中國區域教育差別分析
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改革以前,中國的教育經費來源單一,學校財政主要依賴于各級政府特別是中央政府的預算內撥款。而且,在教育經費的支出中,高等院校和中等專業學校往往獲得優先。政府不僅對進入高等院校和中等專業學校的學生免收學雜費,而且還為他們提供部分生活費。相反,作為基礎教育,中小學一般要收取一定的學雜費,這與許多國家的情況是不相同的。其結果,全國教育經費嚴重短缺,各類教育機構不足,中小學校舍危房率高,教學設備十分落后。為了改變這種狀況,中國在80年代開始了教育財政體制的全面改革。教育財政體制改革的關鍵是引入一種新的籌資機制。1986年,中國政府正式把這種籌資機制稱之為多渠道籌集教育經費。它基本上類似于布魯斯•約翰斯通(D.BruceJohnstone)提出的高等教育成本分擔(Sharingthecostofhigheducation)概念①。
不同的是,中國的這種多渠道籌資不僅運用于高等教育,而且也應用于基礎教育特別是農村基礎教育。為了擴充農村教育經費的來源,自1980年起,中國政府開始鼓勵農民集資辦學,籌集的資金主要用于中小學危房改造和校舍的新建。根據30個省、自治區和直轄市的不完全統計,在1981—1991年間,全國用于改善中小學辦學條件的資金總額達到1066億元。其中,國家撥款357.5億元,占35.5%;多渠道籌資(主要是社會捐、集資)708.5億元,占66.5%。由于多渠道籌集教育經費,大大加快了中小學危房改造的步伐。到1991年底,全國中小學危房率已由1981年的15.91%下降到1.6%②。多渠道籌集教育經費帶來了教育經費來源的多樣化。從1986年到1991年,在全國教育經費收入按來源構成中,財政預算內教育經費撥款所占比重由74.83%迅速下降到61.83%,而預算外教育經費收入則由25.17%上升到38.17%。在預算外教育經費收入中,增長最快的是各級政府征收用于教育的稅費和社會捐集資收入,二者占全國教育經費收入的比重分別由4.84%和4.51%上升到10.31%和8.53%,五年內共提高5.47和4.02個百分點①。然而,在注重集資辦學的情況下,各級政府很可能會推脫自己應該承擔的發展義務教育的責任,而把更多的財政資源投向產業發展。雖然中央政府在一系列的官方文件中越來越強調教育的發展,但近年來政府的教育支出卻增長緩慢。
其結果,預算內教育經費支出占國家財政支出的比重從1989年的13.03%下降到1993年的12.11%,同期國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比重從3.17%下降到2.66%②。同時,在預算內教育經費撥款中,中央政府所占的比重也在不斷下降,在1990—1993年間這一比重從13.77%下降到12.8%③。在中國現行的分級財政體制下,中央財政主要負擔由中央各部門興辦的教育機構的預算內撥款,同時對落后地區的教育發展給予一定的資助;而地方財政則主要負擔由各級地方政府舉辦的教育機構的預算內撥款。由于基礎教育的管理權限已下放給地方政府,中央政府把越來越多的精力放在發展高等教育上,而讓地方政府單獨去支持基礎教育的發展。1992年,中央政府把預算內教育事業費的96.76%花費在高等教育上,而只把其中的0.48%投放在小學和普通中學。而且,從1989年到1992年,中央預算內教育事業費支出中高等教育所占的比重增加了6.54個百分點,而同期基礎教育只增加0.26個百分點④。同樣,省財政也把較大部分的教育經費花費在非義務教育特別是高等教育上,而把為基礎教育籌措資金的責任下放到更低級別的地方政府。目前,中國農村基礎教育大多采取“三級辦學、兩級管理”的分級管理模式。所謂“三級辦學”,就是縣辦高中,鄉辦初中,村辦小學。