30萬元。東臺計劃6000萬，但還未啟動。

1.2鹽城農業保險應對大災巨災方面的成績

自農業保險開辦以來，鹽城積極應對農險巨災，經濟補償作用在抵御各種自然災害中得以充分發揮。2012年，鹽城市近90萬農戶獲得農險賠償，賠款達2.27億元，其中僅夏季小麥赤霉病就賠付1.41億元，動用市級巨災風險準備金1800萬元。2012年小麥赤霉病，人保財險公司向51.5萬戶農戶支付賠款1.3億元。2013年7月，大豐市雜交制種大戶投保的753.38hm2雜交水稻在揚花期間遭遇華東地區罕見的持續高溫天氣，致使雜交水稻制種受損，獲得賠款474.39萬元。2014年應對低溫寡照天氣，人保財險累計向水稻、玉米、棉花、制種稻農戶支付1.1億元。2015年鹽城面臨多次臺風襲擊，特別是8月初蘇迪羅臺風直面登陸鹽城，損失嚴重，累計向受災農戶支付1.05億元的賠款。

1.3保險公司基層服務網點情況

截止目前，中國人保財險鹽城市分公司已建成中心鄉鎮28個，輻射鄉鎮84個，其中2015年建成中心鄉鎮6個，中心鄉鎮人員達189人，全年累計補貼中心鎮開門費用36.16萬元。累計建成三農保險服務站104個，三農保險服務點1702個，農村市場綜合拓展能力明顯加強。特別是2015年全市擬定8家中心鄉鎮計劃建設成集銷售、承保、理賠、客服等職能于一體的新型綜合性運營服務平臺。

2鹽城農業保險發展中遇到的問題

盡管鹽城市農業保險的發展取得了一定成績，但隨著農業現代化進程加快和新型農業經營主體的發展，鹽城市農業保險的發展仍然面臨一些老情況和新問題。

2.1地方財政不配套，保障水平低，理賠標準不合理

就鹽城市東臺縣情況來看，東臺作為種糧大縣，主要種植業面積大，地方財政配套壓力相當大，地方財政資金匱乏，形成承保越多負擔越重的現狀，制約了該地農業保險的開展。鹽城的主要種植以水稻、小麥為主，其保額為8245.88元/hm2，保險保障的程度大約占直接物化成本的84%，但只占全部生產成本的33%，連種子成本都無法覆蓋。東臺縣養蠶保險保額400元，而農戶的實際成本在600~800元，保險保障無法保本。對于小農戶來說，由于保障水平低，即使沒有保險賠付自身也能承擔災害損失，因此參保積極性不高。對于規模農戶，其因土地承包經營權流轉，形成了種養大戶、家庭農場、合作社等新型農業經營主體，農業生產成本大、風險高，一旦遭受大災，將會面臨重大損失，目前農業保險的保障水平遠不能滿足其風險保障需求。江蘇省的農業保險理賠起點最開始是70%，即損失達到70%時才理賠，對農戶來說，理賠點過高，受災時獲得理賠較難。現在，理賠點降到了10%，標準過低。以種植業為例，在沒有災害的情況下，一般種植正常的損失就是10%，比如下一場雨就會造成10%的損失率。那么，理賠率降到這么低，保險理賠工作就比較難操作，所有參保農戶在下一場雨后都能夠達到理賠起點，這樣會導致持續賠付，地方財政乏力，如果出現大災財政將難以應對，則農業保險不能可持續發展。

2.2保費收取成本高，查勘定損難，承保理賠手續復雜

保費收取時，以主要種植為例，農戶承包的土地上種植多種作物，1a要收保費多次：上半年要收水稻、玉米、棉花保費1次；下半年又要收小麥、油菜保費1次；如果農戶還參加養殖保險，中途育肥豬、山羊還要收1次保費，春蠶收1次，秋蠶收1次。農保員需要到農戶家里一戶一戶收取，成本太高，效率低。在查勘定損方面，例如協保員對大棚的出險情況查看時，因為工作涉及千家萬戶，而大棚由于1d損失非常大，在遭受損失時當天就必須全部恢復，幾十萬戶需要一一查勘人手嚴重不足。還有15a夏季鹽城遭受臺風、洪澇災害，水稻種植大面積受災，死亡的可以得到賠付，但沒有死亡的由于看不出來受損，無法定損則農戶得不到賠償，然而實際上產量下降，造成了損失。在承保理賠方面，根據對鹽城農戶的問卷調查顯示，大多數農戶認為農業保險的承保理賠速度較慢。農戶繳納保費后，保險公司須經上級一一核準后生成保單。農業保險承保以縣為單位集中統一錄入，工作量大，需要一定時間。理賠時要經過農民申報、村組核報、鄉鎮初審、縣級查勘、市級核查、張榜公示、理賠兌付7個流程，需要一定時間。

