高等教育行政管理運行模式現(xiàn)狀
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（一）中央集權制高等教育行政管理體制模式
正面臨改革根據(jù)中國國情的不斷變化，高等教育行政管理體制運行模式呈現(xiàn)出一種動態(tài)發(fā)展的過程。在80年代以前，中國的高等教育行政管理體制運行模式是中央集權制的管理體制。在當時的歷史條件下，這種體制促進了教育發(fā)展與國民經(jīng)濟建設的相一致，適應當時經(jīng)濟建設的要求起到了積極作用。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的加快，我國中央集權制的高等教育行政管理體制已經(jīng)跟不上市場經(jīng)濟的步伐，日益呈現(xiàn)了明顯的弊端。中央集權制的高等行政管理體制沒有明確的把高等院校作為一個獨立實體來看待，過分地強調了教育為政治服務，使教育過分依附于政治。另外，高等學校面向社會自主辦學的自主權未得到落實。這些問題讓中央集權制的高等教育行政管理體制模式必須進行改革，并且建立新型的高等教育行政管理體制運行模式。
（二）新型的高等教育行政管理體制運行模式
初步形成改革開放以來，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，高校辦學自主權得到了進一步擴大，高等教育行政管理采取了集權與分權相結合、統(tǒng)一性與多樣性相結合、全面規(guī)劃與因地制宜相結合的體制。這種新型的高等教育行政管理體制運行模式與我國特色社會主義的經(jīng)濟發(fā)展相適應。但是由于受傳統(tǒng)的中央集權制的高等教育行政管理體制歷史遺留問題的影響，新型的高等教育行政管理體制運行模式只是初步形成，真正的建立與穩(wěn)固的新型的體制還需要政府、社會、高校的合力，從中國的基本國情出發(fā)，共同致力于新型的高等教育行政管理體制模式的完善中來。只有這樣，才能建立一個完善的、穩(wěn)定的、具有中國特色的高等教育行政管理體制運行模式。
二、我國高等教育行政管理運行模式存在的問題
（一）行政管理方式統(tǒng)一僵化在長期高度計劃經(jīng)濟體制下形成的我國高等教育行政管理體制運行模式的特征是行政管理方式統(tǒng)一僵化。主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)行教育體制實行統(tǒng)一的教育政策與措施，其結果導致現(xiàn)行教育體制僵化與低效等一系列官僚行政管理的負面影響。第二，辦學主體單一，辦學規(guī)則僵硬，其結果造成人才培養(yǎng)模式單一，教育結構和布局很不合理，教育資源嚴重浪費，影響了教育事業(yè)的發(fā)展。第三，高校招生、就業(yè)管理不靈活。招生專業(yè)、名額等由政府統(tǒng)一規(guī)定，高校無權設定。對于市場所需人才的專業(yè)取向不能及時得到更新。
（二）高校自主權落實不到位
近年來，我國高校辦學自主權雖然有所擴大，但仍然滿足不了市場經(jīng)濟條件下高校面向社會自主辦學的需求，高校的辦學自主權落實也不夠好。具體表現(xiàn)為：第一，在招生自主權方面，制定招生計劃、決定生源分布仍由教育行政部門掌管，確定收費標準也是地方政府物價部門的權力，高校無權確定標準。第二，在教學管理權方面，高校調整教學計劃、進行課程體系和教學內容改革的余地很小，不能適應培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級科技人才的需要。第三，高校的國際交流學術自主權也基本沒有落實，需要由主管部門審批，限制了高校對外開放和高等教育國際化進程。
（三）公平與效率政策缺乏
高等教育行政管理體制運行模式中的政策是公共政策的重要組成部分，而公共政策的價值觀一般可以分為“效率至上”“效率優(yōu)先”“兼顧公平”“公平優(yōu)先”等價值取向。在制定和執(zhí)行過程中，不可忽視政策價值問題，否則高等教育行政管理體制運行就會失去目標和方向，形成盲目運行、問題層出的局面，并導致高等教育行政管理體制運行很難收到應有的成效。由于政策價值觀的缺失，致使公平與效率問題沒有解決好，呈現(xiàn)出許多高等教育不公平的教育現(xiàn)實。
