高等教育投資融資機制改革研究
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編者按：本論文主要從我國高等教育大眾化進程的不斷推進;我國高等教育大眾化進程的不斷推進，必然要求高等教育投融資制度的改進和創(chuàng)新等進行講述，包括了我國高等教育成為全球最大規(guī)模，是在原有經(jīng)費籌措體制下實現(xiàn)的、財政投入不足是制度性不足、保證財政投入需要二項制度的改進、分級財政體制與高等教育分級辦學體制的沖突，要求中央財政在高等教育上承擔更大責任等，具體資料請見：
論文摘要：目前，中國高等教育全球最大規(guī)模的形成，已經(jīng)將其支撐體系的投融資體制改革推到了十字路口上，高等教育的投融資體制改革已經(jīng)迫在眉睫，沒有退路。本文從高等教育的財政投入、融資體系、多元化辦學及產(chǎn)權(quán)改革三個主要方面，分析了其在社會主義市場經(jīng)濟背景下存在的制度性問題，并提出了制度改進的思考和意見。
自從1999年高校大幅度擴大招生規(guī)模以來，我國高等教育得到了跨越式發(fā)展。截至2004年，全國共有各類高校2236所，其中普通高校1731所；高等教育在校生人數(shù)已達2000萬人，已經(jīng)成為全球規(guī)模最大的高等教育，并將繼續(xù)擴大；高等教育毛入學率為19％，比1999年提高了8．5個百分點。標志著我國高等教育已經(jīng)進入大眾化階段，正向著高等教育普及化階段逐步推進。
一、我國高等教育大眾化進程的不斷推進。對原有高等教育的經(jīng)費投入制度提出了嚴峻挑戰(zhàn)
1．源于我國的巨大人口壓力，我們必須清醒地看到兩個無奈的事實：一是由于中國特色社會主義偉大事業(yè)的要求，我們必須建立世界上規(guī)模最大的教育體系；二是我國的經(jīng)濟實力實在難以理想地支撐這個龐大的體系。作為一個發(fā)展中的大國，在未來相當長的時期內(nèi)，都將面臨發(fā)展資金不足的問題。其實，并不是我國的經(jīng)濟實力不能支撐這一規(guī)模，核心的問題源于計劃經(jīng)濟的教育經(jīng)費籌措體制與市場化背景下的教育發(fā)展的矛盾沖突，也即我國目前還沒有建立起基于市場經(jīng)濟背景下的高等教育投融資制度。
2．我國高等教育成為全球最大規(guī)模，是在原有經(jīng)費籌措體制下實現(xiàn)的，其支撐的投資體系仍然是僅能維持“精英教育”階段需求的基本體制，沒有經(jīng)過重大調(diào)整和變化，缺乏制度改進和新制度的建立，是一種體制內(nèi)飽和擴張，原有體制的效用已經(jīng)最大化。一些在“精英教育”階段困擾我們的投入頑癥和制度性缺陷，還將繼續(xù)在我國保持并在不斷增加的高等教育規(guī)模中存在，在推進高等教育“普及化”的進程中存在?！案F國辦大教育”描述的是我國的現(xiàn)實情況，但事實上，“窮國辦大教育的出路在于制度安排的改進”。這就要求我們必須在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，探索構(gòu)建能夠支撐我國高等教育進一步發(fā)展的新的投融資體系。這些制度包括公共教育財政制度、高等教育融資制度、高等教育產(chǎn)權(quán)制度。
3．我國教育經(jīng)費的來源主要以財政撥款為主、輔之以征收用于教育的稅(費)、對非義務(wù)教育階段學生收取學費和對義務(wù)教育階段學生收取雜費、發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)、支持集資辦學和捐資助學、建立教育基金(簡稱為“財”、“稅”、“費”、“產(chǎn)”、“社”、“基”)等多渠道。對高等教育而言，主體來源是“財政”、“學費”和“貸款”三部分。
二、我國高等教育大眾化進程的不斷推進，必然要求高等教育投融資制度的改進和創(chuàng)新
現(xiàn)實情況表明，目前構(gòu)成高等教育經(jīng)費主體的財政投入不足已經(jīng)成為“習慣性不足”；收費制度盡管距培養(yǎng)成本尚有較大差距，但總體水平已經(jīng)不低，接近目前社會收人承擔極限；融資制度尚未建立，融資手段比較單一，但融資風險已開始積聚。從公共教育財政制度對高等教育的投入來看，我們認為存在七個方面的制度性問題需要進行改進：
