我國義務(wù)教育資金支付制度

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一、建立義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付是指由中央和省級政府按一定條件,對義務(wù)教育資金有缺口的市縣進(jìn)行的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。本文試圖從我國的國情出發(fā),根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共財(cái)政框架的要求,探討建立規(guī)范、公平、有效的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的可行性。當(dāng)前,提出這一問題的意義可歸結(jié)為:

(一)是完善我國義務(wù)教育制度的配套制度

首先,教育是人類接受知識和技能的主要途徑。在知識的傳播上具有全面、科學(xué)、系統(tǒng)性,是其他途徑無法相比的。而社會和經(jīng)濟(jì)越發(fā)展,人們就越需要系統(tǒng)和全面的知識。教育又是傳布文明的場所。義務(wù)教育期間,正是青少年價(jià)值觀念形成階段,這將對他們產(chǎn)生終身影響。同志指出,“教育是知識創(chuàng)新、傳播和應(yīng)用的主要基地,也是培育創(chuàng)新精神和創(chuàng)新人才的搖籃。無論在培養(yǎng)高素質(zhì)的勞動(dòng)者和專業(yè)人才方面,還是在提高創(chuàng)新能力和提供知識、技術(shù)創(chuàng)新成果以及增強(qiáng)民族凝聚力方面,教育都具有獨(dú)特的重要意義”。

①其次,教育在實(shí)現(xiàn)社會公平方面具有特殊作用。市場經(jīng)濟(jì)下,由于個(gè)人收入的分配是按個(gè)人所擁有的經(jīng)濟(jì)資源,即資本、勞動(dòng)、土地進(jìn)行的,而這些資源的配置是不公平的,因而必然存在著個(gè)人收入分配不公。這會使一部分人口處于貧困狀態(tài)。世界銀行組織《2000/2001世界發(fā)展報(bào)告》指出賦權(quán)、機(jī)會和社會保障三條是消除貧困的基本措施。

②賦權(quán)就是給窮人家庭子女以同等教育機(jī)會。那么,教育何以能改變貧困呢?我國古代教育孔子曾說過富有哲理的話:“授人以魚,不如授人以漁”。意指給人幾條魚,不如教給他打魚的本領(lǐng)。在財(cái)富與技能關(guān)系上,技能是第一位的,會獲得比沒有技術(shù)的人更高的收入,這就為脫貧奠定了基礎(chǔ)。而且,教育是后天的。最窮的人通過教育也可以獲得相應(yīng)的知識和技能,因此,教育是改變社會分配不公平的根本途徑。最后,教育具有外部性。外部性是指對于外部的經(jīng)濟(jì)影響。教育不僅使受被教育者獲益,還會使社會獲益。教育可以改變?nèi)说膬r(jià)值觀念,提高法制意識,減少犯罪傾向,從而可節(jié)約政府的治安支出,也有利于減少社會預(yù)防費(fèi)用和犯罪的社會損失等。教育的外部性也表現(xiàn)在保存優(yōu)良的文化傳統(tǒng),防病和提升人的創(chuàng)新意識等方面。教育的外部性隨各階段教育而異。世界銀行1993年使用精確法對不同教育階段的教育投資收益率調(diào)查表明,各階段教育的社會收益率和私人收益率是不同的。其中,初等教育這兩個(gè)方面都是最高的。就是說,個(gè)人在初等教育上每多支出100元必要費(fèi)用,相應(yīng)延長讀書期,今后每年可多得29.1元的收入,投資回報(bào)率大大高于實(shí)物投資(在我國,實(shí)物投資的回報(bào)率大體上在10%左右);而社會多投入100元于初等教育,每年可得(或節(jié)約)18.4元。因此,社會從初等教育中獲得的利益大于其他各類教育。正是教育具有上述三方面的特點(diǎn),因而現(xiàn)代政府將教育納入政府基本的公共事務(wù)范圍,文化教育與政治、社會、經(jīng)濟(jì)管理是現(xiàn)代政府的四項(xiàng)基本職能之一。

③我國政府十分重視義務(wù)教育,將它納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。指出:“在當(dāng)今世界上,綜合國力的競爭,越來越表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國防實(shí)力和民族凝聚力的競爭。無論就其中哪一個(gè)方面實(shí)力的增強(qiáng)來說,教育都具有基礎(chǔ)性的地位。也是知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的基礎(chǔ)”。

