國外職教立法的轉變及啟發
前言：本站為你精心整理了國外職教立法的轉變及啟發范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
1862年《莫雷爾法案》——美國職業教育立法的開始美國獨立戰爭之后，隨著大工業生產不斷發展和西進運動的興起，勞動力的需求急劇增加，具備專業技術知識的工、農業勞動力更是嚴重短缺，這些都嚴重地制約了美國國內經濟的發展。為此，有識之士呼吁聯邦政府改革高等教育，建立為培養發展資本主義急需的教育農業和工藝人才為目的的高等教育院校。1862年，其代表人物莫雷爾提出的法案被國會和總統批準。根據該法案，聯邦政府贈予各州土地，各州將租售獲贈土地而獲得的收入用于開辦培養農業和機械工藝人才的專門學院，這些學院被稱為贈地學院。此后，國會又頒布了一系列的相關法案，進一步促進了各州贈地學院的發展。到1916年，贈地學院在校生數達到了13.5萬人，占高等教育院校總人數的三分之一，到1926年，在校生人數更是達到了將近40萬。[1]1862年《莫雷爾法案》及其相關法案的頒布開創了在美國高等教育中發展職業教育的先河，這也標志著英國學院制在美國高等教育壟斷地位的結束。
1917年《史密斯—休斯法》——美國職業教育體系的形成隨著19世紀末20世紀初美國經濟的不斷發展，美國逐漸由農業國轉型為工業國。因此，提高產業工人的職業技術水平成為增強整個國家競爭力的關鍵。與此同時，美國高中畢業生人數激增，從1900年到1930年，美國高中畢業生人數由不到10萬一躍增至65萬[2]，遠遠超過了美國大學所能容納學生的數量。大量不能升入大學的高中畢業生流入勞動力市場，而由于他們在中學階段從未接受過職業技能培訓，因而也很難滿足企業的需求。在這種情況下，《史密斯—休斯法》于1917年被國會通過。根據該法案，聯邦政府和州分別設立了專門的職業教育委員會，負責職業教育的調查研究等事宜，并為職業教育和從事職業教育的教師提供資金和培訓。法案還建議建立提供學術和職業兩種課程的統一教育機構——綜合中學，使其兼具升學教育和就業培訓雙重功能。綜合中學在20世紀50年代后期得到了迅速發展，到1960年，美國已有綜合中學29845所，在校生960萬。[3]直至今日，綜合中學的職業科教育仍是美國實施中等職業教育的最主要途徑和方式。《史密斯—休斯法》以立法的形式確立了職業教育在公立中學中的地位，標志著美國職業教育體系開始形成。
1963年《職業教育法》——對傳統職業教育理念的突破二戰后，美國加快了工業機械化和農業機械化的進程，生產力水平的提高，生產結構和就業結構也發生了變化。與此同時，戰后退伍軍人大量涌入勞動力市場，黑人運動風起云涌。進入60年代，戰后嬰兒潮時期出生的人口也開始陸續步入社會，此時人們發現，傳統的、恪守行業界限而忽視個性發展的職業教育理念和模式已遠遠不能滿足快速變化的勞動力市場需求。1961年肯尼迪就任總統后成立了職業教育咨詢小組，該小組在對美國職業教育現狀進行調查后，強烈要求制定新的職業教育法案。1963年，《職業教育法》在國會通過。該法案打破了職業教育培訓和發展的行業界限，把關注點從職業分類轉移到個人發展上，強調公民接受高質量職業技術培訓的平等機會和技能訓練的實用性。同時，該法案還批準了聯邦政府對職業技術教育的巨額撥款。此后幾年，國會又陸續通過了加強職業教育的修正案，進一步擴大了職業教育的投入，為更廣泛的人群接受職業教育創造了條件。從1964年到1968年，接受職業教育計劃培訓的人數由450萬增至800萬，幾乎翻了一番。[4]1963年《職業教育法》是二戰后美國職業教育發展中最重要的法規。它突破了傳統職業教育的理念，重新確立了美國職業教育的目標。
1984年《卡爾•柏金斯職業教育法案》——美國全民職業教育的開始20世紀四五十年代以來，信息技術革命不斷發展，第三產業迅速崛起。為適應新技術革命帶來的挑戰，提高國家競爭力，聯邦政府制定了一系列有關職業教育的法律條例，期望通過提升勞動者的綜合素質來提高勞動生產力，掌握經濟發展和科技創新的先機。1984年頒布的《卡爾•柏金斯職業教育法案》就是其中很重要的一個。該法案取消了以往對接受職業教育補助的學生的年齡限制，第一次提出職業教育要面向全體人民。在此后的20多年中，國會又先后通過了多個與其相關的修正案，強調了職業教育中的性別平等以及職業教育與普通教育的整合等問題。在這些法案的有力推動下，美國職業教育掀起了新的改革浪潮——學校向工作過渡運動，美國職業教育因此也翻開了新的篇章。
