國外財政支出結構分析

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現代公共經濟學中的許多討論都隱含著一個假定，即任何國家的公共部門都是一個單一層次的政府實體。實際上，在絕大多數國家，除中央政府(或聯邦政府)以外，一般都存在著一級或多級地方政府(或聯邦成員政府和地方政府)。這樣，絕大多數國家的財政也都是由中央財政(或聯邦財政)與地方財政(或聯邦成員及地方財政)統一構成的一個既相互獨立又相互依存的多級財政體系。在多級財政體制之下，科學合理地劃分各級政府的事權與財政支出范圍，對于各級公共財政有效地履行其職能具有至關重要的意義。

一、西方發達國家公共財政支出的基本理論

(一)公共財政支出分類

公共財政支出是政府提供公共產品與服務的成本，它反映了政府的政策選擇。按照不同的研究目的，可以把公共財政支出劃分為不同的類型。按照其是否能夠在經濟上得到直接等價補償為依據，公共財政支出分為轉移性支出與購買性支出。根據財政活動的經濟性質，財政支出又劃分為經濟性支出和資本性支出兩大類。根據各種財政支出的具體職能，財政支出又分為經濟建設支出、社會文教支出、國防支出、行政管理支出等。

按公共支出的經濟類型分類，是IMF常用的分類方法，它反映了政府執行其職能的交易種類及其對政府以外的商品和勞務市場、金融市場以及收入分配等產生的影響。機，所以中央政府過多地承擔公共服務職能的體制安排面臨著決策合理化的障礙。而地方政府的決策不僅具有所需時間短的優勢，而且也更符合本地居民的利益，體現當地居民的偏好和習慣。所以，他主張除國防、外交、國家管理等方面的公共支出需要由中央財政來承擔以外，其他支出主要應由地方財政負責。

3.美國經濟學者費雪(RonaldC.Fisher)則從公共產品有無外溢性效果的角度分析了中央財政與地方財政的支出范圍劃分問題。[4](P14)他提出，包括基礎設施、警察、消防等在內的外溢性較小并且地方性較強的公共產品，更適合由地方政府提供。

二、西方發達國家的事權劃分與財政支出結構

西方市場經濟國家的劃分，大體上可分為兩種類型:一是聯邦制國家，如美國、德國等，中央政府所擁有的權力，都在國家憲法中予以明確規定。聯邦以下各級政府擁有較大的財政決策權，公共產品或勞務的提供以地方配置為主，中央與地方實行以分權獨立為基礎的協調合作；另一種是單一制國家，如英國、法國、日本等國以及許多發展中國家。在單一制模式下，州(省)等地方財政接受中央財政的統一領導，根據中央財政的授權(財政職能和權限劃分)進行財政活動。

(一)美國美國是一個典型的聯邦制國家，其政府分為聯邦、州、地方三級。與三級政府相對應，其財政體制也按聯邦、州和地方三級劃分，各級政府均擁有各自的財政收入與支出范圍，權力和責任既相互區別各有側重，同時又相互補充和交叉。美國這種聯邦制政體在事權劃分方面的突出特點是在美國憲法的框架內，各級政府相對獨立地行使其職權。在事權范圍劃分上，聯邦政府負責國防、外交和國際事務以及郵政、空間技術和關系到全國利益的州際事務、全國性的社會福利等。州政府通常負責聯邦政府事權以外的、沒有授權地方政府處理的一切事務。主要包括:進行收入再分配、提供基礎設施和社會服務、促進本州經濟發展等。

地方政府則依據州的法律規定和州政府的授權處理當地事務，其事權范圍比較廣，但這些事務所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內，主要有:基礎教育、地方治安、消防和地方基礎生活設施、公共福利等。

在劃分事權的基礎上，按照支出與政府職責的關系進行劃分，美國聯邦政府的財政支出由國防開支、人力資源經費、物資資源開支、凈利息和其他等五大類組成。州政府負責的主要支出為:高等教育、失業救濟、高速公路、公共福利等。地方政府負責的項目包括:初級教育、治安消防、住房、公園和娛樂設施、水電氣供應、社區發展等。