2.3保險條款不明確，保險責任過窄

如何界定大災，沒有統一的標準。例如單次事故達到如何程度可以認定為大災，2012年小麥赤霉病被認定為大災，鹽城市財政啟動了巨災準備金，但2014年、2015年2a的事故鹽城市委農辦均未認定為大災。農村實際土地種植面積參保問題：由于土地流轉、征用占用、轉讓、土地復墾等造成土地面積與原有統計面積的不一致。一些農戶的實際種植面積大于種糧直補面積，要求按實際面積承保；一些農戶改種經濟作物或高效農業，實際種植承保品種的面積已經低于直補面積。在大面積承保時存在如何一戶戶去核實，如何界定承保種植面積，是按照統計年鑒面積則明顯投保不足；如果按照實際種植面積，是大于統計年鑒面積。保險責任方面，以東臺養蠶為例，蠶寶對氣味敏感，桑葉上由于灑了農藥導致蠶中毒死亡，蠶農雖然投有保險，但蠶屬于間接死亡在保險責任里沒有，如果按現行條款則無法獲得賠付。

2.4農業保險品種難以滿足

農戶需要農業保險種類以種植和養殖業為主，近幾年來其具體險種不斷擴大，基本涵蓋了農、林、牧、漁業，但目前的農業保險險種也只做到了基本保障，還無法滿足農戶尤其是規模農戶的保險需求。由于地方財政不配套、壓力大，對于江蘇省級以上財政沒有補貼的險種在鹽城都沒有開展，種植業上還有一些農戶需要的險種如大麥保險未開辦。以鹽城市東臺縣為例，當地目前還沒有開展價格指數類保險，對于當地養豬大戶來說，近幾年豬價波動較大，2013年和2014年豬價走低，連續2a虧損，直到2015年6月豬價上漲，至現在達到頂峰，但同時帶來的風險相當大。養殖戶不能避開市場整體的波動，只能選擇隨波逐流，豬價上漲時補欄，多養豬多賺錢；豬價下跌時宰殺能繁母豬，少養豬少虧錢。除此之外，菜農也長期面臨市場風險大、價賤傷農等問題。

2.5涉農貸款保證保險開辦積極性不高

以鹽城東臺為例，涉農貸款保證保險計劃6000萬還未啟動，因此在對當地農戶的問卷調查中顯示，大部分農戶對涉農貸款保證保險不了解，購買意愿不高。而在鹽城建湖縣，涉農貸款保證保險雖已開展，但目前開展效果不太好，主要存在如下問題：保險公司的前期準備工作較多，需要進行調研，有一定成本；險企承擔風險大；貸款申請手續繁瑣；保費支出增加了農民貸款成本，又不能得到政府財政補貼；地方政府部門重視程度不一，政策支持力度不大；銀行推進意愿不強，更偏向與擔保公司合作，且擔保公司費率低于保險公司費率。

2.6政策性農業保險承辦主體工作機制滯后

承辦政策性農業保險的經營主體、組織推動方式、各級政府在政策性農業保險中的責任以及如何具體實施等方面都缺乏明確的制度安排，導致政策性農業保險在理賠工作中不夠規范，有關部門的職責不夠明確。政策性農業保險江蘇省由省金融辦負責，但其不能對日常的查勘理賠進行明確指導，而縣里有的是農委負責，有的是農辦負責，容易造成上下不一致，部門職責不明確；承保公司內部目前只是設立一個農險部，負責農業保險的承保理賠人員只有不到10人。

3優化鹽城農業保險發展的對策建議

針對鹽城實地調研發現的問題，提出如下建議，以促進其農業保險健康發展。

3.1加大財政補貼力度，優化資金投入比例

3.1.1提高保額，同時降低規模農戶自交保費比例

隨著農資成本不斷增長，地方政府應根據實際情況適當增加農業保險保障金額，使農戶受損時能夠彌補大部分成本，例如將主要種植保額由8245.88元/hm2提高到10494.75元/hm2。同時，規模農戶由于種養規模大，保費支出較多，應當降低其自交保費比例，緩解成本負擔。適當增加保險金額、調整賠付標準，提高保障能力。