美國職業教育立法的作用
（一）職業教育法為職業教育地位的確立和發展提供了制度保障
美國職業教育史上的相關立法很多，這無疑對美國職業教育的發展提供了最有力的保障。以《史密斯—休斯法》為例，根據該法案，美國聯邦政府和州分別設立了專門的職業教育委員會，負責職業教育的調查研究等事宜，并為職業教育和從事職業教育的教師提供資金和培訓。正如Hayward和Benson所說：“（這樣）在各州內就形成了兩種（教育）管理機構獨立并行的情況。這樣才形成了人們對職業教育新的理解，即職業學校是不同于普通中學的獨立的教育機構，職業教育也不同于‘學術教育’”。[5]除此之外，該法案還規定享受職業教育資金支持的學生學習學術課程的時間不得超過總學時的50%。以此為依據，聯邦職業教育委員會很快就職業教育的學時分配提出了“50-25-25法則”：即學生將50%的學時用于實訓，25%用于學習相關職業科目，25%用于學習學術課程。這就為職業教育課程在美國各州的順利實施提供了切實可行的有力保障。事實上，美國職業教育史上立法不僅數量眾多，而且政府能夠針對出現的新問題和新情況迅速對原有法律做出修訂或補充，并且提出具體詳盡的實施方案或建議，因而使得美國職業教育立法具有很強的針對性和很高的時效性。如《莫雷爾法案》就是針對19世紀西進運動后美國經濟發展過程中出現的工農業生產專業技術人才奇缺的現象而頒布的，而《史密斯—休斯法》是為解決美國由農業國向工業國轉型過程中新興技術工人在中學階段缺乏職業技術培訓的問題應運而生的。美國職業教育立法迅速、針對性強的特點在二戰前后的幾項法案中表現也十分突出。如二戰前夕，美國教育總署就和作戰部的人一起討論了關于培訓機械工藝師尤其是航空機械師的問題，國會于1940年5月制定并通過了《國防訓練法》，要求為國防培訓工人。這一法案使美國在四年間的受訓人數達到986055人，極大地促進了職業教育的發展。[3]二戰后，為了確保大量退役軍人順利轉入平民生活，避免戰后大規模失業危機的出現，1944年，美國國會先后通過了《退役軍人重新適應法》和《退伍軍人就業法》（又稱《大兵權利法案》），不僅給予退役軍人在職接受職業教育的機會，還為他們提供學費資助和生活津貼，這也極大地推動了美國戰后職業教育的發展。迅速而有針對性的立法保證了美國職業教育發展的各個時期、各個環節都有法可依、有章可循，也及時解決了職業教育發展過程中的新問題，掃清了職業教育發展道路上的障礙，促進了職業教育的持續發展。
（二）職業教育法為職業教育發展提供了資金保障
美國有關職業教育的立法大都明確規定了對職業教育的資金支持，這也為職業教育的持續發展奠定了堅實基礎。從1862年《莫雷爾法案》聯邦政府第一次從法律上確認對職業教育的資金支持，幾乎每一部職業教育法都對職業教育撥款的數額、用途、對象、使用方式等做出了詳盡的規定，其支持力度逐年加大，資助范圍也不斷擴大。例如《史密斯—休斯法》規定撥款170萬美元用于職業教育教師的培訓和教研，1921-1922年間撥款數額增加到420萬，1925-1926年間增至720萬，1932-1933年間更是達到了980萬。1968年《職業教育修正案》又對撥款的用途從教研培訓、殘疾人教育、合作職業教育、銷售、家政職業教育、專業發展等等十個具體方面按財政年度逐一進行了詳細的規定。[6]各州要想獲得這些財政撥款，自然就要嚴格按照法案對撥款的規定制定相應的教育計劃。因此，聯邦政府通過對教育經費的控制就確保了職業教育計劃能夠在各州得到很好的落實和完成。
（三）職業教育法保證了弱勢群體的受教育權力，體現了職業教育的公平性，有利于職業教育的廣泛開展和迅速發展
