商行服務(wù)定價(jià)的法律

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一、問題的提出

成都某律師事務(wù)所律師于先生于2004年1月18日在成都建行沙灣分理處開立了活期存款賬戶，并辦理了一張建行借記卡。然而后來他發(fā)現(xiàn)銀行從2005年起，每年收其10元“年費(fèi)”，至2007年3月份已經(jīng)扣了30元。3月14日，其以成都建行沙灣分理處的行為違反《商業(yè)銀行法》為由將其告上法庭。該案一經(jīng)受理便引起了廣泛關(guān)注。2010年7月林先生因跨行取款手續(xù)費(fèi)引發(fā)與工行銀行北京西直門支行、中國建設(shè)銀行北京西直門支行、中國農(nóng)業(yè)銀行北京分行的訴訟。以上列舉的案例也只是冰山一角，銀行亂收費(fèi)現(xiàn)象在生活中時(shí)有發(fā)生，只因涉及數(shù)額小，人們一般很少訴之于法院。2003年出臺(tái)的《暫行辦法》并沒有遏制銀行的亂收費(fèi)勢頭，據(jù)銀行業(yè)協(xié)會(huì)2011年公布的數(shù)據(jù)，銀行業(yè)各類服務(wù)項(xiàng)目共計(jì)1076項(xiàng)，其中收費(fèi)項(xiàng)目850項(xiàng)。而武漢大學(xué)進(jìn)行的一項(xiàng)銀行卡收費(fèi)課題研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國銀行收費(fèi)項(xiàng)目大約有3000項(xiàng)。商業(yè)銀行作為一個(gè)盈利性機(jī)構(gòu)，其提供服務(wù)并收取一定報(bào)酬是合理的，然而商業(yè)銀行在設(shè)定服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整服務(wù)價(jià)格等時(shí)，往往未事先告知消費(fèi)者，也未征求其意見，導(dǎo)致金融消費(fèi)者在不知情的狀況下被強(qiáng)行收取或多收取費(fèi)用，金融消費(fèi)者的知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)均無法得到有效的保障。目前國家發(fā)改委、中國人民銀行及銀監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了一系列的政策性規(guī)范來遏制銀行亂收費(fèi)現(xiàn)象，然而作用并不明顯。面對(duì)銀行亂收費(fèi)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的形勢，我國應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律規(guī)定，以維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)金融業(yè)的健康發(fā)展。

二、我國當(dāng)前商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)的立法現(xiàn)狀

（一）相關(guān)法律的規(guī)定

1．我國《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定：“商業(yè)銀行辦理業(yè)務(wù)，提供服務(wù)，按照規(guī)定收取手續(xù)費(fèi)。收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會(huì)同國務(wù)院價(jià)格主管部門制定。”根據(jù)該條規(guī)定，商業(yè)銀行對(duì)其服務(wù)享有收費(fèi)權(quán)，然而對(duì)于設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行并不具有法定的主體資格。

2．根據(jù)《價(jià)格法》第2條的規(guī)定，發(fā)生在中國境內(nèi)的價(jià)格行為，適用于本法。商業(yè)銀行的服務(wù)定價(jià)行為也是發(fā)生在中國境內(nèi)的價(jià)格行為，當(dāng)然適用《價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定。該法中明確規(guī)定了服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)、政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的定價(jià)權(quán)限及考慮的相關(guān)因素。另外，其規(guī)定了市場調(diào)節(jié)價(jià)的制定、信息披露制度及相關(guān)的處罰措施。《價(jià)格法》對(duì)于服務(wù)定價(jià)具有較為系統(tǒng)的規(guī)定，是我國商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)必須遵守的基本法律。

3．商業(yè)銀行制定或調(diào)整服務(wù)定價(jià)時(shí)，具有向消費(fèi)者就相關(guān)信息進(jìn)行披露的義務(wù)。《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第46條明確規(guī)定了銀行未履行信息披露義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