3.1.2對主要種植作物保險全額補貼，提高理賠點

對于主要種植作物保險，建議取消農戶自交比例，由地方政府統一買單，緩解小農戶保費支出壓力；提高農戶參保積極性。同時，調整理賠標準，由目前10%的理賠點提高到30%，這樣也可以緩解地方財政壓力，保證財政資金對重點受災理賠，輕微（正常）受損時不賠，提高保障能力。

3.1.3財政補貼資金投入

向蘇北種糧大縣傾斜逐漸減少、取消縣區財政保費補貼比例。對于鹽城東臺，經濟欠發達，財政實力薄弱但農業保險需求較高，有必要建立起與區域相聯系的地方政府補助體系，中央及省級財政向蘇北等欠發達地區加大財政補貼力度，逐步減少或者取消產糧大縣保費補貼比例，使地方財政資金能夠更好地積累，進一步提高保障水平，開展符合地方特色的險種如鹽城的池塘淡水養魚保險，加快種糧大縣的農險發展速度，全面保障糧食安全。

3.2簡化承保理賠程序

3.2.1設立主要種植業綜合險

現在的水稻、棉花、玉米、小麥、油菜保險保額和費率都一樣，建議對這些主要種植作物開辦一個主要種植綜合險，農戶投保不用再按種植種類一一區分收費，而是按承保面積收費，比如1hm2地不管是種了小麥、玉米或者水稻，統一按每公頃保費多少進行收費，這樣就可以對主要種植作物1a收費1次，大大減少收費成本。

3.2.2加強農險隊伍建設，積極應用高科技產品查勘定損

保險公司要充實自身農險人員，加強農險隊伍建設；借助外力，充分發揮基層村組干部協辦農險的作用。同時，積極應用高科技產品查勘定損，比如使用無人機航拍等，高效及時完成查勘定損工作，增強理賠及時性。

3.2.3簡化審批手續

農業保險以鎮為單位只出一張保單，下面附上各村詳細表，在縣統一錄入時只需錄入各鎮一張保單的情況，然后以鎮為單位批案，每個鎮自己核實到村，村核實到戶。這樣一層層管理進行，可以極大減輕工作量，縮短理賠審核時間。

3.3完善保險條款和保險責任進一步完善政策性

農業保險的法律體系，明確條款內容。由于政策性農險具有特殊性，需要加快其立法進程，對政策性農險的經營目的、性質、原則和組織形式、承保范疇、保險費用、保險責任等都做出明確規定，保障政策性農險在法律框架內健康發展；同時保險機構要制定和完善相關的政策性農業保險操作規程，加強內部風險控制。保險責任應涵蓋除投保人主觀故意以外的所有自然災害和意外事故，賠償標準可劃分多個檔次，保障農戶切身利益。

3.4豐富農業保險品種拓展政策性

農業保險險種。隨著農業和農村經濟的迅速發展，三農對農業保險的需求在擴大，這就要求保險機構要鞏固和發展傳統的小麥、水稻、能繁母豬保險，努力實現應保盡保；應該加大創新力度，結合當地實際，開展諸如水產、家禽、牛羊養殖等具有當地特色的保險，從而增大政策性農險覆蓋面。鹽城的種植業中，大麥種植占據一定比例，但政策性農業保險中并無此險種，根據當地農戶的需求，建議種植業中增加大麥保險。進一步完善相關補貼政策，開展價格保險等新型農業保險。受當下市場價格波動，鹽城市應該完善地方財政配套，開展生豬價格指數、苗雞價格指數保險、蔬菜價格保險等。

3.5大力發展

“保險+信貸”加大財政支持力度，擴大財政補貼標準和補貼范圍。國家和地方政府對金融機構以稅收減免、財政貼息或置換不良資產等方式予以補償；對商業性金融機構服務“三農”的項目提供利差補貼并彌補呆賬貸款損失；按照農業保險的業務比重對商業性保險公司給予相應的保費補貼，并減免涉農保險營業稅；加大宣傳力度，改善外部環境。保險業應加強與各級政府部門的溝通，積極主動參與農村金融市場，宣傳開展涉農貸款保證保險即“農業保險+信貸”的重要意義，為其在農村金融領域的發展爭取政策支持；加強與新聞媒體的溝通，宣傳典型案例，農戶了解其保障作用，引導農戶主動投保。

3.6調整農業保險工作機制建議

農業保險由農委牽頭，農委具有農業方面技術優勢；農委具有人才優勢，有許多專業人才可以為農業保險發展獻計獻策；建議中國人保財險公司下面成立一個農業保險分公司，將農業保險承保、理賠分開，優化運行機制，更好地為“三農”服務。

參考文獻

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作者：魏怡方 單位：南京農業大學