美國職業教育在立法過程中還特別關注女性、黑人等少數群體的受教育權力，充分體現了教育的公平性原則。例如1862年《莫雷爾法案》頒布后，贈地學院迅速發展，但聯邦政府很快發現，由于種族歧視，在南方各州只有很少的幾所贈地學院接收黑人學生。因此，在1890年，聯邦政府頒布實施了《莫雷爾第二法案》，專門加強了對招收黑人學生的贈地學院的支持。這部法案明確規定將拒絕向任何存在種族和膚色歧視的學校提供資金援助。1963年《職業教育法》也將為不同區域、不同特征的弱勢人群提供職業教育機會作為重要內容。法案規定，各州必須為各類離校人員的職業教育培訓預留1/3的資金，并規定加大對高輟學率和高失業地區的撥款比重，以確保那些因學術、經濟或其他方面能力不足而無法接受常規職業教育的人群得到平等的受教育權利。又如1984年頒布的《卡爾•柏金斯職業教育法案》，它不僅取消了對受助學生的年齡限制，而且還特別關注到了因專業或求職而需要接收職業教育的成年人、婦女等弱勢群體。該法案甚至要求預留3.5%的資金用于促進職業教育中的性別平等，以及8.5%的資金為單親家長和失業的主婦提供幫助。正是在這些法案的推動下，美國職業教育的公平性得到了很好的體現，這也更有利于職業教育在美國社會各個階層，特別是在占人口多數的中下階層人群中全面、快速地發展。職業教育的功能也由教授就業技能擴大到兼具社會救助職能的層面，從一定程度上有效地促進了經濟的發展、維護了社會的穩定。
美國職業教育立法對我國職業教育的啟示
美國職業教育的發展可以說是在職業教育立法的不斷推動和促進下完成的，通過對美國職業教育立法發展歷程及其作用的研究，可以對我國職業教育的發展起到一定的借鑒作用。
（一）轉變觀念，重視職業教育的發展和立法工作
目前，我國絕大多數人還對職業教育存在偏見，普遍認為只有考不上高中和普通大學的學生才選擇職業教育，這種認識嚴重影響了職業教育院校的學生數量、質量及職業教育教師的工作積極性。尤其是近幾年，隨著初中畢業生人數的逐年減少，高中和普通大學也開始搶奪生源，本來就處于劣勢的職業教育更是被推入了進退兩難的生存險境。許多學校前些年還在為學生素質下降而擔憂，如今則要為怎樣才能招到學生而絞盡腦汁。甚至有不少中職學校為了生存取消了入學的分數線限制，這就是說，只要學生參加中考，有成績，就能順利進入甚至是隨意選擇職業學校和專業。這樣一來，相當一部分不具備職業技術學習能力和基礎知識的學生涌入了職業教育的課堂，而職業院校為了不影響今后的招生，只能將教學目標一降再降，教師也是苦不堪言，如此的惡性循環必定會嚴重影響我國職業教育的發展。因此，國家有必要通過立法等行政手段對職業教育進行扶持、監管和規范，改善職業教育機構的生存狀況，提高職業教育從業者的素質和待遇，為職業院校畢業生提供必要的職業指導，搭建廣闊的就業平臺。只有這樣，才能幫助人們逐步轉變對職業教育的錯誤認識，保證職業教育的長期健康發展。
（二）增強相關職業法規的針對性，構建完善的職業教育法律體系
我國職業教育也有相關立法，如1996年頒布實施的《中華人民共和國職業教育法》，但該法只是一部基礎性法律文件，內容較為宏觀，缺少配套實施細則和解讀，因此人們在對法律精神的理解和落實上都存在較大困難。在這一點上，美國職業教育立法的做法就十分值得我們借鑒。美國職業教育立法的針對性很強，對法案實施過程中可能遇到的問題提前做論證和調研，甚至對許多細節提出建議，并輔以確定數額的財政撥款，這樣一來，法案的可實施性就會大大增強，落實情況也有了明確的衡量標準。我國職業教育法也應建立定期修訂的機制，縮短修訂的間隔期。同時，針對當前出現的突出問題及對社會經濟發展有重大影響的關鍵行業或新興產業中出現的問題要及時制定相應的專題法、單行法，并且督促地方政府制定相應的地方法規，以構建完整的、體現地域差異的、適應時代要求的職業教育法律體系。
（三）加大職業教育資金投入，加強資金使用的指導和監管
在資金投入上，盡管我國現行《職業教育法》也有為保障職業教育發展提供資金的規定，例如第四章中規定，“職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費。”[7]但是，由于法律條文中并沒有對撥款的具體數額進行明確規定，這就造成了實際操作中撥款不足、不到位的現象時有發生。據測算，2004年到2008年，中央共啟動五項職業教育建設計劃，平均每個項目投入250萬元，如果中職生按2000萬人算，生均投入不到400元[8]，顯然，這遠遠不能滿足職業教育的需求。該法第四章還規定，“企業應當承擔對本單位的職工和準備錄用的人員進行職業教育的費用”[8]，“國家鼓勵企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人對職業教育捐資助學，鼓勵境外的組織和個人對職業教育提供資助和捐贈。