所謂“兩級管理”,就是由縣、鄉兩級政府統一管理。這里所指的“辦學”,就是主要負擔并籌措學校的經費支出。作為學校經費支出的最重要部分,教師的工資一般由縣、鄉財政按照中央和省政府的統一規定支付,而中小學校舍的基建投資則主要采取“拼盤”的辦法。具體做法是,在那些已經實行三級辦學的地方,小學校舍的新建或修繕一般由鄉政府給予一部分撥款,余款則由村政府籌措;初中校舍的新建或修繕一般由縣政府給予一部分撥款,余款則由鄉政府籌措。余此類推?？傊?中國農村地區中小學的經費支出主要由縣級以下的地方政府籌措,省財政只給予一小部分的撥款。
二、中國地區教育經費差異及其變動趨勢
教育經費管理權限的下放可以充分發揮基層地方政府發展教育的積極性和主動性,而且也可以使教育的發展更加符合當地的需要。然而,在地區經濟發展不平衡的條件下,它也會引起地區之間教育經費的嚴重不平等?？紤]到數據的可得性,這里我們將重點討論省際教育經費的不平等問題。首先,運用皮爾遜(Pearson)相關分析法,我們考察了1993年地區經濟發展與教育經費支出之間的關系。我們用人均國民生產總值(PGDP)、農民家庭年人均純收入(PNI)和國民生產總值增長速度(GDPG)來衡量地區經濟發展。至于地區教育經費支出,我們選擇以下三組指標來綜合衡量:
1.人均教育經費指標,如人均教育經費總額(BEE)、人均預算內教育經費(BEE)、人均預算外教育經費(EBEE)、人均社會捐集資額(DON)、人均教育稅費(TAX);
2.生均教育經費指標,如小學生均教育經費(PEP)、普通中學生均教育經費(PES)、小學預算內生均事業費(BAP)、普通中學預算內生均事業費(BAS);
3.教育經費增長指標,如人均教育經費增長(TEEG)、人均預算內教育經費增長(BEEG)、小學預算內生均事業費增長(GBAP)、普通中學預算內生均事業費增長(GBAS)。
不出所料,我們發現地區教育經費支出水平與其經濟發展水平之間呈現出很強的相關性。特別是,在1993年,TEE、BEE、TAX和PEP與PGDP之間,以及TEE、TAX和PEP與PNI之間的相關系數都在0.8以上(高度相關)。這說明,越是經濟發達地區,其教育經費支出水平越高,多渠道籌集教育經費越容易。換句話說,在地方分權的情況下,經濟發達地區與不發達地區的教育支出水平同樣存在著很大的差異。在所有被分析的教育支出水平指標中,人均社會捐集資額(DON)是一個例外。它與人均國民生產總值和農民家庭年人均純收入都保持著較弱的相關關系。這種情況的出現,主要有兩方面的原因:一方面,廣東、福建和海南省是全國著名的僑鄉,每年都可以收到海外華人和港澳臺地區同胞的大量捐款。1992年,這些地區教育捐集資額的1/4以上來源于海外華人和港澳臺地區同胞。另一方面,教育捐集資不僅取決于地區收入水平,而且也取決于地方的政策和地方政府的動員。廣東、山西、廣西、山東、河南等地人均社會捐集資額較高就與地方政府的積極動員有關。特別是,在政府發出減輕農民負擔的號召,各地區教育捐集資額因之急劇下降的情況下,廣東省卻廣泛發動社區居民和企業為教育捐集資金。
1993年,廣東省教育捐集資額高達19.3億元,比上年(9.8億元)增長了近一倍,占當年全國教育捐集資額的26.6%①。有趣的是,人均預算外教育經費特別是人均教育稅費和人均教育捐集資額也與國民生產總值增長保持著較強的相關關系。這意味著,經濟增長迅速的地區一般比較容易通過多渠道特別是教育稅費和社會捐集資籌集教育經費。事實上,經濟增長迅速的地區大多是沿海新興工業地區,如廣東、海南、福建、浙江和山東省。這些地區收入水平較高,工農業生產特別是鄉鎮企業發達,自然容易通過教育稅費和捐集資方式籌集教育經費。同樣,地區教育經費的增長與當地收入水平也保持著較強的相關關系。這就是說,高收入地區教育經費的增長要快于低收入地區。換句話說,高收入地區與低收入地區之間教育經費的差異正在擴大。