失業保險基金供給與需求矛盾

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失業保險作為一種現收現付的保障制度，應秉承“以支定收、收支平衡、略有節余”的原則。而我國失業保險基金結余不合理的增長已明顯違背了這個原則，按照國際慣例，結合我國的實際國情，當失業保險基金結余量能支付6個月的開支就可以作為略有節余的標準（國家的重大改革或調整的內容，也需要預測在范圍之內）。日本1947年頒布的《失業保險法》，該國根據長期的經驗，得出失業保險基金累計結余量的最佳規模以當年保險收入的1～2倍為宜。我國2008年失業保險基金滾存結余是1310．1億元，當年的基金收入是585．1億元，結余基金是當期收入的2倍有余，明顯超出了基金結余量的最佳規模。造成這種不合理增長的根源在于制度設計的缺漏，主要是有效供給與有效需求的失衡造成的，表現為失業保險制度內覆蓋人群的失衡、制度內繳費和給付的失衡。

有效供給存在的不足

失業保險基金不合理結余原因在于制度內基金繳費有效供給群體的錯位及其偏高的繳費率。

第一，參保人群與失業人群的錯位。1999年1月，國務院頒布的《失業保險條例》中規定：失業保險基金的資金來源由城鎮企事業單位和職工繳納的失業保險費及其利息、政府的財政補貼和其他依法納入失業保險基金的資金構成。城鎮企事業單位按照本單位工資總額的2％繳納失業保險費，城鎮企事業單位職工按照本人工資的1％繳納失業保險費。而大量集體企業的下崗失業人員、非國有企業就業人員、非正規就業以及自謀職業的從業人員卻被排斥在失業保險制度之外，而這些勞動者卻是我國勞動力市場上面臨失業風險最大的群體。在現行的失業保險制度框架下，2001年到2008年我國的失業保險的失業保險覆蓋率一直維持在40％左右（表2），然而被制度覆蓋的40％卻是有穩定就業崗位的大部分國有企業和事業單位的職工。有學者指出，自1999年事業單位人員參加失業保險后，每年對失業保險基金的“貢獻”平均在200億元左右，因為事業單位基本是不失業的群體，因而等于人為地給失業保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制（鄭秉文2010）與此同時，在“體制外”運行的非正規就業群體由于繳費時間短、領取失業資格限制、失業保險關系轉移接續障礙、繳費不能隨身攜帶而不能受益，他們的繳費也沉淀下來形成基金結余的一部分。換言之，中國目前失業保險基金的滾存結余基本是由機關企事業單位的繳費和非正規就業群體的繳費沉淀而成。

第二，制度內繳費率偏高。一般而言失業保險制度繳費率的確定應秉承“以支定收、收支平衡、略有節余”的原則，以及在國家、企業和個人三方負擔的情況下堅持公平性和適度性原則。國際勞動組織102號公約確定了失業保險籌集的三原則：一是雇員承擔部分不應超過所需費用的一半，二是要避免收入者負擔過重，三是要考慮本國的經濟情況［2］。從表面上看，我國失業保險規定的繳費率（個人負擔1％，企業負擔2％）并沒有違反國際勞動組織102號公約，但實際則相反。其理由主要有：我國勞動力價格長期較低，勞動者工資在收入分配中的比重較少；我國市場化經濟改革以來，一大批下崗職工發放的是基本生活費，沒有工資性收入；多數原國有企業、集體企業的老職工工資水平偏低，生產生活負擔嚴重。除此之外，在實際操作中，由于理論上的模糊，認識上的偏差，帶來了政策上的缺陷。例如一些省市為了簡化繳費程序、增加失業保險基金的收入，參照養老保險的繳費辦法設定最低繳費基數，即繳費工資基數不得低于當地社會平均工資的60％，而這項政策的制定卻忽視了對工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工的不利影響。養老保險最低繳費基數的設定是為了使職工在退休后基本生活得以保障，縮小收入差距，彰顯社會公平與正義，而失業保險是為了保障職工由于就業中斷而失去收入來源的基本生活需要。已經失去收入來源的下崗職工本應享受到失業保險的待遇，實際上不但沒有享受到領取失業保險金的待遇，反而還要繳費，這就大大減輕了政府的負擔，增加了企業的壓力，降低了職工的生活水平。這種政策的制定與實施，嚴重違背了《失業保險條例》的規定的精神，進一步拉大了收入的差距，有失于社會公平與正義，不利于社會的穩定與發展。

