社區(qū)服務(wù)性質(zhì)

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【摘要】：本文從社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟背景分析著手，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)及其資源配置機制進行了分析和討論。社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生于中國城市政治、經(jīng)濟和社會改革的歷史進程，伴隨社會和經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展。它是以服務(wù)主體和客體的地域性為特征，以人為本，助人自助，服務(wù)社區(qū)居民，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，以提供社會公共服務(wù)品為主，輔之以滿足社區(qū)居民特定需要的私人服務(wù)的一種社會服務(wù)。本文分析了社區(qū)服務(wù)九個方面的內(nèi)容和社區(qū)服務(wù)的三個基本特性：人本性、地域性、社會福利性，提出了社區(qū)服務(wù)的四種資源配置方式。

【關(guān)鍵詞】：社區(qū)服務(wù)性質(zhì)資源配置方式

【作者簡介】：重慶社會工作職業(yè)學院院長，副教授，重慶市社會工作協(xié)會副會長；電話：023-69025298；E-mail:cqligy@；地址：重慶市巴南區(qū)景竹三村1號。

中圖分類號：C916文獻標識碼：A

自1984年民政部“漳州會議”提出“社區(qū)服務(wù)”的概念，社區(qū)服務(wù)實踐已走過了十六年的歷史。2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》明確把“以拓展社區(qū)服務(wù)為龍頭，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，增加服務(wù)的發(fā)展項目，促進社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化和產(chǎn)業(yè)化，努力提高居民生活質(zhì)量，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要”作為今后五到十年城市社區(qū)建設(shè)的主要目標之一。

然而，什么是社區(qū)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)的范圍、性質(zhì)、運行機制等問題，理論上需要探討。本文從社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟背景分析著手，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)及其資源配置機制進行了分析和討論，以求加深對社區(qū)服務(wù)的認識，供理論界和社區(qū)工作者參考。

一、社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟背景

社區(qū)服務(wù)是在中國社會轉(zhuǎn)型時期，城市社會發(fā)展中出現(xiàn)的新生事物，其產(chǎn)生有其深刻的社會和經(jīng)濟背景。

1、中國是一個后發(fā)外生型，正逐步走向現(xiàn)代化的國家。在現(xiàn)代化過程中，城市化的步伐越來越快。1995年我國城鎮(zhèn)人口比重為29%，城鎮(zhèn)人口35174萬人，到1999年年末比重上升為30．9％，城鎮(zhèn)人口達到了38892萬人，1996-1999年城鎮(zhèn)人口4年增加了3718萬人，年平均增長速度為2．66%，年平均增加930萬人。城市化發(fā)展，社區(qū)形成具有特定地緣經(jīng)濟、政治、文化和社會需求的現(xiàn)代社會單元。

2、市場經(jīng)濟體制的建立，單位人逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，需求發(fā)生轉(zhuǎn)移。在計劃經(jīng)濟體制下，城市人基本上分屬于全民或集體所有制單位，不僅工資由單位發(fā)給，住房、交通等由單位提供，甚至個人和家庭的方方面面的社會需求也由單位解決，城市人是一個單位人。建立市場經(jīng)濟體制后，企業(yè)和大部分事業(yè)單位逐步成為了市場主體，原由企事業(yè)單位承擔的社會事務(wù)逐步剝離出來，交由社會承擔，個人和家庭的相當部分社會需求轉(zhuǎn)移到了社區(qū)。努力提高居民生活質(zhì)量，不斷滿足社區(qū)居民日益增長的物質(zhì)文化需要”成為今后城市社區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容。

3、社會轉(zhuǎn)型，貧富差距拉大，最低需求下沉社區(qū)。以市場為基礎(chǔ)的資源配置，講求的是經(jīng)濟效率。由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，貧富差距拉大是一個普遍的社會問題。失業(yè)和下崗人員隊伍擴大，相對貧困人口增多，最低生活需求在社區(qū)集中體現(xiàn)。