4消費(fèi)者與經(jīng)營者之間是平等的契約關(guān)系，銀行向金融消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、平等、公平、誠實(shí)信用的原則，這是《合同法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》明確規(guī)定的。另外，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了消費(fèi)者在接受服務(wù)時(shí)所享有的知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)，規(guī)定了消費(fèi)者與經(jīng)營者發(fā)生糾紛時(shí)的解決途徑及當(dāng)經(jīng)營者違反服務(wù)內(nèi)容和費(fèi)用的有關(guān)約定時(shí)的懲罰措施。對(duì)于上述條文的規(guī)定，商業(yè)銀行進(jìn)行服務(wù)定價(jià)收費(fèi)行為時(shí)必須遵守。

（二）相關(guān)法規(guī)規(guī)定

《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》明確規(guī)定了經(jīng)營者不執(zhí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)及違法明碼標(biāo)價(jià)規(guī)定的相關(guān)懲罰措施，對(duì)于規(guī)范商業(yè)銀行的收費(fèi)行為具有重大的指導(dǎo)作用。

（三）相關(guān)規(guī)章規(guī)定

《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》是規(guī)范商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)的專門規(guī)章。《暫行辦法》規(guī)定了商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)，并規(guī)定了定價(jià)的主體、定價(jià)的原則、定價(jià)的權(quán)限劃分、信息披露制度、定價(jià)生效條件、監(jiān)管制度及懲罰措施，商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)框架基本形成。

（四）其它規(guī)范性法律文件

《關(guān)于銀行金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行結(jié)算業(yè)務(wù)收費(fèi)的通知》等關(guān)于銀行收費(fèi)的規(guī)范性文件，對(duì)于規(guī)范商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)行為也具有一定的作用。

三、我國商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)立法中存在的問題

（一）法律和規(guī)章之間存在沖突

1．對(duì)于商業(yè)銀行是否享有定價(jià)權(quán)的問題上存在沖突

根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定，商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國人民銀行根據(jù)職責(zé)分工，分別會(huì)同國務(wù)院價(jià)格主管部門制定，商業(yè)銀行并不具有定價(jià)資格。《暫行辦法》規(guī)定商業(yè)銀行實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)，商業(yè)銀行制定調(diào)節(jié)服務(wù)價(jià)格，應(yīng)當(dāng)至少提前15個(gè)工作日向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告，至少提前10個(gè)工作日在相關(guān)場所予以公告。根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，商業(yè)銀行享有制定市場調(diào)節(jié)價(jià)的權(quán)利。因此，兩者在定價(jià)權(quán)歸屬上存在沖突。另外，《暫行辦法》與《行政許可法》存在沖突。《暫行辦法》是由國家發(fā)改委和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合制定的，其應(yīng)當(dāng)屬于部門規(guī)章，而根據(jù)《行政許可法》的14、15、17條的規(guī)定，部門規(guī)章不能設(shè)定行政許可，超越權(quán)限設(shè)定的行政許可，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本法83條的規(guī)定停止使用。

2．定價(jià)主體存在沖突

法律、規(guī)章等規(guī)定的不一致導(dǎo)致了定價(jià)權(quán)主體的混亂。根據(jù)《商業(yè)銀行法》第50條規(guī)定，服務(wù)價(jià)格應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中國人民銀行分別會(huì)同國務(wù)院價(jià)格主管部門制定。而《暫行辦法》中規(guī)定政府指導(dǎo)價(jià)由國家發(fā)改委和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，市場調(diào)節(jié)價(jià)由商業(yè)銀行制定。

（二）政府指導(dǎo)價(jià)范圍過窄，商業(yè)銀行自主定價(jià)權(quán)過大

《暫行辦法》第12條規(guī)定，除實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)項(xiàng)目之外，其他均實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。政府指導(dǎo)價(jià)范圍僅限于8類人民幣基本結(jié)算類業(yè)務(wù)和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國家發(fā)改委根據(jù)個(gè)人、企事業(yè)的影響程度以及市場競爭狀況確定的商業(yè)銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目。《暫行辦法》實(shí)施以來，商業(yè)銀行收費(fèi)項(xiàng)目不斷增多，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，服務(wù)價(jià)格不斷上漲，金融消費(fèi)者在不知情的情況下往往“被收費(fèi)”。《暫行辦法》的頒布并沒有遏制銀行的亂收費(fèi)勢頭，由于商業(yè)銀行自主定價(jià)權(quán)過大，銀行服務(wù)收費(fèi)更加混亂，損害了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（三）信息披露制度不健全