④并指出:“國運(yùn)興衰系于教育,教育振興全民有責(zé)”。

⑤為鞏固這一地位,國家于1986年頒布的《義務(wù)教育法》,作出普及9年制義務(wù)教育的莊嚴(yán)承諾。

因此,無論從政治、經(jīng)濟(jì)和社會意義上說,義務(wù)教育都是中國的國策。按照多級政府職能分工理論,普及9年制義務(wù)教育屬于市、縣級政府的公共事務(wù)。而義務(wù)教育的外部收益性,要求政府以無償撥款來發(fā)展這項(xiàng)事業(yè)。因此,資金問題具有關(guān)鍵意義。而要鞏固義務(wù)教育,必須解決好兩個(gè)基本問題:一是擴(kuò)大財(cái)政資金籌措范圍,以盡可能籌措到相應(yīng)的資金;二是建立轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,使那些事實(shí)上不可能籌措到這筆資金的地區(qū),同樣有相應(yīng)的資金來普及義務(wù)教育。對于前一個(gè)問題,國務(wù)院采取了征收教育費(fèi)附加等措施,盡管目前存在爭議,但畢竟是考慮到了。而后一個(gè)問題卻一直沒有解決。而市場經(jīng)濟(jì)下各地的財(cái)力差別是符合“非均衡理論”的,這就需要有一個(gè)以公平為基礎(chǔ),與義務(wù)教育法相配套的資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。如果沒有這一機(jī)制,則對于財(cái)力困難的地區(qū)來說只有兩種可能的選擇,一種是將這部分資金強(qiáng)制攤派給個(gè)人,從而加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān);第二種是事實(shí)上放棄承諾,降低義務(wù)教育的普及率。我國東部與中西部之間、南北方之間經(jīng)濟(jì)上的差別很大,一些不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市財(cái)政收入還不及發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),但承擔(dān)的這項(xiàng)公共事務(wù)卻差別不大。這就是一個(gè)矛盾。而且,隨著時(shí)間推移和市場經(jīng)濟(jì)深化,發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政差距還將拉大,這一問題會更加突出。總之,從鞏固義務(wù)教育制度來看,需要有相應(yīng)配套的資金轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)從我國義務(wù)教育的實(shí)際看,建立轉(zhuǎn)移支付制度勢所必然

在中央和地方各級政府的重視下,我國的義務(wù)教育總的形勢是好的,據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來義務(wù)教育的普及率一直穩(wěn)定在98%左右,處于世界前列。但也存在著在資金分配上嚴(yán)重的“苦樂不均”問題。雖然,理論上義務(wù)教育資金有政府撥款、受益人繳費(fèi)、企業(yè)和農(nóng)民繳納的教育費(fèi)附加和社會贊助等4個(gè)來源。然而有的卻未必合理,且“龍多不治水”,往往資金難以到位。就主渠道,即政府撥款看,統(tǒng)計(jì)表明,1999年人均教育事業(yè)費(fèi)支出,全國平均水平為113.92元,除去京津滬和特殊地區(qū),各省的排序?yàn)?廣東165元,福建165元,江蘇146元,浙江143元。而最低的4個(gè)省分別為:四川65.66元、重慶66.32元、湖南68.31元、河南71.69元。人均支出差距在一倍以上。而人均義務(wù)教育資金低的,又是人均可用財(cái)力最低的省。財(cái)政資金分配的不公平對義務(wù)教育的沖擊很大。據(jù)全國“扶貧辦”統(tǒng)計(jì),貧困縣適齡兒童輟學(xué)率達(dá)6•5%。西南、西北、東北及內(nèi)蒙古在內(nèi)的大部分貧困地區(qū)6-11歲兒童在校率男女生分別為80.1%,75.4%,而非貧困地區(qū)為88.5%;12-14歲兒童在校率男女生分別為87.4%,92•1%,而非貧困人口為96.9%;15-17歲少年(初中)在校率分雖為80.0%,86.1%,而非貧困地區(qū)為92.1%。這一現(xiàn)狀說明,建立義務(wù)教育專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度,已經(jīng)是關(guān)系到地區(qū)穩(wěn)定的重大問題。