4、老齡化社會的到來，社區(qū)養(yǎng)老需求上升。中國進入老齡化社會的時間較晚，但人口老齡化速度相當快。“九五”期間，我國65歲以上老年人口年平均為8345萬人，比“八五”期間的年平均7057萬人增加1288萬人，增長18．25%，社區(qū)養(yǎng)老需求急劇上升。

5、政府轉(zhuǎn)變職能，社會事務(wù)下沉社區(qū)。隨著城市經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，國家政治體制的改革也逐步推開。政、企分開，政、事分開，政府職能轉(zhuǎn)變，“小政府、大社會”的改革已成為國家行政體制改革發(fā)展的趨勢。城市管理體制由“兩級政府，兩級管理”，向“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展，社會事務(wù)下沉社區(qū)，“費隨事轉(zhuǎn)”，社區(qū)需求和供給規(guī)模及水平大大提高。

6、農(nóng)村勞動力進城，國企職工下崗，住宅私有化、商品化，社區(qū)資源總量擴大。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動力涌入城市。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大量國企職工下崗，沉積在社區(qū)。社區(qū)勞動力供給規(guī)模不斷擴大，勞動力資源非常富裕。這給社區(qū)服務(wù)的開展和低成本運行提供了便利條件。城市職工住宅私有化、商品化改革，居民小區(qū)的開發(fā)，既有利于社區(qū)意識、社區(qū)認同感的形成，又有利于社區(qū)資源的積累。

總之，社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展，有其社會和經(jīng)濟發(fā)展的必然性。

二、社區(qū)服務(wù)的主體和內(nèi)容分析

在社區(qū)發(fā)展的過程中，社區(qū)需求，無論在規(guī)模上還是在水平上，都在日益擴大和提升。社區(qū)居民需求五花八門，豐富多彩，但并不是所有需求都需要并能在社區(qū)滿足。能納入社區(qū)服務(wù)的社區(qū)需求，只能是需求主體在社區(qū)，同時供給主體也在社區(qū)的那部分。以社區(qū)機構(gòu)、民間組織為主體提供或通過社區(qū)主體來提供的服務(wù)主要有以下類型：

1、面向社區(qū)居民的社會保障社會化服務(wù)。在社會保障社會化管理的改革過程中，政事分開、企事分開，離退休人員、下崗失業(yè)人員和參加了社會保險的個體業(yè)主進入社區(qū)管理，社區(qū)機構(gòu)相應(yīng)地向這類人員提供社會保障登記和退休金、保險金的發(fā)放服務(wù)。

2、面向社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助服務(wù)。這是傳統(tǒng)的民政濟貧、優(yōu)待撫恤服務(wù)和新建立的城市最低生活保障服務(wù)，是社會安全的最后防線。

3、由社區(qū)機構(gòu)、民間組織面向社區(qū)老年人、孤兒、殘疾人提供的社區(qū)福利服務(wù)。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和社會文明程度的不斷提高，社會對老年人、孤兒、殘疾人的關(guān)懷程度越來越高，要讓這部分弱勢群體同樣享受社會文明發(fā)展的成果，開展社區(qū)福利服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量，是社區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容。

4、便民利民服務(wù)。這是由社區(qū)機構(gòu)、民間組織提供的旨在方便本區(qū)居民，解除其后顧之優(yōu)的特定服務(wù)，如日間托兒所、午餐小飯桌等。

5、社區(qū)衛(wèi)生保健服務(wù)。這是由駐社區(qū)的非營利性醫(yī)療機構(gòu)提供的納入職工醫(yī)療保險范圍的基本醫(yī)療、預(yù)防保健、老年人保健、婦女兒童系統(tǒng)保健、主要慢性非傳染疾病治療等服務(wù)。

6、社區(qū)物業(yè)服務(wù)。這是由社區(qū)物業(yè)管理機構(gòu)面向業(yè)主提供的房屋建筑本體、公用和共用設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施維修、養(yǎng)護服務(wù)，公共環(huán)境的清潔衛(wèi)生、園林綠化服務(wù)，本物業(yè)區(qū)的交通車輛行駛、停泊管理服務(wù)和安全監(jiān)控、巡視等保安服務(wù)。

