談養老保險基金問題現狀
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世界上，有130個國家結合國際準則及本國實際，建立了社會養老保險制度。社會養老保險制度在西方一些發達國家的歷史長達百年，它的發展過程，經歷了救助型、福利型、國家保險型、社會調劑型、儲蓄金型五種模式。中國養老保險制度于1951年初步建立，當時對支付條件、待遇標準和繳費比例，都進行了統一的規定，實行了全國統籌；十年浩劫，社會保險制度造成了災難性的損失，社會統籌的養老保險制度變成了企業保險；1978年6月，國務院頒布了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于工人退休、退職的暫行辦法》，對離退休的條件及待遇標準，進行重新規定；從1984年、1985年起各地先后重新試行養老保險社會統籌制度，統一收繳保險費，統一發放養老金；1991年，國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，在全國重新實行養老保險社會統籌制度；經過10多年發展，養老金的正常調整機制形成，搭建了基本保險、補充保險（企業年金）、個人儲蓄性保險的多層次體系框架；1997年7月推出的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，是中國社會保障制度改革的基本轉折點，統一了全國城鎮各企業職工基本養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合；1998年，黨中央、國務院提出了“兩個確保”的方針，解決國企改革中下崗職工和離退休人員的生活保障問題，確保基本養老金的發放按時足額，之后，還補發了100多億元歷史拖欠；2000年底，有90％以上的企業離退休人員，實行基本養老金社會化發放；2011年7月1日起，《中華人民共和國社會保險法》正式施行。養老金作為養老保險的重要組成部分，與養老保險制度一起經歷改革，不斷完善。
目前在我國，由于國情復雜，建立與本國國情相適應、與經濟發展相適應的社會養老保險，任務還很艱巨。現有養老保險不能完全適應市場經濟體制，尤其養老保險基金存在的問題突出，主要表現在：
（一）養老保險基金的籌集
養老保險基金的籌集覆蓋范圍不全，還有一些私營企業受利益驅使尚未辦理基本養老保險；部分企業由于生產經營困難，減員增效，職工參保急劇下降，企業存在欠繳、少繳或拒繳的情況；一些靈活就業人員、個體由于認識不到位，參加養老保險的主動積極性不高；一些進城農民工只考慮找到工作，解決眼前的生存，顧不上幾十年后的養老問題，沒有參加養老保險的意識，寧愿企業給予一定的補貼；一些企業從自身利益出發，不同農民工簽訂勞動合同，不辦理養老保險，農民工迫于就業壓力，也往往忍耐順從；而在一些封閉落后的農村，由于受靠承包地、自留地自保“，養兒防老”等傳統觀念的影響，基本養老保險更是大幅空白。2011年7月1日起施行的《社會保險法》，針對用人單位沒有依法為勞動者辦理養老保險登記手續，沒有及時足額繳納社會養老保險，主要規定行政責任，但未規定民事責任。制度的不完善，不利于養老保險基金的籌集。
（二）養老保險基金的管理
目前，我國的養老保險體制改革，由于缺乏有效的法律保障，養老保險基金管理不完善，較混亂。《社會保險法》第六十四條規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，“具體時間、步驟由國務院規定”，對統籌時間未明確規定。至今,我國養老金實行的仍是屬地所有、屬地負責，養老保險基金的收益率低，養老保險基金的管理不集中、效率差。養老保險基金保值增值同樣面臨挑戰。我國養老保險基金大都被用于支付現期的退休金，剩余資金主要用于購買政府債券或存入銀行，利息用于支付今后的養老金。由于通貨膨脹原因，養老保險金結余不斷貶值。《社會保險法》第六十九條規定“社會保險基金在保證安全的前提下，按照國務院規定投資運營實現保值增值”，這里的“國務院規定”也只是籠統闡述，并無實質內容。
（三）養老保險基金的發放