如下頁圖1所示,1993年高收入地區小學預算內生均事業費的增長速度要遠高于低收入地區。GBAP與logPGDP之間的相關系數高達0.7041。此外,人均教育經費增長和人均預算內教育經費增長也與國民生產總值增長保持著較強的相關關系。這說明,越是經濟增長迅速的地區,其教育經費特別是預算內教育經費的增長也就越快。事實上,在那些經濟增長迅速的地區,地方政府一般愿意把較多的財政資源花費在教育上。1993年,預算內教育經費支出占財政總支出的比重(BEP)與國民生產總值增長之間的相關系數達0.3641(1991年為0.4551)。為了進一步考察中國地區教育經費差異的變動趨勢,我們計算了30個省、自治區和直轄市教育經費的變差系數和極值差率。變差系數為均方差與平均值之比,它是國際上衡量地區差異的一個重要綜合指標;而極值差率為最大值與最小值之比,它反映了各地區之間相對差異的最大幅度。
考慮到各地區的重要性不同,我們用人口和小學或普通中學在校學生數分別作為權重因子,同時計算了加權變差系數。限于資料的可得性,我們選擇人均教育經費、人均預算內教育經費、小學預算內生均事業費和普通中學預算內生均事業費四個指標進行分析(見下頁表2)。從表2中可以看出,省際人均和生均教育經費差異的變化幅度是十分明顯的。1993年,上海的人均教育經費是貴州的5.27倍,而北京的小學預算內生均事業費是安徽的8.77倍。很明顯,這種巨大的差異主要是由二者之間的收入差異引起的。例如,1993年上海的人均國民生產總值是貴州的9.35倍,而北京的人均國民生產總值是安徽的4.68倍。從變動趨勢看,盡管極值差率和(加權)變差系數在1990—1992年間有一定縮小,但1993年又開始迅速擴大。這說明,在1993年,隨著中國經濟的高速增長,省際人均和生均教育經費差異也在迅速擴大。而且,除普通中學預算內生均事業費以外,其它分析指標的極值差率和(加權)變差系數值都超過了1991年的水平。值得注意的是,在1990—1991年間加權變差系數與變差系數呈現出不同的變動型式。在某種程度上,這主要是由某些地區如西藏的特殊情況引起的。例如,由于中央的財政補貼和較低的教育經費使用效率,西藏的小學預算內生均事業費曾經在全國居第一位。近年來,由于中央的財政困難和其它方面的原因,西藏的小學預算內生均事業費雖有所下降,但1992年仍居全國第二位,1993年居全國第三位。然而,就其重要性而言,西藏小學在校學生數僅占全國的0.2%左右。考慮到西藏的特殊情況,我們在排除西藏后重新計算了變差系數和加權變差系數。結果發現,小學預算內生均事業費的變差系數與加權變差系數的變動型式完全一致。由此我們可以認為,1991年人均預算內教育經費和小學預算內生均事業費的省際差異也在趨于擴大。
三、中國地區教育經費差異及其變動的決定
如前所述,近年來中國教育經費的省際差異呈現出擴大的趨勢。很明顯,影響中國地區教育經費差異及其變動的因素是多方面的。具體說來,這些因素主要包括五個方面:
1.地區收入水平。地區人均財政支出(PE)與其收入水平保持著較強的相關關系。這說明,高收入地區的人均財政支出一般要高于低收入地區的人均財政支出。由于存在著難以逾越的預算天花板(Budgetceilings),因此,高收入地區的人均預算內教育經費和中小學預算內生均事業費自然要高于低收入地區。人均預算外教育經費特別是人均教育稅費也與地區收入水平密切相關。因為作為城鄉教育附加稅基的產品稅、增值稅、營業稅以及銷售總收入本身就取決于地區的收入水平。高收入地區之所以具有較高的教育支出水平,主要是由于隨著收入水平的提高,實際教育成本也在不斷增加。用菲利普•庫姆斯(PhilipH.Coombs)的話來說,“在所有教育系統,即使教育質量停滯不前或趨于下降,生均實際成本也將出現逐年提高的相反趨勢”①。生均教育成本的增加主要是由于通貨膨脹、教師工資的提高以及生均實際投入(如教育設施、裝備、教學材料和教師每年的工作小時)的增加引起的。