1．財政投入不足是制度性不足。我國高等教育辦學體制是以政府辦學為主，并且這種情況還將長期存在。這一基本的辦學體制決定了我國高等教育主要依靠公共教育財政支撐。事實上，無論現(xiàn)在還是以后，我國的公共教育財政都沒有能夠完全負擔，目前，不少“2ll工程”大學的財政投入僅占學校經(jīng)費的20％。我國高等教育的投入不足是兩個方面的。首先是我國公共教育經(jīng)費總量一直處于嚴重短缺之中；其次是高等教育經(jīng)費本身一直處于一個較低水平。高等教育經(jīng)費的財政投入長期處于“減額投入”、“低水平投入”的狀況，經(jīng)過長期博弈，從財政投入不足，已經(jīng)上升為制度性的“習慣性不足”；從“少量不足”上升為“嚴重不足”；從短期不足成為長期不足；從部分不足成為全面不足e這正是我國高等教育亂收費長期存在的根本原因。必須從制度設(shè)計上予以解決，徹底改變公共教育財政的“弱勢地位”。
2．保證財政投入需要二項制度的改進。財政投入不足不僅僅是認識問題，而是一個缺乏制度保障的制度缺陷問題。缺陷的核心在于財政教育預算和支出制度的改進，以及建立事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一制度。因此，長期存在的財政投入不足。不是不可以徹底解決，解決的切人點在于這二項制度的改進。
3．分級財政體制與高等教育分級辦學體制的沖突，要求中央財政在高等教育上承擔更大責任。我國目前實行分級財政體制。在高等教育的中央投入上，通過強制性下放高校的管理體制改革，表現(xiàn)為中央財政“逃避責任”。截至2004年。全國共有普通、成人高校2236所，其中普通高校1731所。而教育部所屬的“2l1工程”高校僅有73所，加上中央部委所屬高校共120所。也就是說，在分級財政體制中。中央財政以全國2／3的總財力。承擔了1／20的高校財政投入，而地方財政以1／3的財力，支撐了全國高校的95％的高校投入。全國這種財力與責任的不恰當劃分，是促使有限地方財政投入陷入“無錢化”、“低水平化”，并成為“習慣”的又一體制性根本原因。
高等教育這種具有“外溢性”的準公共產(chǎn)品生產(chǎn)本身。表明高等教育不是地方性準公共產(chǎn)品和服務(wù)，它要求中央財政承擔更大的責任，改變目前作為高等教育財政投入的一個基本制度轉(zhuǎn)移支付的制度性空白狀況。因此。建立高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度是一種制度改進的必然選擇。也是一種較“中央財政上收部分高?！备母锵鄬Τ杀咀钚』倪x擇。
4．義務(wù)教育和高等教育的財政經(jīng)費的比例調(diào)整，是一個漸進的投入替代過程。在教育內(nèi)部財政經(jīng)費的劃分上，一直存在高等教育比例過大的意見，并逐步成為熱點．有其合理性。但必須清楚看到。在目前我國高等教育公辦一體化格局下，在高等學校產(chǎn)權(quán)制度和格局沒有重大改變的條件下，任何削減高等教育經(jīng)費的行為都將對高等教育形成長期損失。義務(wù)教育、高等教育財政投入合理比例的調(diào)整是一個漸進過程，必須首先理順和解決教育財政投入總量問題和高等教育產(chǎn)權(quán)問題。其調(diào)整改革的初始條件是產(chǎn)權(quán)改革形成的投入替代，而不是無替代的直接減少。
另一方面，必須看到，目前高等教育成本分擔、貸款及融資等正在成為財政減少投入、拖欠投入的“借口”和“依據(jù)”。這一狀況的出現(xiàn)，對高等教育的負面影響也將是長期的。高等教育貸款融資等其他籌措經(jīng)費形式，不能成為財政性逃避責任，調(diào)減投入的借口。
5．財政資金投入方向的公平問題。從中央到地方，財政性高等教育投入主體不應是優(yōu)質(zhì)的重點高校建設(shè)、2l1高校建設(shè)，而應作力于高教“公平性”的體現(xiàn)上。即高教資源總量擴大，整體水平提高，一般高校、社區(qū)性學院的建設(shè)上。優(yōu)質(zhì)高等教育應是“選擇性”的，不應成為財政投入的重點方向。
6．發(fā)行“教育券”。作為一種政府債券。是政府運用財政手段。在財政投入不足情況下的一種負責任的選擇，也是一種現(xiàn)實選擇。
7．民辦高校財政補貼制度空白。要實現(xiàn)公辦高校和民辦高校共同發(fā)展，共同支撐我國高等教育的格局。作為重大制度空白。財政性高等教育補貼制度缺少民辦高校部分。
從高等教育的融資制度建立方面講。我們認為。需要從六個方面進行改進和創(chuàng)新：