1995年國家實行改革，企業納入社保形成“統賬結合”的養老保險格局，養老金按職工繳費工資與社會平均工資之比，再參照退休前一年的社會平均工資等因素計發；而機關事業單位則仍由財政全額撥款，旱澇保收，依據工齡，以及退休前一月工資計發。這樣就形成企業和機關事業單位在養老制度上兩種不同的“雙軌制”。企業和職工的繳費率高達28%，但由于要支付社保改革前退休的老人、國企改革時提前退休的職工，還有現在陸續退休的職工，負擔沉重，養老金難以提高。此后，養老保險雖不斷改革，但僅是圍繞著職工養老保險制度進行；近年來，又增加了城鎮居民養老保險、農民養老保險等；機關事業單位卻自始至終沿襲以往的退休制度。養老保險權益日益失衡，待遇水平差距日益擴大。企業退休人員與機關事業單位退休人員之間，在對社會貢獻相同，價值等同的前提下，同一個人因單位性質不同，退休后養老金相差數倍，極不合理。養老雙軌制運行所造成的社會不公平，以及在社會就業和人才流動方面的影響日趨凸顯。縮小養老待遇差距的呼聲高漲，政府的公信力受到影響，這些都顯現養老金發放改革已經迫在眉睫。
完善養老保險基金舉措
養老保險只有同經濟發展水平相適應，才有利于全面建設小康社會，有利于發展社會主義市場經濟；同時，也有利于社會穩定和國家長治久安。我們必須從實際情況出發，采取各項積極措施，完善養老保險基金的籌集、管理和發放。
（一）擴大養老保險覆蓋面，保證養老基金籌集穩定可靠
針對公民對養老保險的重要性認識不足的現象，社會應加強養老保險知識的宣傳培訓。包括:養老保險的重要性；參加養老保險是企業應盡的義務、職工應享受的權利；當企業不給職工辦理養老保險時，職工應如何行使自己的權利；城鎮職工養老保險與農村養老保險有何關系；養老保險轉移、銜接的辦理；養老金的發放等，以增強公民參加養老保險意識，提高參保率，切實維護公民的合法權益。在養老保險制度的制定上，要注意不同人群特點。由于存在職業特點、用工形式、城鄉及體制差別等等因素，設置養老保險制度不僅要注重統一性也要兼顧差異性，既面向全民，又多層次、適用不同人群。在德國，特定的自雇者、受雇的勞動者都被強制參加養老保險。目前，在我國還有很多流動大的餐飲業、服務業人員還沒有參加養老保險；個體、靈活就業人員參保率也很低，應當采取有效的強制措施，將這些人群納入到養老保險中。欠繳、少繳或拒繳，不但違反了國家的規定，而且侵害了職工的權益，企業職工未完全享受養老保險待遇，企業負責人應承擔法律責任。基本養老保險是強制性而非自愿的，因此法律規定的繳費主體即企業，必須及時足額繳納。另外，在完善立法基礎上，同時對欠繳、少繳或拒繳的企業加強實施行政手段，根據具體情況，在工商年檢、優惠政策、企業評優、資信評級等方面設限，用媒體曝光、輿論監督等手段加大制約力度，狠抓基本養老金的清欠工作。此外，對進城農民工的養老保險，促其主動積極施行有效易行的對接機制。農民工是“可進可退”的勞動者，可進意味著他們可以進城務工，與用人單位形成勞動合同關系；可退意味著他們沒有喪失農業生產資料，可以回鄉務農②。讓農民工即使離開城市就業，返回農村務農，他們的養老保險不因此而中斷。讓農民工覺醒養老意識，認識相關繳費為個人儲蓄，此儲蓄的積累，提高了基本養老保險待遇，以促動其參加養老保險的積極性。《社會保險法》第11章“法律責任”主要規定的是行政責任，缺失對用人單位未為勞動者依法辦理養老保險登記和及時足額繳納養老保險應承擔的民事責任予以規定，需在未來立法時予以完善。如果用人單位沒有為職工參加養老保險，職工可通過勞動保障監察程序向養老保險經辦機構申請，要求行政機關介入，辦理養老保險。如果存在無法辦理養老保險登記，勞動者可以針對自己的損失請求損害賠償，由養老保險經辦機構核算確定金額，參照社會保險法規定的養老保險待遇賠償。如果辦理了養老保險登記，但用人單位沒有及時足額地繳納養老保險費，職工可依法申請仲裁、提起訴訟，也可以要求養老保險經辦機構依法處理。對勞動者已墊付的養老保險，用人單位要如數返還。讓基本養老保險盡可能覆蓋全體社會成員，是社會保險制度的目標。只有及時、足額、多渠道籌地集養老保險資金，并使之制度化、規范化，才能保證養老保險資金的籌集穩定、可靠。
（二）規范管理養老基金，精心運營保值增值
關于“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”的制度設計，不應當僅僅簡單地概括性為“具體時間、步驟由國務院規定”。而應該有一個實行全國統籌的期限，并且這個期限并不遙遠。因為基金全國統籌是核心的制度設計，關乎到制度定型，關乎到養老保險基金的規范管理。“只有將統籌層次逐漸提高到省級或全國，繳費比例才可能趨于統一。費用收繳和待遇給付控制在地市水平，有嚴重的道德風險，即地方統籌單位鼓勵少收（繳費）多發（待遇）。”③統籌，是單一計劃還是地區計劃？也就是說一個基金計劃在哪個范圍內適用？通常認為，養老保險應當是單一計劃。全國統籌基金，改變地方養老保險基金分散獨立，在養老保險基金以省為單位的情況下，在全國范圍內統一使用基金。在國外，社會保險通常實行全國單一計劃而非地方計劃。提升統籌層次有益勞動力流動及勞動力市場統一。