(三)它是建立公共財(cái)政框架的重要方面

我國市場經(jīng)濟(jì)改革深化和政府職能轉(zhuǎn)變要求建立公共財(cái)政框架。公共財(cái)政框架建設(shè)的核心問題是根據(jù)公平和效率原則來合理地配置公共資源。而建立規(guī)范、公平、有效的義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度是其重要方面。規(guī)范,在籌資上就1.凡是個(gè)人獲益的支出應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān);2.屬于社會和個(gè)人都獲益的支出應(yīng)由政府代表社會一方與個(gè)人一方共同分擔(dān);3.凡是社區(qū)受益的支出應(yīng)由社區(qū)居民共同負(fù)擔(dān)。我國目前的義務(wù)教育籌資政策是不規(guī)范的。這主要表現(xiàn)為:首先,現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育籌資方式存在著制度性缺陷。歷史上的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)是由負(fù)擔(dān)的,由于財(cái)政方面的原因,在20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”后這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍然由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1987年國務(wù)院了《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》,又規(guī)定對企業(yè)征收2.5%-3%的義務(wù)教育附加,農(nóng)村則按人頭繳納義務(wù)教育費(fèi)。到20世紀(jì)90年代,又將民兵訓(xùn)練費(fèi)、公積金、公益金等合并,規(guī)定按農(nóng)戶總收入的5%繳納,稱為“三提五統(tǒng)費(fèi)”。這就是說,城市的義務(wù)教育是由政府舉辦的,農(nóng)村的義務(wù)教育費(fèi)是按人頭攤派的,在形式上是“民辦”學(xué)校。農(nóng)村的這種籌資方式存在著制度性缺陷:一是它違背了義務(wù)教育初衷,將政府的義務(wù)變成了農(nóng)民的義務(wù);二是市場經(jīng)濟(jì)下的稅收負(fù)擔(dān)會轉(zhuǎn)嫁。對企業(yè)征收的教育費(fèi)附加,會以價(jià)格方式轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者,農(nóng)民也是消費(fèi)者,因而也承擔(dān)了這項(xiàng)費(fèi)用,而現(xiàn)在,又要繳納農(nóng)村教育費(fèi)附加。這就等于繳了兩次,因而極不合理;三是農(nóng)村教育費(fèi)附加以及后來的“三提五統(tǒng)費(fèi)”,在征收上是按人頭按份攤派的,是一種“人頭稅”。由于人頭稅按人分?jǐn)?窮人負(fù)擔(dān)高于富人,因而是一種極不公平的累退性稅收。加上其征收方式極不合理,負(fù)擔(dān)往往落在種田人身上,外出打工者極易逃漏;四是雖然國家規(guī)定“三提五統(tǒng)費(fèi)”不得超過農(nóng)民上年總收入的5%,但總收入是統(tǒng)計(jì)數(shù),而“浮報(bào)”總收入既可提升“政績”,又可得到更多收費(fèi),因而不少地方存在著浮報(bào)問題。總之,不合理的制度,加上不合理的征收方式,再加上征收過程中的簡單粗暴,使農(nóng)民極為不滿。總之,現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育籌資方式是不規(guī)范的,不符合公共財(cái)政框架建設(shè)要求。它成為農(nóng)村干群關(guān)系緊張的焦點(diǎn)。“農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。今年要進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,主要放在中部地區(qū)的糧食主產(chǎn)省和農(nóng)業(yè)大省”。⑥而隨著這一改革的展開,“三提五統(tǒng)費(fèi)”的取消,義務(wù)教育資金“缺口”將成為突出問題,是農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大阻力。可見,只有建立起規(guī)范的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度,農(nóng)村稅費(fèi)改革才不會半途而廢。其次,公平是公共財(cái)政框架建設(shè)的基本問題。體現(xiàn)在政府間財(cái)力分配上,公平是指“基本公共服務(wù)的最低公平原則”。財(cái)政聯(lián)邦主義是西方在20世紀(jì)90年代形成的,用于指導(dǎo)處理多級政府間財(cái)力和財(cái)權(quán)關(guān)系的理論。它具體可歸納為多樣性原則、等價(jià)原則、集中再分配原則、集中穩(wěn)定原則、校正溢出效應(yīng)原則、基本公共服務(wù)的公平供應(yīng)原則和財(cái)政地位平等原則等7個(gè)原則。基本公共服務(wù)的最低公平則是指政府的服務(wù)有兩類,一類是基本公共服務(wù),另一類是可選擇性服務(wù)。基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是全國一致的。就是說,無論公民居住在那里,都應(yīng)當(dāng)獲得同等的基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)的內(nèi)容包括義務(wù)教育、治安、基本社會保障、初級醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育等,可由法律規(guī)定,也可以約定。對于地方政府達(dá)不到基本公共服務(wù)最低所需財(cái)力的,中央和上級政府應(yīng)以轉(zhuǎn)移支付方式予以補(bǔ)助。可選擇性公共服務(wù)是指超過基本公共服務(wù)的居民需要,這類公共服務(wù),各地政府應(yīng)當(dāng)視財(cái)力可能,或者按照等價(jià)原則,由社區(qū)向居民收費(fèi)后提供。因此,對困難地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是符合公共財(cái)政框架建設(shè)要求的。至于如何實(shí)現(xiàn)這一最低公平,筆者認(rèn)為有兩種途徑,一種是總額轉(zhuǎn)移支付,另一種是單項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付就屬于后者。