有效需求的不足

失業保險基金不合理結余形成的另一方面原因在于需要保障主體的缺位、失業保障范圍的狹窄、保障水平的低下、制度功能的發揮以及定位和社會經濟發展不合拍。

第一，失業保險基金需求門檻偏高導致有效需求主體的缺位。根據《失業保險條例》的規定，領取失業保險金有著嚴格的門檻限制條件，大量失業者因不具備領取失業保險的資格而被排斥在失業保險制度之外。來自人力資源和社會保障部的統計數據顯示，2008—2009年，全國城鎮登記失業率分別達到4．2％和4．3％，為近年來的高點，但年末領取失業保險金的人數卻在大幅下降，僅占登記失業人員的25．5％，領取失業保險金人數逆勢減少（表3）［3］。分析其原因，筆者認為，大量進城務工的農民工群體和企業下崗職工為主體的“老失業群體”以及高校擴招帶來的大學畢業生“新生失業群體”最應享受到失業保險制度的“眷顧”卻因多種因素而被游離在失業保險制度之外。其一，缺乏穩定的勞動關系而被拒之失業保險制度之外。《失業保險條例》規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，并且本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的，有社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。而農民工由于從事的多是一些流動性大、工作期限短的職業，且一些用工單位為了降低人工成本，給農民工繳納失業保險費時往往少繳、托繳、甚至是不繳，客觀導致了1．2億農民工在失業后大部分不能領取失業保險金而被游離在失業保險制度之外。其二，失業保險基金跨省轉移的渠道不暢通。由于我國失業保險統籌層次偏低，以及我國多年來實行的“分灶吃法”的財政體系，使失業保險基金跨省轉移的渠道并不暢通，各轉入地的地方政府對只轉關系不轉保費的失業人員并非“心甘情愿”，因此很多地方政府規定，勞動者應依法繳納失業保險費，但失業者是非本地戶籍的卻無法享受失業保險待遇。

第二，失業保險基金支出限制嚴格、待遇水平偏低、缺乏公平性和人性化。其一，失業保險給付是投保者在失業時所享有的權利，也是對平時繳費義務的一種補償和回報。但是，我國失業保險給付水平偏低甚至接近社會救濟水平。《失業保險條例》第十八條規定：“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平”。從目前水平看，我國失業保險水平通常為社會最低工資的60％～80％之間，而全國各地規定的最低工資標準都比較低，以及近年來居高不下的CPI指數，使發到失業者手里的保險金更是杯水車薪，遠遠不能保障失業者及家屬的基本生活，在促進其再就業功能上的發揮更是微不足道。其二，失業保險金待遇發放水平在最低工資標準和最低生活保障水平之間確定，且在領取失業保險金期間等額發放失業金。失業保險金的這種給付只與標準工資單項掛鉤而不與失業保險的繳費水平掛鉤的固定支付模式，不僅損害了勞動者繳費積極性和失業保險的公平性，而且導致勞動者和用人單位出現托繳、欠繳和逃繳等行為，對效率也造成了極大的損害。其三，失業保險資金支出限制嚴格，制度的功能定位主要是保障失業人員的基本生活，給付條件比較苛刻，在促進就業方面的支出僅僅維持在“失業者在領取失業保險金期間接受職業介紹、職業培訓的補貼”上，資金支出的項目和范圍非常有限，遠遠不能使失業保險金促進失業者再就業的功能得到有效發揮。

化解失業保險基金供求矛盾的對策與建議

如上所述，我國目前失業保險巨額不合理結余基金主要問題在于失業保險基金有效供給與有效需求的錯位、基金供給主體與需求主體的不對稱。對于如何消化和吸收結余基金，不能籠統的通過降低繳費率和提高失業保險待遇標準來消化基金結余，對失業保險巨額基金結余的安排和使用應以其形成的歷史背景及現實因素為前提，以失業保險制度的目標為根本，以“以支定收、收支平衡、略有節余”為原則，通過優化制度、調整政策、制度創新，切實提高失業保險在促進再就業和保障功能來解決。

