亞洲銀行水電金融政策

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1早期的水電項目

通過回顧20世紀80年代的和90年代亞行投資的水電工程,可以發(fā)現(xiàn)主要從工程和建設方面關注水電的年代中一些問題。例如馬來西亞的BatangAi水電站是亞行1981年批準的,但此前亞行對環(huán)境和社會問題了解不多;印度尼西亞的辛卡拉克工程是亞行1990年批準建設的;但該項目的環(huán)境影響評估報告在項目審批前沒有提交給亞行董事會審閱;老撾的南屯欣本河工程是亞行1994年批準的,雖然該項目有環(huán)境影響評估報告,但是在電站投入運行后,才主要依靠地方政府實施減緩措施。大部分研究項目的咨詢工作成效不大。咨詢工作不到位造成的結果是不能正確地確定影響。使受工程影響的人群產生不切實際的期望,不能采取充分的減緩措施。某些情況下,不是因為缺乏知識導致咨詢不力,而是由于缺少進行咨詢工作的常規(guī)和正式的機構設置。通過對這些項目的反思,項目的倡儀者、借款國的相關機構和亞行可以通過更加認真細致的工作來避免或解決許多問題。由于對20世紀90年代末批準的項目加強了建設前的分析工作。在確定和減緩其工程影響方面有了改進,在工程設計中也采取了必需的措施并且付諸了實施。但對地方機構進行協(xié)調、讓受影響人群有效參與等措施還不能總是及時有效地得以實施。亞行1999年的研究揭示,在水電工程環(huán)境和社會影響的預測和管理方面存在明顯的不足,特別是對減緩這些影響的機構能力有限的國家。亞行提出了幾條建議,其中包括:必須改進建設前的影響分析,進行全面的影響評估,制定綜合的減緩影響計劃;對減緩環(huán)境和社會影響的費用分攤要進行詳細說明;加強建設承包責任制;在項目的施工和運行的初期階段,加強業(yè)主的“內部”監(jiān)督和亞行及第3方的“外部”監(jiān)督;加強與公眾的協(xié)商。亞行在2002年審批其環(huán)境政策和在2003年生效與環(huán)境和社會保障(移民和土著居民)相關的實施程序時,在很大程度上已采納了這些建議。通過回顧,這幾個早期項目主要被認為是工程項目,而不是社會和經(jīng)濟發(fā)展項目。

2水電投資制度的演變

現(xiàn)在,亞行具備了一個檢查和權衡工程項目選擇和準備工程的體制,目的是排除有問題的投資。這一體制從20世紀90年代末起發(fā)展得很快,到現(xiàn)在總體上比20世紀90年代以前更加完善。目前,亞行資助的任何項目在批準前都要符合亞行的政策、技術、財務、經(jīng)濟、社會和環(huán)境分析的更高標準。所有這些審核工作必須在工程前期工作中完成,有一項不通過就不能獲得亞行的項目資金。水電工程建設必須要符合亞行的能源政策,必須要成為最低成本發(fā)電計劃的一部分,必須要在河流綜合管理中予以評價。亞行的保障政策特別重視地方參與工程的開發(fā)建設,并且要求對所有短期和長期的征地和移民給予充分的補償。工程項目必須在財務和經(jīng)濟上可行。在政策和保障方面,對水電工程的評價基本上與其他大型基礎設施工程的(高速公路、鐵路等)相同。除單純的徑流式電站外,蓄水大壩和跨流域調水工程均在亞行的考慮之列,但是對移民特別是對下游用水戶影響的建設前分析和減緩影響的規(guī)劃要求要更加深入廣泛。工程的選擇和設計應依據(jù)在建國的能源發(fā)展戰(zhàn)略和嚴謹?shù)姆桨阜治?同時還要考慮到上述的經(jīng)濟、財務、環(huán)境和社會等因素。亞行對優(yōu)先何種技術沒有要求,因為設計是根據(jù)場址確定的,但是希望在工程設計中采用國際上最好的做法,以降低項目的風險。在運行設計時,必須考慮最小的環(huán)境流量和排沙量。