1．維持全球最大規(guī)模的高等教育。必須依托財政投入和融資“雙重支撐”。高等教育融資是高等教育在市場化背景下出現(xiàn)的新事物。也是提供準公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共生產(chǎn)企業(yè)的可行選擇。事實上，在我國近年來高等教育完成從“精英教育”階段向“大眾化教育”階段的歷史性轉(zhuǎn)變中，融資，從一開始就扮演了一個相當重要的角色。并且這一角色在社會主義市場經(jīng)濟背景下。還將繼續(xù)扮演下去。有必要強調(diào)的是，2003年底。中國人均CDP突破1000美元，但在發(fā)展中國家中仍處于中下水平。作為發(fā)展中的人口大國。要維持世界上最大規(guī)模的高等教育的發(fā)展和提高。僅僅依靠公共教育財政體系是難以支撐的。必須是“雙重支撐”，金融體系的支撐作用必須加快建立和充分發(fā)揮。
目前。全國高等學校的貸款總量已近千億。風險也正在累積，但對高等教育融資的相關(guān)研究和政策指導并不多見；對發(fā)揮金融體系在高等教育發(fā)展中的作用缺乏理論的系統(tǒng)討論和相關(guān)體系的健全；由于高等學校作為我國的事業(yè)單位的理論限制。對高等教育利用金融體系的邊界、途徑、方式以及高等教育本身的相應改革、體制建立和完善。還缺乏理論考察和指導。而與此同時，其他諸如新聞、出版等事業(yè)單位的改革已經(jīng)取得成效。
2．融資結(jié)構(gòu)與融資方式多樣化選擇。正是因為高等教育以政府為主的辦學體制，導致了我國高等教育融資的主要方式以信貸資金為主，其中政府擔保貸款是主要形式，并且主要是商業(yè)銀行貸款。但事實上。高等教育可以選擇的融資手段是多樣化的，并不僅僅限于此。其他融資方式，包括設(shè)立政策性銀行融資、資本市場融資、股權(quán)融資、金融租賃、收費權(quán)質(zhì)押等方式。因此，探索建立和完善高等教育的融資制度既是當前的緊迫任務(wù)和必然選擇，也將伴隨高等教育從大眾化到普及化的整個過程。
3．建立健全融資體系和相應中間載體。探索市場經(jīng)濟條件下，金融體系與高等教育體系的“銀校結(jié)合，相促發(fā)展”關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高等教育在體系上有很多重大缺環(huán)，包括如組建教育投資機構(gòu)、金融租賃機構(gòu)、相應擔保機構(gòu)等諸多金融中間載體。探索急需建立并予以完善。
4．理順高校資產(chǎn)管理體制和相應“委托一”關(guān)系。探討高等教育的融資體系建立，一個不可回避和必須理順的問題是高等學校產(chǎn)權(quán)的管理體制，即高等學校產(chǎn)權(quán)所有者存在“缺位”現(xiàn)象。各級教育行政部門既是高等學校產(chǎn)權(quán)事實上的所有者，又是高等學校運行的管理者。實際上，在高等學校的產(chǎn)權(quán)管理問題上，同樣存在“雙重委托一”關(guān)系，而且第一重“委托一”關(guān)系中，所有者“缺位”。教育行政部門是第一重“委托一”關(guān)系的代表，高等學校的資產(chǎn)由國有資產(chǎn)管理部門(舉辦者)委托教育行政部門，第二重“委托一”關(guān)系中，高等學校具體運行由教育行政部門委托高等學校辦學者，而教育行政部門僅僅作為管理者存在。而現(xiàn)實情況是教育行政部門既是所有者也是管理者，行使雙重職能，其所有者(國資委或相應基金會)“缺位”，導致高等學校產(chǎn)權(quán)管理不順，相應改革難以啟動，融資存在體制性缺失的障礙。
5．加快銀行體系制度創(chuàng)新。嚴格地說，高等學校作為提供準公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，不能以營利為目的，其公益性大于營利性。因此，在處理高等教育與金融體系的關(guān)系時，商業(yè)銀行經(jīng)營目標的利潤最大化，有損于高等教育雙重目標的實行，故盡快建立獨立體系的政策性教育發(fā)展銀行的重要性和必要性，就顯得尤為突出。我國現(xiàn)實情況是，金融體制改革目前已經(jīng)進入攻堅階段，整個銀行體系的改革時間緊迫、壓力巨大、困難重重，在這種情況下，政策性的教育銀行的建立時間只能靠后，必須等待新的銀行體系建立并順利運行后，才能有所動作。