7、由社區(qū)機構(gòu)或非贏利組織面向青少年提供的的心理和行為矯治服務(wù)。社區(qū)是青少年社會化的重要載體，當青少年心理和行為出現(xiàn)與社會規(guī)范不相符時，除了家庭和學校外，心理和行為矯治需要在社區(qū)予以幫助。這是防范社會失范，增強社區(qū)凝聚力和認同感，穩(wěn)定社區(qū)的需要。

8、由社區(qū)機構(gòu)或非贏利組織面向下崗職工提供的再就業(yè)服務(wù)。在城市經(jīng)濟體制改革的過程中，或者經(jīng)濟周期波動的原因，或者經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的原因，總有一些職工下崗需要尋求再就業(yè)，他們需要就業(yè)機會，需要獲取就業(yè)信息。

>9、家政服務(wù)。這是由社區(qū)機構(gòu)或非贏利組織或家政服務(wù)公司面向有特殊需要的居民提供的家庭服務(wù)。

三、社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)和資源配置機制分析

社區(qū)服務(wù)是社會服務(wù)的組成部分，但又不同于社會中介服務(wù)、文化服務(wù)、電信服務(wù)、教育服務(wù)等類型的社會服務(wù)，它有其自身的特定性質(zhì)和資源配置機制。

1、人本性。社區(qū)服務(wù)作為一種社會工作，注重以人為本，助人自助的人文價值取向和工作理念。滿足社區(qū)居民的社會需要，提高居民生活質(zhì)量和文明程度，這是社區(qū)建設(shè)的根本宗旨，也是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點和歸宿點。

2、地域性。社區(qū)服務(wù)的主體和客體分別為社區(qū)內(nèi)的機構(gòu)、民間組織和社區(qū)居民，這是由社區(qū)的特定地緣經(jīng)濟、政治、文化和社會需求所決定的。沒有地域性，就不成其為社區(qū)，通過良好的社區(qū)服務(wù)，可以增進社區(qū)凝集力和認同感，使社區(qū)成為真正意義上的社會生活共同體。

3、社會福利性。美國著名社會學家戴維．波普若認為，“社會福利（socialwelfare）是指為了促進個人的功能發(fā)揮和使之獲得最低的社會生活水平而提供的一系列項目、好處和服務(wù)”。我國政府有關(guān)文獻和有的學者把社會福利列為社會保障制度的一個子系統(tǒng)，這是不恰當?shù)摹Ｉ鐣＠举|(zhì)上是政府和民間社會組織為在一定程度上消除競爭性的市場經(jīng)濟資源分配的不公平，對社會弱勢群體的基本需求的照顧而采取的一項社會公共政策。因此在世界上經(jīng)濟學和社會學研究發(fā)達的國家和地區(qū)如歐、美和我國香港、臺灣，學術(shù)上和制度上都是將社會保障包括在大社會福利概念之中。民政部社會福利職能管理部門官員提出了面向新世紀社會福利制度的架構(gòu)體系，即：“一項制度，三大支撐體系（社會保障體系、社會救助體系和社會福利服務(wù)體系），兩種供給方式（資金保障、服務(wù)供給），三項保障措施（政策扶持、財政支持、社區(qū)落實）。”社區(qū)服務(wù)應(yīng)該是社會福利服務(wù)體系中的子系統(tǒng)。

根據(jù)社會資源配置的機制不同，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品兩大類。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的區(qū)別在于前者可以同時給一系列使用者提供利益，后者在任何時候都只能為單個使用者提供利益。如果公共產(chǎn)品可以服務(wù)于任意數(shù)量的使用者，則叫做純公共產(chǎn)品，它具有二個性質(zhì)：（1）非排他性：共用品一旦被提供，除非能夠花費無限成本，否則不可能排除任何家庭對它的消費。（2）非競爭性：一個家庭對共用品的消費不會降低任何其他家庭對它的可消費數(shù)量。但不是所有的公共產(chǎn)品都完全具備上述兩個性質(zhì)，一是在社會提供的公共產(chǎn)品規(guī)模有限時，增加新的消費者超過非競爭性臨界點時，會降低消費者的利益，即發(fā)生擁擠現(xiàn)象，這時采取收費會員制消除擁擠現(xiàn)象是可行的，這種共同合作共同受益的產(chǎn)品稱作俱樂部產(chǎn)品；二是有的產(chǎn)品所提供的利益一部分由其所有者享有，是可分的，因而具有私人產(chǎn)品的特征，但其利益的另一部分可由所有者以外的人享有，即利益外溢，具有公共產(chǎn)品的特征，這類產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品。俱樂部產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品統(tǒng)稱為非純公共產(chǎn)品。