（四）體制運行市場化程度低
我國高等教育市場實際上是一個不完全競爭的壟斷市場。具體表現(xiàn)為：第一，政府壟斷了對高校的舉辦、投資和管理，高校的主要造血功能是依靠財政撥款才能得以實現(xiàn)收支平衡。它完全獨立于市場之外，沒有生存競爭的壓力，教育投資的整體效率無法得到提高。第二，圍繞“分權”“放權”與“授權”展開的這場高等教育行政管理體制改革，并未能建立起與市場經(jīng)濟體制相配套的高等教育行政管理體制與機制。第三，世界性開放的教育大市場并沒有充分建立。隨著我國加入WTO，我國也要不同程度的開放教育市場。一個世界性的開放的教育大市場正在悄然發(fā)展。
（五）兩級政府管理權限范圍不具體
在現(xiàn)行的高等教育行政管理體制運行中，始終強調要調整中央與地方的關系，擴大省級政府的管理權限，實行“兩級管理，以省為主”的管理體制。但由于省級城市發(fā)展高等教育的模式正在形成之中，在領導和管理體制問題上，地方政府和省級以上教育管理部門的權責劃分仍不明確，這直接影響到地方政府支持高校的程度及高校的辦學自主權落實。
三、我國高等教育行政管理運行模式的對策
新型的高等教育行政管理體制運行模式是一個開放的多元化的行政管理體制運行模式，新型的高等教育行政管理體制應該是使政府、高校、社會之間形成良性互動的體制運行模式。
（一）建立新型的高等教育行政管理主體多元化運行模式
1．開展融資渠道多元化
鼓勵投資主體多元化，實際上是為了爭取更多的社會資金投入到高校中來。為此，應發(fā)揮高校辦學資源的同時，開展和社會更緊密的聯(lián)系與合作。在強調政府對高等教育起主導作用的同時，要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎作用，改變高等教育投資過分依賴職能的狀況，使高校真正成為多渠道籌集辦學資金、增加高等教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)費的融資主體。第一，發(fā)揮高校人才培養(yǎng)功能的優(yōu)越性，深化教育改革，不斷提高人才培養(yǎng)質量，爭取社會各界更多的支持。第二，通過自身的科學研究和校企合作科研項目，爭取科研經(jīng)費。第三，通過校辦企業(yè)增加經(jīng)費來源。通過高校人才集中的優(yōu)勢興辦知識型企業(yè)來為社會服務，這也為高校本身籌集更多的辦學經(jīng)費。第四，設立專門的辦學經(jīng)費征募機構。這一機構應作為高校內設機構之一，配備綜合素質較高的人員專職從事辦學經(jīng)費征募工作。
2．促進辦學形式多元化
第一，從學校層面上來說，就是要企業(yè)、企業(yè)集團和科研單位參與高等學校的辦學與管理，目的在于加強學校與企業(yè)、科研單位的聯(lián)系，吸引其參與學校的管理，促進產(chǎn)學合作辦學和教學、科研、生產(chǎn)三結合，增強學校的辦學活力和提高教育質量，同時也促進企業(yè)、科研單位的發(fā)展和提高。第二，大膽扶持民辦高等教育的發(fā)展，政府可以采取適當?shù)呢斄臀锪Y助以及在政策上適度放寬，為民辦高等學校提供生存與發(fā)展的空間和條件。政府還可以允許國外教育機構和團體舉辦學校，涉入中國教育市場。第三，通過網(wǎng)絡技術進行遠程教育。像美國等發(fā)達國家，由于具備先進的網(wǎng)絡技術以及發(fā)達的教育，他們通過國際互聯(lián)網(wǎng)舉辦遠程教育，很可能吸引大量的中國學子。
3．扶持教育中介機構參與管理
積極發(fā)展處于政府與高校之間的社會中介組織。新公共管理理論提倡政府要把部分職能轉給市場或中介組織，重視社會參與意識的培養(yǎng)，改變政府與社會的關系。充分發(fā)揮非政府組織的參與和管理作用，不僅是轉變政府職能的要求，也是擴大民主權的要求，從根本上有利于實現(xiàn)“小政府，大社會”，“小統(tǒng)治，大服務”的治理目標。在我國高等教育領域里，我們更要重視發(fā)揮社會中介組織的作用。作為介于政府、社會和高校間，具有相對獨立性的中介性機構，中介組織不僅具有協(xié)調政府、高校和社會間關系的功能，而且在吸引社會人士參與高等教育管理，提高決策過程的透明度，加強社會對高等教育的監(jiān)控等方面，扮演著極好的角色。