二、對義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度框架的四個(gè)關(guān)鍵問題研究

在如何建立規(guī)范、公平、有效的義務(wù)教育專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付制度上,我們初步可將其歸納為四個(gè)問題:(1)誰是這一轉(zhuǎn)移支付的主體,是中央政府,還是中央和省兩級政府?(2)誰有條件獲得這一轉(zhuǎn)移支付?(3)它們應(yīng)當(dāng)獲得多少額度的轉(zhuǎn)移支付?(4)如何管理這筆錢,或者說,應(yīng)當(dāng)用哪些指標(biāo)來衡量其效果?圍繞上述問題,筆者的初步設(shè)想為:

(一)義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付的思路

在對義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度的總體研究方面,大體歸納為以下四點(diǎn):是要求按“誰收益、誰付款”原則來處理分配關(guān)系:第一,義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付是一種有條件補(bǔ)助,接受對象是市縣級政府,用途限于農(nóng)村義務(wù)教育,目的是建立一種對不發(fā)達(dá)地區(qū)教育資金的自動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制。就是說,義務(wù)教育資金額度應(yīng)當(dāng)是根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算出來的,而且逐年變化的。至少從理論上說應(yīng)當(dāng)是這樣。第二,義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)必須考慮到國家財(cái)力的可能,同時(shí)要符合規(guī)范分配關(guān)系的要求。目前,我國的財(cái)政體制在許多方面是不規(guī)范的,如地方增加工資由中央財(cái)政撥款,建立義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度后,這些不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)停止。第三,“缺口補(bǔ)助”假定。所謂缺口補(bǔ)助假定是指假定地方的支出都是合理的,而地區(qū)財(cái)力缺口集中在農(nóng)村義務(wù)教育資金上。這一假定的意義在于:一是它為建立相應(yīng)的義務(wù)教育補(bǔ)貼模型提供了思路,就是說,我們可以建立一個(gè)“缺口指標(biāo)”,缺口大的省應(yīng)當(dāng)多補(bǔ)貼,缺口小的省應(yīng)當(dāng)少補(bǔ)貼。二是它為這一資金的管理和考核提供了理論依據(jù)。即一旦補(bǔ)助了這部分資金,則該地區(qū)在義務(wù)教育上不應(yīng)存在“資金缺口”,就應(yīng)當(dāng)達(dá)到普及義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)。第四,堅(jiān)持漸進(jìn)論思想。在公平與效率的關(guān)系上,教育轉(zhuǎn)移支付的首要目的是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)力分配上的公平。必須指出,公平并不是對地區(qū)財(cái)力重新分配,更不是“劫富濟(jì)貧”,而是指符合“基本公共服務(wù)最低公平”原則要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在解決地區(qū)財(cái)力分配不公上,不能“畢其功于一役”,否則會使問題復(fù)雜化。我們應(yīng)當(dāng)將基本公共服務(wù)逐項(xiàng)梳理,根據(jù)國家財(cái)力可能,根據(jù)急緩先后,將這些項(xiàng)目逐項(xiàng)納入轉(zhuǎn)移支付范圍。比如,今年解決義務(wù)教育問題,后年解決社會保障問題、再過兩年解決初級醫(yī)療衛(wèi)生問題。由于轉(zhuǎn)移支付的承受人總是那些財(cái)力困難的地區(qū),因而經(jīng)過若干年努力,這些地區(qū)將會獲得財(cái)力上的根本改善。這是符合漸進(jìn)論的。或者說,經(jīng)過數(shù)年的努力,才能達(dá)到大體上財(cái)力分配公平的目標(biāo)。