2.地區經濟增長。按照義務教育法,國家對義務教育撥款的增長速度要快于國家財政經常性收入的增長速度,生均教育經費也應該保持穩定的增長。這就是人們經常提到的“兩個增長”。事實上,各地區由于具體條件的差異要同時實現這兩個增長也并非是一件容易的事情。1993年,在全國30個省、直轄市和自治區中,有26個地區預算內教育經費撥款的增長速度要低于地方財政經常性收入的增長速度。盡管如此,高速增長地區往往由于地方財政收入的迅猛增長,其預算內教育經費的增長一般要快于經濟增長緩慢的地區。而且,高速增長地區也容易通過多渠道籌集教育經費。因此,地區經濟的不平衡增長必然會誘致地區教育經費的不平衡增長。
3.地方政府的教育投入。過去理論界一般認為,隨著地區收入水平的提高,政府教育支出占國民生產總值或財政支出的比重也將不斷提高。然而,利用1975年至1985年間經濟合作與發展組織各成員國的數據,拉蒂•拉姆(RatiRam)發現,在政府教育支出占國民生產總值比重模型中,人均國民生產總值并非是一重要的解釋變量。因為在所研究的樣本中或更廣泛的國際范圍內,這兩個變量不存在顯著的相關性②。我們對中國30個省、直轄市和自治區進行分析的結果也表明,人均國民生產總值與預算內教育經費支出占財政支出的比重二者之間缺乏顯著的相關性。事實上,政府教育支出占國民生產總值或財政支出的比重反映了政府參與教育的程度。一個真正強調教育發展的政府將會把較多的財政資源投向教育;反過來,如果一個地區教育支出占國民生產總值或財政支出的比重較高,說明該地方政府參與教育的程度也較高,地方政府對教育的發展較為重視。此外,預算內教育事業費中義務教育所占的比重(CEE)反映了地方政府參與義務教育的程度,它對地區間中小學預算內生均事業費的差異也可能有一些重要的影響。
4.學生分擔教育成本。學雜費反映了學生家庭對教育成本的分擔。雖然國家在義務教育法中規定對接受義務教育的學生免收學雜費,但實際上各地中小學都征收一定的學雜費。特別是在一些低收入地區,由于地方財政入不敷出以及缺乏其它的收入來源,學生學雜費占教育經費的比重(TMF)往往較高。例如,1993年安徽省學雜費占教育經費的比重是15.76%,湖北為14.44%,河北為14.01%,而上海和北京則分別只有0.61%和1.20%。這說明,在低收入地區,義務教育的成本更依賴于學生家庭的分擔。
5.社區對教育的參與。社會捐集資是中小學特別是農村中小學教育經費的重要來源之一。1993年,全國小學社會捐集資占教育經費的比重為9.77%(其中農村地區為11.39%),初中為9.16%(其中農村地區為11.99%),高中為7.58%,而高等院校和中等專業學校則分別只有0.75%和1.77%①。
這意味著,與非義務教育相比,中國義務教育的發展更取決于社會特別是社區的積極參與。需要指出的是,在1993年減輕農民負擔的風潮中,一些農村地區甚至暫停或取消了對中小學危房改造的集資,由此導致了許多地區如河南、江西、湖南、湖北、陜西等社會捐集資額的大幅度下降。由于這些地區大多分布在中西部內地,因而一些學者把它看成是導致近年來中國地區教育經費差異擴大的最重要的原因之一②。在下面的分析中,我們將選擇人均社會捐集資額占農民家庭年人均純收入的比重(DONP)來衡量這種影響。顯而易見,上述這些因素是相互交織在一起的。為綜合考察這諸多因素對地區教育經費差異及其變動的影響,我們采用了多元回歸分析方法。根據前面的討論,我們選擇了PGDP或PE、GDPG或GRR(財政經常性收入增長速度)、BEP、CEE、TMF和DONP作為獨立變量,選擇TEE、BEE、BAP、BAS、TEEG、BEEG、GBAP和GBAS作為因變量。前四個因變量反映人均和生均教育經費,主要用來考察地區間教育經費的差異;而后四個因變量則反映人均和生均教育經費的增長,主要是用來考察地區間教育經費差異的變動趨勢?？紤]到資料的可得性和1993年地區教育經費差異擴大的現實,我們選擇1993年進行多元回歸分析。