4．實現(xiàn)教育行政交流國際化
改革開放初期，教育對外開放的主要形式有互換留學人員、互換專家和學者、教育和學術交流活動、教育合作項目、中外高等學校的校際交流等。隨著全球化進程我國國際影響力的增強，教育對外交流涉及絕大多數(shù)國家，不僅實現(xiàn)了數(shù)量上的迅猛增長，而且交流領域和層次也向縱深發(fā)展。教育對外交往要不僅限于從技術、信息和人員層面，要向教育觀念和制度層面發(fā)展；不僅要融入通行的國際教育規(guī)則體系，而且要成為規(guī)則的制定者和理念的倡導者。教育開放會對我國教育體制改革產(chǎn)生了多方面的影響。因此，在學習國際先進經(jīng)驗的同時，必須以我國國情為基礎，進行自主創(chuàng)新。
（二）提高各級政府在高等教育行政管理體制運行中的調控能力
1．加強中央政府對高等教育的宏觀管理
在我國，高等教育行政管理體制運行模式中首先遇到的一個重要問題，就是政府究竟應起到什么作用以及怎么樣起作用，即政府在高等教育行政管理中職能的轉變。高等教育行政管理體制改革的任務，就是要在政府和高等學校之間，明確權責，政府要轉變職能。政府要改變長期在計劃經(jīng)濟體制下形成的重管理、輕服務的狀況，盡量避免對高校內部事務的直接干預，將注意力集中于宏觀調控。具體辦法有：第一，政府應主要運用立法、撥款、規(guī)劃、評估、信息服務、政策指導、執(zhí)法監(jiān)督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。第二，政府應加強教育宏觀決策科學的研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。第三，政府要不斷加強教育法規(guī)建設，進一步健全完善教育法律體系。
2．擴大省級政府對高等教育的管理權限范圍
當前高等教育行政管理體制運行模式中，需要注重的是要調整好中央與地方的關系，擴大省級政府的管理權限范圍，實行“兩級管理，以省為主”的管理體制。具體方法：一方面，要解決地方政府對高等教育的投資與收益問題。權限來源于經(jīng)濟基礎，要擴大地方政府對高等教育行政管理的權限，我們應當落實地方政府的對高校的投資，明確地方政府辦學使學校的生存問題不再有現(xiàn)實的威脅。另一方面，擴大省級政府對高等管理權限范圍，省級城市要發(fā)展高等教育的辦學特色。辦學特色是與地方發(fā)展緊密結合的特色，學校的學科特色也就能夠有效地促進地方發(fā)展優(yōu)勢和特色兩者結合好了，雙方的發(fā)展均受益。
3．實現(xiàn)兩級政府統(tǒng)籌配合的人力資源開發(fā)管理
為實現(xiàn)建設學習型社會的宏大目標，根據(jù)我國現(xiàn)有國情，建議加大改革力度，對我國現(xiàn)有的高等教育行政管理體制運行模式做出重大調整，實現(xiàn)高等教育以省級統(tǒng)籌管理為主，進一步推進“高等教育地方化”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，各省可按照各自具體情況自行調整本轄區(qū)內的教育管理與人力資源開發(fā)管理體制運行模式。第一，政府應當組建國家、省級人力資源開發(fā)決策審議機構。第二，應當建立健全國家教師教育資源庫。第三，在地方統(tǒng)籌下的高等教育人力資源開發(fā)管理中，政府應完善校長選拔機制。
（三）促進高等學校面向社會依法自主辦學
1．擴大高校辦學自主權