(二)義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付的主體

義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度的主體,應(yīng)當(dāng)包括兩部分:一是轉(zhuǎn)移支付的出資方,二是轉(zhuǎn)移支付的承受方。在轉(zhuǎn)移支付的出資方上,我們認(rèn)為可分為兩個(gè)層次問題。一是中央對于地方(省級)的轉(zhuǎn)移支付,二是省級對于市縣的轉(zhuǎn)移支付,而首要解決的是第一層次的問題。當(dāng)然,解決第一層次的問題時(shí),也為第二層次問題的解決提供了合理思路。總之,“教育振興全民有責(zé)”,義務(wù)教育資金轉(zhuǎn)移支付不僅是中央政府的責(zé)任,也是省級政府的責(zé)任。對于省級政府應(yīng)當(dāng)參與轉(zhuǎn)移支付的理由,至少可以歸納為:首先,根據(jù)多級政府下的政府間職能分工要求,省級政府對于財(cái)力困難的縣市,負(fù)有幫助其達(dá)到公共服務(wù)最低公平的必須的資金的責(zé)任。其次,退一步講,即使中央財(cái)政出了錢,地方政府仍然有一個(gè)公平分配問題。再次,按照目前的財(cái)政體制,省級政府的財(cái)力集中度僅次于中央財(cái)政,而且負(fù)有對所屬縣市進(jìn)行財(cái)力調(diào)控的職能,這就是說,他們也理應(yīng)將集中財(cái)力的一部分用于返回上。最后,即使那些不能獲得中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的省,也存在著對財(cái)力困難的縣市的義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付問題,因而,就這一點(diǎn)來說,他們也必須參與。根據(jù)目前的財(cái)力狀況,可以采用以中央為主、省級配套的方式。對于那些沒有獲得中央財(cái)政補(bǔ)助的地方,省級政府可以按照這一模式和方法,建立對財(cái)政困難市縣的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。對于轉(zhuǎn)移支付的承受方。有兩點(diǎn)必須明確:一是只有低于某一財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的省(直轄市、自治區(qū))才能獲得這項(xiàng)補(bǔ)助。因此,必須結(jié)合國家已有的轉(zhuǎn)移支付措施,如過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付、增加工資補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等進(jìn)行。就是說,上述轉(zhuǎn)移支付資金同樣應(yīng)當(dāng)計(jì)入地方可用財(cái)力,而不是僅僅按體制計(jì)算的地方可用財(cái)力。但一些有條件專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等,不應(yīng)當(dāng)計(jì)入地方支出,否則,就可能產(chǎn)生互為條件、循環(huán)計(jì)算問題。二是實(shí)施義務(wù)教育的主體應(yīng)當(dāng)是市縣政府。目前將義務(wù)教育的責(zé)任層層下放,直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村是不合理的。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村不具備相應(yīng)的行政能力,將責(zé)任放給他們,勢必造成權(quán)利與義務(wù)的脫節(jié)。在這種情況下,他們必然將負(fù)擔(dān)攤派給農(nóng)民。應(yīng)當(dāng)結(jié)合國務(wù)院提出的“農(nóng)村義務(wù)教育以縣為主的管理體制改革”的要求進(jìn)行。

(三)教育轉(zhuǎn)移支付的條件和指標(biāo)選擇

指標(biāo)選擇是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的重要問題,它關(guān)系到轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性和合理性,也涉及制度成本問題。因?yàn)?不合理的指標(biāo)可能會造成制度上的漏洞,而地方政府為取得這一收入,會采取一些虛假行為,從而提高了制度成本。為此,我們設(shè)想,(1)這一指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)盡可能選擇那些客觀的、原生的指標(biāo),避免采用那些帶有人為因素的指標(biāo)。如果將基本指標(biāo)設(shè)定為中小學(xué)生平均支出水平,那么,地方政府為了獲得更多的上級資金,就會盡量地少安排義務(wù)教育預(yù)算,故意制造資金缺口,這會產(chǎn)生很高的制度成本。(2)指標(biāo)體系宜粗不宜細(xì),否則計(jì)算過程過于復(fù)雜,難以實(shí)施。我們將表2的“人均財(cái)政支出水平”和“人均教育事業(yè)費(fèi)支出”進(jìn)行了相關(guān)性計(jì)算(圖1),計(jì)算結(jié)果表明,兩者的相關(guān)性極大,相關(guān)系數(shù)達(dá)到了0.9622。而且,人均財(cái)政支出水平每增加100元,用于教育事業(yè)費(fèi)支出增加14.15元。這說明,人均可用財(cái)力是一個(gè)可以替代人均教育事業(yè)費(fèi)支出的指標(biāo)。而它屬于原生的指標(biāo),是根據(jù)各省的可用財(cái)力和人口統(tǒng)計(jì)數(shù)計(jì)算的。而人均教育事業(yè)費(fèi)支出是由預(yù)算的教育事業(yè)費(fèi)轉(zhuǎn)化來的,分配預(yù)算是一個(gè)人為過程,因此,筆者認(rèn)為,采用人均支出水平指標(biāo)可能是一個(gè)合理的選擇。此外,德國在設(shè)計(jì)政府間轉(zhuǎn)移支付時(shí),也是采用人均支出水平指標(biāo),低于某一平均數(shù)的省,有資格獲得中央政府財(cái)政補(bǔ)貼。因此,筆者認(rèn)為,采用這一指標(biāo),對于達(dá)不到某一標(biāo)準(zhǔn)的省予以義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助,差額越大的省,補(bǔ)助就應(yīng)當(dāng)越大。這可能比較公平。