不出所料,人均國民生產總值或人均財政支出是影響地區教育經費差異的第一重要的決定因子。這就是說,地區間教育經費的差異主要是由其人均收入差異特別是人均財政支出差異引起的。應用雙變量回歸分析,我們發現1993年地區人均教育經費差異的78%左右可以由其人均國民生產總值的差異來解釋。同時,人均國民生產總值或人均財政支出也是影響地區間教育經費增長率差異的一個重要的決定因子。例如,在1993年,地區間小學預算內生均事業費增長率的差異大約有55%可以由其人均國民生產總值的差異來解釋。國民生產總值增長或財政經常性收入增長是影響地區人均教育經費增長和人均預算內教育經費增長差異的另一個重要的決定因子。尤其是,在人均預算內教育經費增長模型1中,國民生產總值增長的標準回歸系數名列第一。這進一步說明了地區經濟的不平衡增長將導致地區人均教育經費和人均預算內教育經費的不平衡增長?？梢钥闯?在1993年,隨著國民生產總值增長速度的提高,地區人均教育經費增長速度的分布大體呈一個“V”字型。如果用GDPG和(GDPG)2作為獨立變量重新進行回歸分析,結果發現R2從0.234提高到0.350。
有趣的是,國民生產總值或財政經常性收入的增長對地區人均預算內教育經費和中小學預算內生均事業費的差異有著負的影響。從統計上看,這主要是由那些教育經費水平較高的地區如北京、天津、西藏等國民生產總值或財政經常性收入增長緩慢引起的。除普通中學預算內生均事業費外,預算內教育經費占財政支出的比重對地區教育經費水平的差異也有著重要的影響。從表3中可以看出,預算內教育經費占財政支出的比重與人均教育經費、人均預算內教育經費和小學預算內生均事業費均保持著正的相關關系。這就是說,一個地區之所以有著較高的教育支出水平,往往是與地方政府對教育的積極參與聯系在一起的。同時,通過考察地區教育經費差異的變動趨勢,我們發現預算內教育經費占財政支出的比重與小學預算內生均事業費增長保持著正的相關關系,而與人均預算內教育經費增長保持著負的相關關系。一般地說,由于受預算天花板的限制和增長基數的擴大,隨著預算內教育經費占財政支出比重的提高,人均預算內教育經費增長速度將會逐步放慢。此外,地區間普通中學預算內生均事業費的差異也取決于地方政府對義務教育的參與。正如所期望的那樣,我們發現小學預算內生均事業費與學雜費占教育經費的比重保持著正的相關關系。這就是說,在那些小學預算內生均事業費較低的地區,學生學雜費占教育經費的比重一般較高。事實上,小學預算內生均事業費較低的地區大多是中下等收入地區,如安徽、河南、湖北、河北等。
1993年,這四個地區的小學預算內生均事業費在全國居最后四位,而它們的學雜費占教育經費的比重則均處于前五位之列。因此,與高收入地區相比,中下等收入地區義務教育的成本更取決于學生家庭的分擔。此外,社會捐集資也是影響地區人均教育經費差異的一個重要的決定因子。然而,出乎意料的是,人均教育經費增長與人均社會捐集資額占農民家庭年人均純收入的比重二者之間不存在顯著的相關關系。這說明,社會捐集資并不是引起地區教育經費差異擴大的重要決定因子,盡管它是影響地區間人均教育經費差異的最重要的決定因子之一。綜上所述,在1993年,中國地區間教育經費的差異主要取決于其收入差異以及地方政府和社會對教育的不同參與。向學生家庭收取一定的學雜費,事實上起到了縮小地區間小學預算內生均事業費差異的作用。在某種程度上,地區間教育經費差異的擴大可以由地區收入差異和地區經濟的不平衡增長來解釋。
四、中國地區間教育發展差異及其決定因素