《價(jià)格法》第13條規(guī)定，經(jīng)營者提供服務(wù)，應(yīng)明碼標(biāo)價(jià)，注明服務(wù)的項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)情況。《暫行辦法》商業(yè)銀行制定服務(wù)價(jià)格，應(yīng)當(dāng)至少于執(zhí)行前10個(gè)工作日在有關(guān)營業(yè)場所公告。商業(yè)銀行實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)價(jià)格，由中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)通過適當(dāng)?shù)姆绞焦迹邮苌鐣?huì)的監(jiān)督。從上述的條文中我們可以看出，我國相關(guān)法律對(duì)于商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)的信息披露制度規(guī)定得很粗糙，對(duì)于服務(wù)價(jià)格的制定程序、信息公示必備內(nèi)容、公示方式等均沒有明確規(guī)定。由于信息披露制度的不健全，商業(yè)銀行為了謀求自身利益，以虛假或者容易引人誤解的價(jià)格手段欺騙消費(fèi)者，造成對(duì)消費(fèi)者利益損害的情況時(shí)有發(fā)生。

（四）當(dāng)前法律環(huán)境之下，監(jiān)管力度太小

根據(jù)《暫行辦法》第14條的規(guī)定，我國商業(yè)銀行制定服務(wù)價(jià)格采取報(bào)備制。目前，我國銀行業(yè)仍然是相對(duì)壟斷的行業(yè)，并沒有有達(dá)到充分競爭的狀態(tài)，因此商業(yè)銀行制定的服務(wù)價(jià)格當(dāng)然并非市場作用的結(jié)果，價(jià)格的形成也非必然合理，此時(shí)實(shí)行報(bào)備制只可能造成商業(yè)銀行的自主定價(jià)權(quán)的濫用，無法達(dá)到有效的監(jiān)督目的。

四、相關(guān)建議

（一）修改相關(guān)法律條文的規(guī)定，解決法律和規(guī)章之間存在的沖突

對(duì)于商業(yè)銀行是否享有定價(jià)權(quán)，筆者認(rèn)為，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)享有一定的定價(jià)權(quán)，但是不應(yīng)過大。我國銀行業(yè)仍處于一種相對(duì)壟斷的狀態(tài)，對(duì)于商業(yè)銀行的定價(jià)應(yīng)當(dāng)偏重政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。盡管如此，我國銀行業(yè)仍然存在一定的市場競爭，因此賦予商業(yè)銀行制定市場調(diào)節(jié)價(jià)的權(quán)力是必要的，隨著我國金融市場的不斷開放，競爭的日益充分，可以將市場調(diào)節(jié)價(jià)的定價(jià)范圍加以擴(kuò)大。目前三部門聯(lián)合了《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理辦法（征求意見稿）》，規(guī)定“除實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格以外，商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)”，政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的制定權(quán)歸屬于國務(wù)院價(jià)格主管部門、國務(wù)院銀行業(yè)督管理機(jī)構(gòu)、中國人民銀行，商業(yè)銀行制定市場調(diào)節(jié)價(jià)。盡管對(duì)于定價(jià)權(quán)歸屬及定價(jià)主體的法律沖突問題，《管理辦法（征求意見稿）》亦沒有解決，但是相對(duì)于《暫行辦法》而言，其與《商業(yè)銀行法》更加契合。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)《商業(yè)銀行法》第50條予以修改，給予商業(yè)銀行一定的自主定價(jià)權(quán)，盡快出臺(tái)《管理辦法》，這樣便解決了《商業(yè)銀行法》、《暫行辦法》、《行政許可法》之間的沖突。