(四)教育轉(zhuǎn)移支付的模型

教育轉(zhuǎn)移支付作為一項(xiàng)制度,最終目標(biāo)是決定那些地方政府能從這項(xiàng)制度中得到多少錢?為了達(dá)到這一目標(biāo),有必要設(shè)置一個(gè)基本模型,然后,根據(jù)不同條件進(jìn)行各種試算。在建立模型時(shí),還有幾個(gè)問題需要解決:一是農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付是一種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。各省的補(bǔ)助額必然與農(nóng)村兒童的數(shù)量有關(guān),但一旦與之建立起直接關(guān)系,就有可能產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”。而且會與計(jì)劃生育政策沖突。為此,我們設(shè)想兩種辦法。一種是根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)資料來計(jì)算各地的農(nóng)村兒童,一種是根據(jù)農(nóng)村家庭平均人數(shù)指標(biāo)來推算農(nóng)村兒童。二是義務(wù)教育的平均成本。這是指平均每個(gè)在校學(xué)生的年支出額。這是一個(gè)復(fù)雜的問題。生均教育成本受人口密度,城市化等多種因素影響。各地的物價(jià)水平也影響教育成本,人口稀少地區(qū)往往要實(shí)行“住讀”制度。為了獲得可比口徑,應(yīng)當(dāng)建立“標(biāo)準(zhǔn)生均成本”概念。三是建立教育支出缺口系數(shù)和最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)概念。將上述綜合起來,這一模型就可以初步歸納為公式:應(yīng)補(bǔ)貼額=農(nóng)村義務(wù)教育人數(shù)×標(biāo)準(zhǔn)教育成本×(1+地區(qū)成本系數(shù))×教育支出缺口系數(shù)

(五)教育轉(zhuǎn)移支付資金的管理

如何管理這項(xiàng)資金,也是一個(gè)難題。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn),我們可以設(shè)想為三種管理模式:專款專用模式;項(xiàng)目化管理(如××工程)模式;績效管理模式。專款專用模式必須指定用途,如用于校舍、教育設(shè)施、師資培訓(xùn)項(xiàng)目等,然而,各地方的情況不同,我們很難確定那些項(xiàng)目更合理。弄不好就是官僚主義和浪費(fèi)。項(xiàng)目化管理屬于零基預(yù)算模式。其前提是幾家共同出資組成某項(xiàng)基金或資金,用于某個(gè)項(xiàng)目,項(xiàng)目結(jié)束,“人去樓空”,資金也就結(jié)束。而義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付是“缺口補(bǔ)助”制度,一是它具有長期性;二是它是與縣市預(yù)算結(jié)合起來發(fā)揮作用的,而不是獨(dú)立的基金。所以××工程的說法并不妥當(dāng)。因此,績效管理模式比較合理。即提出某些相關(guān)的客觀指標(biāo),在政府撥款的同時(shí),考核指標(biāo)的完成情況,對于達(dá)不到指標(biāo)要求的,應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)的扣減處理。初步考慮這一績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面:1.量的指標(biāo)。如義務(wù)教育入學(xué)率等,對義務(wù)教育入學(xué)率提高較快,或穩(wěn)定在99%以上的地區(qū)優(yōu)先補(bǔ)助。2.質(zhì)的指標(biāo),至少可考慮兩項(xiàng);(1)義務(wù)教育的合格率;(2)教師工資拖欠情況。