與教育經費相比,小學學齡兒童入學率(NER)的省際差異要相對小一些。除少數幾個經濟不發達省區如西藏、青海、貴州和四川外,其它省區1993年小學學齡兒童入學率都在95%以上。其中,有19個省區小學學齡兒童入學率在98%以上?？梢哉J為,這是中國自50年代以來推行普及初等教育的結果。相比之下,小學畢業生升學率(PRP)的省際差異則要明顯得多。1991年,北京、天津和上海99%左右的小學畢業生都能夠繼續升學,而貴州的小學畢業生升學率則不到60%。而且,各省區小學畢業生升學率與其收入水平保持著較強的相關關系。1991年PRP與logPGDP之間的相關系數高達0.7583。這說明,地區人均國民生產總值越高,小學畢業生升學的機會也就越大。
通過考察教育機構和在校學生數地理分布方面的數據,一些學者發現中國高等教育的地區差異以及城鄉教育差異都在擴大①。然而,教育機構和在校學生數的地理分布并非是衡量地區教育發展差異的一個好的指標。因為許多高等學校都集中在大中城市,而它們的在校學生一般來源于全國各地。同樣,一些中等學校(包括普通中學)雖然位于城鎮地區,但它們的學生也有可能來源于農村。尤其是在80年代,針對各類學校規模小、布局分散、效益差的特點,中國政府對各類學校的規模結構進行了一系列的調整,由此導致了教育機構和在校學生數的地理分布進一步趨于集中。有鑒于此,我們選擇小學學齡兒童入學率和小學畢業生升學率作為分析的主要指標。利用從各種來源收集到的資料,我們計算了30個省、直轄市、自治區小學學齡兒童入學率的變差系數。考慮到各地區重要性的不同,我們使用校內外小學學齡兒童總數作為權重因子,計算了小學學齡兒童入學率的加權變差系數。從下頁表5中可以看出,自1983年以來,小學學齡兒童入學率的變差系數和加權變差系數基本上趨于下降,盡管它們在80年代初期有所增加。這說明,近年來地區間小學學齡兒童入學率的差異在不斷縮小。
在80年代初期,由于一些西部省區(如西藏、青海、寧夏、甘肅、內蒙古、新疆、陜西、四川等)小學學齡兒童入學率的大幅度下降,由此引起全國的變差系數迅速增加,地區間教育發展差異不斷擴大。特別是,從1980年到1983年,西藏的小學學齡兒童入學率由83.0%下降到42.07%,三年內下降了近41個百分點。事實上,從70年代末到80年代初,許多地區包括一些收入較高的地區(如遼寧、黑龍江和湖北)小學學齡兒童入學率都曾出現一定程度的下降。在某種程度上,小學學齡兒童入學率的下降主要是由國家推行教育結構調整政策引起的。1983年以后,由于中國在全國范圍內普及九年義務教育,小學學齡兒童入學率的省際差異基本上趨于縮小。然而,這種地區差異的縮小并非是一個持續穩定的過程。從表5中可以看出,在1986—1987、1988—1989和1991—1993年間,小學學齡兒童入學率的變差系數都有一定程度的增加。其主要原因是一些地區(包括發達地區和不發達地區)的小學學齡兒童入學率出現下降,而另一些地區則在穩定提高。
值得注意的是,最近幾年,一些經濟發達和增長迅速的地區小學學齡兒童入學率也出現了一定程度的下降。例如,在1991-1993年間,浙江和天津的小學學齡兒童入學率分別下降了3.61和1.65個百分點。湖北、湖南和河北省在國民生產總值和財政收入均實現高速增長的情況下,小學學齡兒童入學率也出現下降的趨勢。應用多元回歸分析,我們發現地區小學學齡兒童入學率和小學畢業生升學率都與其教育經費的支出水平保持著較強的相關關系。從下頁表6中可以看出,預算內教育經費占財政支出的比重和小學預算內生均事業費增長是影響地區小學學齡兒童入學率、特別是農村地區小學學齡兒童入學率(NERR)差異的兩個重要決定因子。這就是說,地方財政對教育的投入越多,小學預算內生均事業費的增長越快,學齡兒童入學率也就越高。然而,出乎意料的是,小學預算內生均事業費對NER和NERR的地區差異有著負的影響。這種反?，F象可能與某些少數民族地區(如西藏、新疆、青海和內蒙古)的特殊情況有關。這些地區的小學預算內生均事業費因中央的財政補貼通常很高,然而,由于原有基礎較差,加上惡劣的自然條件和傳統文化觀念的影響,它們的小學學齡兒童入學率往往較低。