提供的資助和捐贈，必須用于職業教育。”[8]可以看出，該法并沒有對企、事業單位、社會團體等應履行的對職業教育進行捐資助學的社會責任進行強制要求，也沒有制定根據其履職情況進行獎懲的措施，這就導致許多單位、團體對自己應承擔的責任認識不清、缺乏積極性，甚至逃避。例如，在校企合作中，很多承擔了接納學生實習的企業得不到國家的經費補貼，因而積極性不高，不愿意花費時間和人力對學生進行技術培訓，只讓學生承擔技術含量低的重復性勞動甚至是體力勞動，這顯然有悖于實施校企合作、產教結合以達到以教促產的初衷。學生在職業院校學到的東西不能在實踐得到檢驗和提升，企業也無法根據學生實習情況對職業教育的進一步發展提出有針對性的建議和要求，這樣長此以往，最終只能導致職業教育與生產實踐的嚴重脫節。要想改變這種狀況，國家對職業教育的資金支持要在數量和監管上雙管齊下。首先，要加大職校生的生均撥款。由于目前整個社會對職業教育的重視不夠，職業學校的教育經費主要靠財政撥款，接受社會捐助的數額極少，而職業教育的特點又決定了其教育投入要高于普通教育，因此，職業院校生均撥款應高于普通教育院校。其次，對履行捐資助學、開展校企合作的企業和社會團體等進行獎勵。例如，建立校企合作基金，用于實習學生的培訓經費以及對接納實習學生的企業的獎勵。此外，國家還可以在稅收減免等環節予以政策性傾斜，減輕為職業教育進行資助、提供便利的企業和社會團體的經濟負擔，提高它們接納職業院校學生實習的積極性。最后，對企業使用基金情況實施考核制度，建立獎懲機制，確保基金切實用于職校學生的技術培訓，落實產教結合，形成良性循環，真正實現以教促產；對未按規定使用資金的企業實施處罰，例如取消接納實習生的資格，加征相應稅額等等。
（四）明確職業教育對象，確保弱勢群體接受職業教育的權力
首先，完善對家庭經濟困難學生的資助政策。目前，國家助學金在高職院校的資助面占在校生總數的20%，平均資助標準為每生每年2000元；對全日制中職學校的在校農村學生和城市家庭經濟困難學生資助面已達到100%，資助標準為每生每年1500元。助學金政策可以有效緩解部分學生的經濟壓力，幫助他們更好地完成學業，但是，由于數額和覆蓋面的限制，單一的助學金制度還不能全面地解決經濟困難學生接受職業教育期間的困難。為了讓更多經濟困難的學生獲得資助，調動學生的學習積極性，就需要通過實施多種措施，例如建立對經濟困難學生中優秀者的單項和綜合獎勵機制，優先提供帶薪進入企業實習的機會等，構建多層次、全方位的資助體系，切實解決經濟困難學生的實際困難，消除他們的后顧之憂。
其次，加大對進城務工人員家庭子女接受職業教育的扶植力度。近年來，進城務工人員不斷增加，他們的家庭經濟情況普遍不太好，生源地教育水平相對較低，學生文化基礎相對薄弱，升入普通大學繼續深造的條件欠佳。因此，進城務工人員家庭子女通過接受職業教育獲得一技之長的需求顯著增加。通過政策上的鼓勵和經濟上的資助，讓這類學生獲得平等的接受職業教育的機會，無論是對于他們的個人發展還是對于減輕社會負擔、提高整個社會經濟的運行效率都十分有益。
最后，細化職業教育類別，構建多種形式和層次的職業教育體系。我國現行職業教育主要依托中高等職業院校的校內教學或校企合作教育，這遠遠不能滿足社會對技能型勞動力的不斷變化的需求。對于許多起點較低的普通員工和技術工人，由于年齡、工作時間等限制，他們往往不具備進入職業院校再學習的條件，搭建順暢、便利的職業技能再教育平臺已成為他們共同的呼聲。此外，針對智力、學術或其他能力不足的學生，也應建立分類更加細致的專門化教育學校，制定適合這些學生發展水平的教學大綱，鼓勵有條件的企業招收該類學校學生，并予以資金、政策傾斜，幫助學生實現人生價值。總之，要想改變目前我國職業教育發展滯后的現狀，職業教育立法的作用是極其重要且不可替代的，法律的執行情況以及法律的及時完善和調整也是影響職業教育發展速度的關鍵因素。我國現行的職業教育法頒布實施已近17個年頭了，隨著社會經濟的不斷發展，職業教育呼喚更加完善、細化的法規。通過對美國職業教育立法的研究，中國的職業教育在新法的修訂上可以借鑒其可行之處，構建適合我國國情、適應時展要求的更加科學、完善的法律體系，為保障我國職業教育的持續、健康發展提供更全面、有效的法律依據。
作者：梁明暉單位：北京市商務科技學校基礎學科部