(二)德國

德國是一個實行社會市場經濟體制的聯邦制國家。與美國一樣，聯邦德國也分為聯邦、州、地方三級，其國家公共權力分散在聯邦、州、地方三級政府。州和地方政府雖擁有比較大的自主權，但也只能在聯邦法律允許的范圍內行使屬于自己的權力。這是德國與其他許多聯邦制國家存在的一個很大的不同。

德國各級政府的事權范圍由《基本法》明確規定。根據《基本法》，聯邦政府的主要職責范圍是:國防、外交和國際事務，聯邦鐵路、郵電、公路、水運和航空交通，社會保障和社會救濟，重大科學研究與開發，跨區域發展，海關和聯邦貨幣金融管理。各州的任務是負責衛生健康、醫院保健設施、環境保護、司法、公民安全、社會文化和教育事業。地方政府主要負責:地方行政事務，地方公路建設和交通事務，水電和能源供應，科學文化和教育事業，住宅建設和城市發展，醫療衛生，地方公共秩序。[6](P301)在德國三級政府中，聯邦政府的支出大體占40%，州和地方占60%。1995年，在德國的公共支出中，對聯邦政府的公共支出占總支出的34.1%，州政府占總支出的36.6%，地方支出占總支出的26.3%，另外，對歐盟的支出占總支出的3%左右。

(三)英國

英國是典型的單一制國家，它包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地區以及倫敦市。與西方大多數國家所不同的是，英國規定地方政府只能管理中央允許的事務，不能在規定的事權范圍之外行使權力。因此，英國地方政府的職能和范圍比其他國家的地方政府小得多。

英國中央政府的職責主要包括國防和國家安全、外交、社會保障、貿易與商業調控、教育等。幾乎所有的地方政府都對其轄區的居民提供教育、個人社會服務、警察與消防、道路維護、娛樂和文化設施、環境服務(廢物處理與道路清潔等)等公共服務。地方政府的主要職責還要在縣議會和區議會進行劃分。大體說來，縣議會主要負責需要一定規?；驊鹇砸巹澋穆氊?，區議會則承擔對當地居民具有直接影響的職責，部分職責屬于雙方共同承擔的領域，例如，促進經濟發展、博物館及公園的建設和維護、發放執照等。

(四)日本

日本也是一個單一制國家，中央政府管理中央財政，都道府縣及市町村政府管理地方財政。日本的《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律都比較明確地規定了中央政府及地方政府的事權與職責范圍。大體說來，日本各級政府間的事權與職責劃分基本情況如下:國防、外交、治安由中央政府負責；消防、港灣、城市規劃、公共衛生和住宅等由地方政府負責(其中港灣由都道府縣政府負責，與當地居民生活關系密切的消防、城市規劃、公共衛生和住宅等由市町村政府負責)；公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛生、工商農林行政等大多數事務都由中央與地方共同負責。

在日本的公共財政最終支出當中，中央財政最終支出所占的比例較低，戰后幾十年來基本上都在30%上下波動，地方財政支出約占70%的比重。按照日本政府的財政支出分類法，其公共財政支出主要可以劃分為政府機關費用、國防費、國土保全及開發費、產業經濟費、教育費、社會保障費、恩給費、公債費及其他費用9大項。在上述各項財政開支項目中，除國防費、恩給費、工商費以外，地方財政負擔的比重都遠遠高于中央財政。

三、西方發達國家事權劃分與財政支出結構的特點

雖然受不同的政治、經濟、歷史和文化背景差異等因素的影響，各個國家在事權和財政支出范圍的劃52分上不盡相同，但通過對上述四個典型的發達市場經濟國家的事權和財政支出結構的分析，我們仍可以大致總結出如下幾個方面的共同特點:

第一，無論是聯邦制國家還是單一制國家，從其中央與地方事權劃分的格局和實踐來看，都遵循了三個基本原則。一是受益范圍原則，即按受益范圍劃分事權，如受益范圍局限于地方的市政建設，則由地方政府負責；而受益范圍屬于全國性的，則明顯應由聯邦或中央政府負責。二是職權下放原則，即凡是低一級政府能做的事，一般都不交由上一級政府負責(聯邦制)。這樣不僅有利于提高辦事效率，而且便于民眾監督。三是效率優先原則，即從政府提供公共產品的效率角度考慮中央與地方政府的事權劃分。

第二，中央(聯邦)政府和各級地方政府均形成了各自主要的職責范圍與支出范圍。這種事權和支出的劃分從一定程度上反映和體現了集權和分權相統一、兼顧公平與效率的思想和原則。西方發達國家的各級政府在財政支出分工方面具有以下特點:[9](P45-51)

1.國防、國際關系(包括政治、經濟方面)方面的財政支出應該由中央財政(或聯邦財政)來承擔。從理論上分析，這種分工方式具有充分的合理性，因為國防、國際關系這兩種公共產品與服務的受益范圍覆蓋全國，所以其所需費用自然應該由中央財政或聯邦財政來支付。

2.社會保障、醫療與健康、公共福利等具有收入再分配性質或需要全國統一標準的公共產品和服務，主要應該由中央政府(或聯邦政府)或層級較高的地方政府(或聯邦成員政府)來提供。在美國，社會福利項目支出完全由聯邦財政承擔，公共福利支出的80%以上由聯邦財政與州財政承擔。社會保障既是德國聯邦財政最主要的支出項目，也是英國中央財政最大的支出項目。

3.大多數西方發達國家，教育支出是各級財政都必須承擔的最主要項目。教育支出是美國地方政府最主要的財政支出項目，教育補助金與高中教育支出在州級財政經常性支出中的比例超過了30%。盡管聯邦財政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州與地方財政在教育方面的支出有相當大的比例是來自于聯邦財政的有條件撥款。在德國，教育是州財政最主要的支出項目，不僅教師的工資是由州財政來支付，而且大學也是由州政府來管理的；地方政府則負責學校的建設與維護工作。教育支出既是英國地方財政最主要的支出項目，也是中央財政主要財政支出項目之一。因而，英國的各級財政都承擔著提供公共教育經費的任務。在日本，學校教育費與社會教育費兩項教育支出約占其財政支出總額的14%，其中的85%以上由地方財政承擔，其余部分由中央財政承擔。

4.對當地居民的生產、生活有直接影響的消防、城市規劃、公共衛生、住宅等項目支出應該由層級較低的地方政府來承擔。德國各個地方政府都提供學校、供水、垃圾和廢水處理、土地使用規劃等與當地居民生活密切相關的公共服務。在英國，此類公共服務也主要由地方政府來承擔。在日本，地方財政支出的比例不僅遠遠高于中央財政，而且與居民生活關系密切的公共衛生等社會服務項目都由地方財政承擔。

第三，事權和支出范圍劃分的法律化。[10]用憲法和相關法律明確劃分中央政府與地方政府的事權和支出范圍，是各國的共同做法。各級政府事權大小及其事權的履行都有憲法或其他法律可依，即使政府之間共有事權也用法律的形式加以明確分工，從而對各級政府有效地行使職責、對政府間財政關系的協調運轉產生了良好的效應。例如，在德國，《基本法》不僅規定了各級政府的事權和支出范圍，而且還對各級政府間可能出現的事權與支出范圍交叉、錯位等問題做出了規定，從而使事權和支出劃分更加客觀、規范。

在許多單一制國家中，其各級政府的職責是由國家憲法確定的。與此同時，各級政府職責與財政支出責任范圍的調整，也需要通過法律的程序進行調整和規范，以使各級政府間職責和財政支出責任范圍的確定更為科學、合理。