6．積極探索產(chǎn)權(quán)融資方式。產(chǎn)權(quán)融資是企業(yè)融資的基本方式，也是公共企業(yè)融資的一種成熟的主要方式，而在我國現(xiàn)行的高等教育的融資方式中，基本沒有引入和采用。我們認為，在市場化背景下，作為提供準公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共企業(yè)，有必要從現(xiàn)階段開始，進一步放寬管制，加快股份制等產(chǎn)權(quán)融資形式的探索步伐。
從高等教育產(chǎn)權(quán)改革和多元化辦學方面講，我們認為，需要從四個方面進行改革探索：
1。宏觀經(jīng)濟體制環(huán)境要求和呼喚高等教育產(chǎn)權(quán)進行相應改革。減少政府財政壓力、吸引社會資金參與辦學的一個重要途徑是大力發(fā)展民辦教育。
目前，我國高等教育多元化辦學的基本格局已經(jīng)形成，各種形式的民辦高校已經(jīng)成為我國高等教育的一個不可缺少的組成部分，但和國外相比還有較大差距。目前日本高等教育中，私立高校和私立高校在校生人數(shù)分別占全部高等教育相應比例的72％和73％。我國目前非國有經(jīng)濟對GDP的貢獻率已達63％．對工業(yè)增加值的貢獻已達74％，民營經(jīng)濟已滲透到國民經(jīng)濟幾乎全部領(lǐng)域。但我國高等教育多元化辦學的實際狀況與現(xiàn)實可能之間仍然存在較大差距。我國高等教育的發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的歷史階段，我們必須對高等教育的辦學格局進行重大調(diào)整，從建立公辦與民辦共同支撐我國高等教育的新格局的高度，重新審視和認識民辦高等教育的地位和作用，進而進行政策調(diào)整。
另一方面，在公共財政普遍支出膨脹和發(fā)展中國家總體財政必然短缺的雙重壓力下，解決問題的唯一出路是依賴產(chǎn)權(quán)問題上的制度創(chuàng)新改革。可以說，中國高等教育投入的根本改善進程就是中國高等教育產(chǎn)權(quán)的改革進程，兩者是密切相關(guān)的因果關(guān)系。
2．多元化辦學需要制度性保障。盡管在促進民辦高等教育的發(fā)展上、從中央到地方已經(jīng)出臺了一系列優(yōu)惠的法律法規(guī)、政策措施，但必須有制度性的保障，包括探索建立實行對民辦高校一系列財政補貼的制度；放寬高等教育管制，放開高等教育產(chǎn)業(yè)，允許部分公辦高等學校進行改制試點，形成一批公辦高校通過改制成為混合體制或民辦高校。準公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可以是公共企業(yè)提供，也可以是私人企業(yè)提供，還可以混合提供。無論是公立高等學校，還是私立高等學校，只要是為社會提供準公共產(chǎn)品和服務(wù)的，財政都有責任予以投入和補貼，不同的是額度的差異。
3．高等教育服務(wù)混合提供的主要形式。調(diào)整和改革現(xiàn)有以公辦為主的辦學格局，一是放開民辦市場，放松管制。增大民辦比例，加速民辦發(fā)展；二是不設(shè)禁區(qū)，探索股份制改制。中國經(jīng)濟改革的一個成功經(jīng)驗是允許體制外生長。以獨立學院模式為主，擴大范圍，高起點建設(shè)一批民辦獨立學院，擴大規(guī)模，探索成熟的運行及管理體制，逐步過渡到多元化的辦學主體共同舉辦的格局；三是進行公辦高校改制試點，有條件的允許高等教育產(chǎn)權(quán)進入資本市場，允許上市公司整體收購或部分收購，允許上收公司成為高等教育舉辦者；四是允許民間優(yōu)質(zhì)資本以產(chǎn)權(quán)收購的形式進入高等教育，有選擇的進行高等教育產(chǎn)權(quán)股份制試點，引人多個辦學主體；五是貫徹“保留兩極，放開中間”原則。保留社區(qū)性學院是政府體現(xiàn)高等教育公平性、覆蓋性責任的基本載體，保留優(yōu)質(zhì)重點高校是中國高等教育結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀使然，資本逐利原則必然導致非財政投入進入的重點不是社區(qū)性學院或非優(yōu)質(zhì)學院。
4．廣泛實行市場化統(tǒng)籌、社會化融資，推進高校后勤社會化。以市場換取融資，吸引社會、民間資金，采取BOT等系列模式，推進股份制改革。對高校網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、通訊、電力、供水、醫(yī)療、餐飲、超市等，全面進行后勤社會化改革。