1．擴大失業保險覆蓋面以提高制度的“瞄準率”目前失業保險參保覆蓋范圍為城鎮企事業單位、民辦非企業單位及其職工、國家機關、社會團體及與其家里勞動關系的勞動者［4］。覆蓋范圍還過于狹窄，我國應該根據國家產業政策、就業政策和經濟發展的具體情況，擴大失業保險的覆蓋范圍，逐步建立城鄉一體化的失業保險制度。特別是將進城務工有雇主的的農民工群體和城鎮有雇主的靈活就業群體以及畢業后找不到工作的大學生群體納入失業保險體制內。失業保險應是能惠及所有勞動者的的一項基本保險制度，而不應視不同的勞動群體差別對待。將農民工和大學生納入失業保險覆蓋范圍之內，將受益對象重點“瞄準”在具有最大失業風險的農民工群體，減緩基金巨額不合理結余的壓力，保障了失業農民工群體的基本生活需要，縮小了城鄉收入差距，彰顯了社會公平與正義，也更好地體現了以人為本、科學發展觀的發展理念。

2．建立失業保險費率彈性征繳模式失業保險應該按照“現收現付、收支平衡”的原則，根據我國經濟周期以及勞動力市場供求狀況的變化來合理調整繳費率。逐步探索浮動費率和差別費率相結合的失業保險費彈性征繳模式，可以根據參保單位與職工的失業風險情況、用人單位穩定就業情況、用人單位新增就業情況、用人單位的經營情況來分別實施有差別的浮動費率。通過失業保險費率彈性征繳模式的運用，一方面鼓勵用人單位減少裁員和增加企業繳納失業保險費的積極性，從而達到預防失業的目的；另一方面可以有效平衡基金結余。目前我國失業保險基金統籌層次多為地、市級統籌，統籌層次偏低，如中央政府規定一個費率幅度，各統籌地區在這一幅度內根據實際情況確定本地具體的繳費率，超過這一幅度的，報中央政府批準。各地也可根據基金結余情況，及時調整繳費率。這樣就可以有效解決各省基金結余不平衡、經濟發達地區基金大量不合理結余的問題。

3．調整失業保險金待遇給付水平及給付條件目前我國失業保險金給付水平偏低和給付條件比較苛刻受到不少專家的詬病。一方面，我國失業保險金給付水平偏低。失業保險金給付水平通常為當地最低工資的60％～80％之間，據統計，2009年全國平均失業保險金水平為446元／月，不到全國城鎮居民人均可支配收入的40％［5］。為了保障失業者能過上體面的生活，建議我國失業保險金給付水平應適度提高。目前在許多國家將失業保險金給付水平定在失業者本人就業時工資的40％～60％之間已形成一種標準化趨勢。我國失業保險金給付水平的調整也可以采取這種方式，即參照失業者失業前本人工資的一定比例來確定其失業保險金的給付標準，對其最低和最高標準進行適當控制，實行差別待遇。這樣可以帶來三方面的有利影響。其一，提高了失業保險金給付的總體水平，更好地保障了失業者的生產生活；其二，更好地體現了權利和義務相對等原則，提高了勞動者繳費的積極性；其三，兼顧了公平與效率原則，使社會各方更容易接受。另一方面，失業保險金待遇給付條件的高門檻限制了大批失業者享有的失業保障權益與福利。將農民合同制工“連續工作滿一年”改為“累計工作滿一年”，由此可以保障農民工群體享受到失業保險待遇；將“非因本人意愿中斷就業的”的硬性規定進一步人性化，在尊重客觀事實基礎上判定失業者的失業及是否應享有失業保險的權益；逐步打破失業保險戶籍地域限制，做好失業保險關系的轉移接續工作。

4．多渠道發揮失業保險再就業促進功能建立失業保險對促進就業和預防失業的資金支持保障體系，充分發揮失業保險促進就業和預防失業功能。擴大失業保險基金支出規模，增加促進就業和預防失業支出項目。一是增加促進就業方面的補貼。通過對就業困難人員崗位補貼、崗位開發補貼、失業人員求職補貼、以及創業補貼等措施來促進就業；二是增加對企業預防失業的補貼。利用失業保險基金對企業經營困難的員工進行轉崗培訓、失業人員發放轉崗培訓補貼、支付社保補貼、崗位補貼、求職補貼等相關措施來穩定就業、預防失業。除此之外，建立失業保險應急預警機制，針對局部地區發生的重大事件或自然災害而出現的大規模失業，給予及時的應急失業補助，保障失業人員基本生活，為社會經濟的發展營造一個穩定的社會環境。

作者：張瑞鋒張映芹單位：陜西師范大學