（二）擴(kuò)大政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，對(duì)商業(yè)銀行的定價(jià)權(quán)予以限制

《暫行辦法》實(shí)施以來，銀行服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目不斷增多，明碼標(biāo)價(jià)及向有關(guān)機(jī)關(guān)部門報(bào)告，為銀行“高收費(fèi)”“濫收費(fèi)”提供了合法性依據(jù)。隨著銀行濫收費(fèi)現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，有人提出強(qiáng)化價(jià)格管制并非好方法，引入完善的市場競爭機(jī)制才是關(guān)鍵。然而建立完善的市場競爭機(jī)制并非朝夕就可以完成，目前我國銀行業(yè)所處的相對(duì)壟斷的狀態(tài)，亦非短時(shí)間就可以改變，解決當(dāng)前的困境，筆者認(rèn)為強(qiáng)化價(jià)格管制才是恰當(dāng)?shù)模虼藨?yīng)當(dāng)擴(kuò)大政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，將小額賬戶管理費(fèi)、密碼掛失費(fèi)、銀行卡(折)年費(fèi)、打印對(duì)賬單費(fèi)、信用賬戶短信通知費(fèi)等與人民生活密切的相關(guān)的基本銀行服務(wù)納入其中。《管理辦法（征求意見稿）》不但沒有解決《暫行辦法》政府指導(dǎo)價(jià)范圍較小的問題，政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的范圍反而進(jìn)一步縮小。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以完善，擴(kuò)大政定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，明確規(guī)定列入政府指定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)的服務(wù)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)及其細(xì)分項(xiàng)目，以避免適用上的混亂。

（三）完善信息披露制度

商業(yè)銀行對(duì)于服務(wù)價(jià)格的制定程序、制定標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整等信息均未向消費(fèi)者進(jìn)行充分的披露，消費(fèi)者的合法權(quán)益無法得到有效保障，這是銀行服務(wù)收費(fèi)屢遭質(zhì)疑的重要原因，完善的信息披露制度至關(guān)重要。《暫行辦法》中對(duì)于商業(yè)銀行的信息披露制度規(guī)定得較為粗糙，而《管理辦法（征求意見稿）》對(duì)于明碼標(biāo)價(jià)制度進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，并規(guī)定相關(guān)部門制定和調(diào)整政府定價(jià)、政府調(diào)節(jié)價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)征求消費(fèi)者的意見，這一點(diǎn)是值得肯定的。然而由于當(dāng)前情況下，商業(yè)銀行定價(jià)權(quán)很大，商業(yè)銀行自主定價(jià)時(shí)也應(yīng)當(dāng)征求消費(fèi)者的意見，這樣才能促使商業(yè)銀行制定出更加合理的價(jià)格。因此《征求意見稿》應(yīng)當(dāng)盡快就此方面加以完善，以更好的保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（四）實(shí)行審批制，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行服務(wù)定價(jià)的監(jiān)管力度

《暫行辦法》中對(duì)于商業(yè)銀行自主定價(jià)實(shí)行報(bào)備制，向有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告、明碼標(biāo)價(jià)使銀行收費(fèi)合法化，我國銀行業(yè)仍處于相對(duì)壟斷狀態(tài)，無法在充分的市場競爭下制定出合理的服務(wù)價(jià)格。另外，與銀行相比，消費(fèi)者始終處于劣勢地位，其無法充分了解與定價(jià)相關(guān)的信息。因此應(yīng)當(dāng)實(shí)行審批制，這樣更有利于有關(guān)部門對(duì)于商業(yè)銀行自主定價(jià)行為實(shí)施監(jiān)管，促使商業(yè)銀行制定出更加合理、另消費(fèi)者滿意的價(jià)格。目前的《征求意見稿》中對(duì)商業(yè)銀行自主定價(jià)仍實(shí)行報(bào)備制，筆者認(rèn)為我國相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行修改，審批制在當(dāng)前的環(huán)境中更為合適。