如果養老保險基金全國統籌，應建立一個獨立的全國網絡式結構運作養老保險基金，制度統一，基金唯一。將解決基金間的法律問題、地區間的法律區別。而在“屬地所有、屬地負責”的模式下，這些問題卻很難解決。統籌層次決定著養老保險基金的管理問題。我國的養老保險實行廣覆蓋、保基本的原則，早日實現養老保險基金全國統籌，養老保險制度才能彰顯統一性和公平性，養老保險基金管理才能趨于規范。關于龐大的養老保險基金如何保值增值，或許可參考美國的做法。2008年全球金融危機，全球金融市場損失慘重，各國的養老金投資者深受其害。但在美國，金融危機的始發地，2萬多億美元的聯邦社保基金卻安然無恙，這完全得益于美國制定的《社會保障法案》。根據該法案的規定，聯邦社保基金絕大部分投資特種國債，由于擔保主體是國家，社保基金的安全性有絕對的保障，并且收益率穩健保持達5.1%之高，這在其他國家是難以想象的。另外，美國加州公務員養老體系增值為先、分散投資，也是一個很好的經驗。加州公務員養老金投資國際、國內股票，比例高達66.83%，雖時有經濟蕭條導致股票重跌，但股票市場的年均復利收益率仍然達到10.7%。長期看養老金投資資產漲跌和資本市場基本一致，雖然存在下跌風險，但由于經濟發展規律是總體上升，股市在長時期也是總體上升。養老金投資資本市場，分享經濟發展成果，還得益于有健全的法律，美國國會1974年通過的《雇員退休收入保障法案》，對基金管理人在投資中做到多種分散投資以及多種投資組合進行設定，以達到風險規避。這對投資管理人的勤勉盡責提出了更高的要求。依法治國，構建相應的法律體系。建立養老基金投資體制，注意對投資與風險實施有效控制，投資控制在風險相對小，收益相對較高的領域。養老保險基金統籌部分，現收現付，保值為先；個人賬戶，抵御通貨膨脹，增值為重。基金細分成若干個小規模基金，由競爭性的基金管理公司對養老保險基金分散經營，進行管理，對基金的投資營運，投資組合、投資結構期限、收益性、安全性和流動性目標等項立法。保證我國養老保險基金管理規范、保值增值。
（三）打通雙軌制通道，縮小養老金差距
企業和機關事業單位在養老金上的差距并非兩個制度并存的必然結果。世界上也有很多國家，單獨為公職人員建立養老保險制度。在日本，甚至存在同樣的職工群體建立不同的養老制度，但由于養老金差距小，并不存在矛盾沖突。可見，問題之所在重點是待遇差距，而非“雙軌制”。養老金之價值追求應是社會公平，所有社會價值———自由和機會、收入和財富、自尊的社會基礎———都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的不平等分配合乎每一個人的利益④。目前，我國改革雙軌制，建立公平、統一的養老金制度，不是養老金水平的平均化，不是簡單地將兩種制度合并成一種制度，而是逐步調整，打通制度，使兩種制度彼此能相互流通與銜接，實現縮小企業和機關事業單位在養老金上的差距。應迅速啟動機關事業單位養老保險制度改革，讓公職人員承擔繳費義務，將其養老金結構分解成基本養老金與職業年金，職業年金由退休人員的津補貼組成，使其基本待遇沒有大幅度減少；機關事業單位和企業的基本養老金相同，機關事業單位職業年金和企業年金相對應；逐步降低機關事業單位公職人員的基本養老金，提高企業基本養老金，建立企業正常增長機制，養老金與物價上漲指數等因素掛鉤，讓企業退休人員和機關事業單位一樣分享國家經濟發展帶來的成果。
實行結構分解，讓企業和機關事業單位養老制度相似，完善其各自內部的養老金體制，順利實現企業職工和機關事業單位公職人員之間，在轉換身份時養老保險手續的轉移、銜接；使兩種制度協調一致，縮小養老金的差距。綜上，我國養老保險是“摸著石頭過河”，漸進改革，對社會發展和穩定發揮了積極的作用。但由于情況復雜，還存在很多問題；很多方面沒有經過試點，亦尚無在社會保險法中明確。養老保險制度改革刻不容緩，不能繼續坐而論道，必須立即行動起來，以“與人為本，構建和諧社會”為宗旨，認真調研，審慎決策，果斷快速推進。立足我國現實情況，借鑒外國先進制度，實證研究相關問題，改革完善養老保險立法；進一步延伸、拓展養老保險覆蓋面，提高保費征繳率，做到應繳盡繳，確保養老金籌集穩健安全；制定完備的法律，依法行政、依法監管，規范養老金管理，保證養老保險基金收支平衡；發展強大、健康、穩定的證券市場，確保養老金的保值增值；依仗于國家層面，直接啟動“雙軌制”改革，縮小企業和機關事業單位養老金的差距，確保養老保險制度與社會經濟發展相適應。讓我國每一位公民，人人平等參加養老保險，積極主動繳納養老基金，個個擁有高效完善的保障權，快樂幸福安度晚年。
作者：游紅兵單位：福建省龍巖市漢劇團