高校成為依法自主辦學的主體，擴大高校辦學自主權，可以增強學校的活力。新公共管理理論主張政府用授權或分權的方法，將社會服務和管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，實現(xiàn)其自我服務與管理。在高等教育管理領域里，政府應擴大高等學校的辦學自主權，提高學校主動適應社會的能力。第一，高等學校辦學自主權是一個動態(tài)的概念，既不是固定不變的，也沒有統(tǒng)一的模式。第二，高校領導在爭取學校辦學自主權時，應當以積極的態(tài)度與上級政府部門進行建設性的溝通與協(xié)調，特別是作為一校之長，必須具備教育家的理想和情懷，要有自己獨特的辦學理念和實現(xiàn)理想的決心。第三，加強高等教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，擴大高校的辦學自主權并不意味著國家放棄對高校的管理，而是要使國家各級政府站在更高的層面上，對高校進行宏觀調控，這樣更有利于政府做出更為先進的教育政策，發(fā)揮政府的核心領導和協(xié)調作用。
2．建立自主的高等教育行政管理協(xié)調機制
高等教育行政管理協(xié)調機制是政府針對高等教育行政管理系統(tǒng)內外部、縱橫向之間存在著的各種不協(xié)調的關系問題進行調節(jié)，通過權責清晰，分工合作，互相配合，有效地實現(xiàn)高等教育行政管理的目標和提高行政管理效能的一套高等教育行政管理運行機制。高等教育行政管理協(xié)調機制是高等教育行政管理運行體系不可缺少的構成部分，是貫穿在高等教育行政管理各個環(huán)節(jié)、全過程的一項經(jīng)常性的重要活動。應該建立這樣一種高等教育行政管理體制的協(xié)調機制，充分發(fā)揮內外部關系，明確中央高等教育行政管理系統(tǒng)與地方高等教育行政管理系統(tǒng)的關系及管理權限范圍，并做好與其他各業(yè)務部門間的協(xié)調配合。
（四）科學運用高校共建合并等手段促進高等教育行政管理體制改革
1．掌握高校共建合并等手段的適用范圍
在共建、調整、合作和合并這四種管理體制改革模式中，共建和調整著重于調整高校主管部門之間的關系。包括兩個方面上：一方面是中央政府和地方政府之間的關系；另一方面是教育部門和業(yè)務部門之間的。合作和合并著重改革學校本身的行政管理體制運行模式。在采用共建和調整改革模式時，首先要明確高等教育管理體制改革的目標是什么，在這個目標指導下，要分析新的運行機制，并分清楚中央政府與地方政府各自承擔的責任。其次，要針對具體情況進行分析，確定適時、適度的改革措施。要明確共建、合并高校的目標及實現(xiàn)方式。高等學校的合并主要有三個目的：一是擴大規(guī)模，提高規(guī)模效益；二是改變過去形成的學科單一的局面，實現(xiàn)學校優(yōu)勢互補，由單學科向綜合大學轉變；三是減輕管理部門的協(xié)調負擔。
2．高校共建合并工作具體實施
高校共建是建立新型的高等教育行政管理體制運行模式的具體舉措之一，就是教育部、地方省政府及市政府共同建設重點大學。地方教育行政管理部門對高校具有業(yè)務指導作用。這是在投資渠道不變的情況下，實行中央教育部門與地方人民政府對高等教育雙重領導、共同建設和管理的制度。我國實施中央與地方政府共建大學，更主要的目的是為了形成中央政府、地方政府的合理，集中力量建立一批高水平研究型大學。合并大學是提高高等教育國際競爭力的一個改革舉措，也是建立新型我國高等教育行政管理體制運行模式的又一具體措施。迄今為止，這一改革舉措是當前我國高等教育行政管理體制改革中最突出的形式，已經(jīng)形成了全國范圍的大學合并。在建設高水平大學過程中，要防范“大而全”的文化傳統(tǒng)因素作祟，要結合高校的自身優(yōu)勢，建立特色優(yōu)質大學，否則，以大學合并來打造高水平大學的目標將很難達成。
四、結語
高等教育行政管理體制運行模式的研究是高等教育管理理論研究的一項重要內容，為我國高等教育行政管理體制完善，促進高等教育事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻。建設具有中國特色的高等教育行政管理體制運行模式，是一件具有全局性、整體性、戰(zhàn)略性和導向性的大事，也是我國今后很長一段時期內高等教育改革和發(fā)展的奮斗目標。
作者：許晶 李思林 單位：遼寧行政學院