321世紀的水電

亞行作為投資電站工程的開發(fā)機構,既不支持也不反對水電建設。亞行把水電工程置于其脫貧和經(jīng)濟發(fā)展的總體任務框架中進行評價,并將其視為基礎設施和電力工程的一部分。因此,亞行把水電工程納入經(jīng)濟和社會效益的范疇內考慮。并要求水電工程必須要符合其能源和保障政策。進行水電建設的國家應把水電工作作為水和能源資源合理開發(fā)戰(zhàn)略的組成部分,要按照流域綜合管理的最優(yōu)方式進行設計,要最大限度地減少對社會的影響,特別是在非自愿性移民方面,要重視與地方的協(xié)商,并對減緩措施投入充足的資金,對于環(huán)境影響的評估、管理和減緩計劃要特別予以重視。在對水電工程進行進一步的評估后,會發(fā)現(xiàn)有一些影響僅在電站投入運行后并在亞行的項目投資已全部完成后才顯現(xiàn),因此要有足夠的資金保證減緩措施在運行期間得以實施。解決該問題的方法之一就是拿出一部分電站的發(fā)電收入,作為水電站的社會和自然環(huán)境發(fā)展及其可持續(xù)性的保障金。鑒于亞行作為項目投資者所起的作用有限,因此審查借款國的水電發(fā)展戰(zhàn)略并弄清其發(fā)展趨勢是很重要的。例如不丹、老撾和尼泊爾持續(xù)執(zhí)行的是電力出口戰(zhàn)略,而印度力圖將其水火電比例從現(xiàn)在的25:75提高到40:60左右。WanganAji是印度尼西亞中爪哇的微型水電站,裝機容量僅125kW,位于沃諾索博地區(qū)的灌溉渠上。亞行的脫貧和環(huán)境計劃對此工程提供了75%的資金(亞行、挪威和瑞典聯(lián)合投資)。該小水電站屬于社區(qū)分權管理,主要向WanganAji社區(qū)供電并通過銷售多余電力贏利。該項目表明利用沃諾索博地區(qū)的灌溉渠道發(fā)電在技術上和經(jīng)濟上是可行的,同時又給社區(qū)增加了一種謀取生計的方式,并增加了社區(qū)的衛(wèi)生、教育和通訊設施。因此,該項目可以降低社區(qū)的貧困程度,保護自然環(huán)境。其環(huán)境效益是通過替代高成本的柴油發(fā)電并減排二氧化碳來實現(xiàn)的。印尼國家電力公司已經(jīng)確認了從該電站購買電力的意向。省政府官員也支持這項工程并且表示這一項目將作為該灌溉渠道下游微型水電站和該地區(qū)其他類似微型水電站在技術和經(jīng)濟上可行的示范項目。該項目75%的收入將用作周轉資金,作為其他微型水電站的發(fā)展建設基金。

與沃諾索博地區(qū)的情況相反,亞行經(jīng)過兩年半的分析,最近批準了由世界銀行等幾家開發(fā)伙伴共同集資興建的老撾1070MW南屯2水電站的建設資金。老撾政府的開發(fā)戰(zhàn)略是出口水電,為國家賺取經(jīng)濟和財政收益,但南屯2水電站的環(huán)境和社會風險很大,曾成為世界水電開發(fā)爭論的焦點,需要正確地對待。南屯2水電站表明如何通過商業(yè)融資,減少對政府開發(fā)援助資金的依賴,利用私人———公眾伙伴合資方式在一個像老撾這樣的小經(jīng)濟體中成功地運作15億美元的建設項目。南屯2水電站在3項主要原則(透明性、均衡性、意義性)的基礎上,與地方進行了創(chuàng)造性的和有效的協(xié)商。盡管對此電站仍存有爭議,但是該項目為今后大型水電工程的開始建設提供了參考。印度北安查爾邦對大型蓄水項目的工程和經(jīng)濟方面的偏見,提供了一個對比例證。印度代赫里水電項目是國內投資興建的電站,于1978年設計,由一座260m高的蓄水壩(電站裝機1000MW)、一座位于其下游的蓄水壩(電站裝機400MW)和一座1000MW的抽水蓄能電站組成。前者已經(jīng)封頂,計劃于2006年年中投入運行。盡管該項目被認為是低單位成本的水電站,但是由于建設期長,其機會成本現(xiàn)在被認為是無法負擔的。現(xiàn)在北安查爾邦正規(guī)劃建設總裝機容量為10000MW的新電站,裝機容量3~600MW的一共有80座,其中55座電站的裝機小于100MW。除了代赫里水電項目外,規(guī)劃中只提議建設7座蓄水大壩,其中有一座原設計為1000MW的電站由于部分環(huán)境方面的考慮修改了設計,改成3座徑流式水電站,總裝賈容量940MW,北安查爾邦還啟動了12座已建水電站、總裝機容量為1100MW的更新改造和現(xiàn)代化計劃。阿富汗與印度北安查爾邦一樣也提供了一個對比的例證。阿富汗水利電力部要求贊助機構幫助開發(fā)建設阿姆河和噴赤河上游總裝機容量超過20000MW的水電工程,目的主要是解決就業(yè)問題。這些由前蘇聯(lián)擬定的開發(fā)計劃有許多問題,如總開發(fā)費用、缺少輸電線路聯(lián)網(wǎng)和跨邊界河流及安全等問題。亞行支持建設更為適度和實際的水電站,每座電站最大容量為50MW。其他贊助機構提供的資金用于幫助實施已建水電站的更新改造和現(xiàn)代化。

4貸款的要求

亞行在今后3a里將會考察廣泛的工程項目和設計項目,一般會優(yōu)先考慮裝機100MW以下的徑流式電站和1~2個大型蓄水工程。但在區(qū)域上有所區(qū)別:在越南建議建設大型蓄水工程,在阿富汗考慮小型和中型水電站(裝機20~50MW)及多目標水電工程,在印度和巴基斯坦考慮小型徑流式水電站(裝機小于25MW)。亞行正在向印度和巴基斯坦的部分小水電工程(裝機小于1MW)提供贈款。如上所述,亞行不會單純考察水電工程,但有幾點需請注意:(1)亞行資助實現(xiàn)千年發(fā)展目標的社會經(jīng)濟發(fā)展項目,而不是水電工程。水電必須是國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分,在批準資金前,能夠經(jīng)受各項政策和保障要求的檢驗。并且要有一個翔實和資金充分的減緩影響的計劃。(2)項目的規(guī)模和建設時間問題。亞行可以考慮大型蓄水工程,但是過長的建設時間和超支的實施費用不符合亞行有關提高內部工作效率和工程建設總體效果的要求。(3)不存在固定約成的模式。亞行的政策是因時而易的。為了使直接受影響的利害相關方獲得最大利益,亞行鼓勵不同的籌資和所有制方式。