在社會福利產(chǎn)品供給中，有四種供給方式：一是貨幣津貼，既由社會公共部門直接發(fā)給個人貨幣津貼，以保障其基本生活所需的貨幣收入；二是提供社會化福利設(shè)施；三是提供個人消費品，如醫(yī)療保險藥品、救災(zāi)救濟物品供給；四是社會福利勞動服務(wù)。

從供給品性質(zhì)看，社區(qū)服務(wù)提供的主要是非純公共產(chǎn)品，有的是俱樂部產(chǎn)品，有的是準公共產(chǎn)品。但救災(zāi)救濟物品供給，社會福利貨幣津貼發(fā)放的調(diào)查、登記、發(fā)送服務(wù)，最低社會保障供給，社會保障社會化服務(wù)等則屬于純公共產(chǎn)品供給。

在社區(qū)服務(wù)中還有幾種較為特殊的服務(wù)項目，它們雖不包括在社會福利體系內(nèi)，但都是直接服務(wù)于社區(qū)居民，實施的地點也在社區(qū)，其發(fā)展符合社區(qū)建設(shè)的宗旨，我們可以將其納入社區(qū)服務(wù)的體系，便于統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

（1）社區(qū)物業(yè)服務(wù)。社區(qū)物業(yè)服務(wù)是具有特定范圍的社區(qū)公共服務(wù)。由于社區(qū)物業(yè)公共設(shè)施規(guī)模具有固定性，能提供的服務(wù)能力是有限的，當消費人數(shù)超過一定的規(guī)模就會發(fā)生擁擠，使得消費者的利益降低，產(chǎn)生擁擠成本，屬于典型的社區(qū)俱樂部產(chǎn)品。

（2）便民利民服務(wù)和家政服務(wù)純粹是向社區(qū)居民提供私人服務(wù)，受益者是完全可分的，因而屬于典型的私人品。

綜合上述情況，社區(qū)服務(wù)資源配置主要有以下四種方式：

1、由政府出資配置社區(qū)公共福利服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和居民最低生活保障以及社會保障社會化服務(wù)供給。這是國家社會福利政策最基本的部分，其供給品具有純公共品性質(zhì)，不可能由市場主體提供，而只能由政府供給。

2、社區(qū)公共福利服務(wù)的營運費用采取會員收費制或成本補償制。這是由于相當多的社區(qū)服務(wù)項目具有擁擠性或利益外溢性，為避免純公共產(chǎn)品配置的低效率，采取誰受益，誰付費補償。

3、對于社區(qū)服務(wù)受益者可分的項目，如便民利民服務(wù)、家政服務(wù)，屬于私人品供給，完全可采用市場機制配置。

4、對于某些社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，如新建的居民小區(qū)的道路、綠化、保安、醫(yī)療、幼兒教育等基礎(chǔ)設(shè)施，甚至老人公寓設(shè)施，在向社會開放經(jīng)營，只向交費會員提供服務(wù)的條件下，可由市場主體投資建設(shè)，自主經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展。

綜合以上分析，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)生于中國城市政治、經(jīng)濟和社會改革的歷史進程，伴隨社會和經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展。它是以服務(wù)主體和客體的地域性為特征，以人為本，助人自助，服務(wù)社區(qū)居民，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，以提供社會公共服務(wù)品為主，輔之以滿足社區(qū)居民特定需要的私人服務(wù)的一種社會服務(wù)。社區(qū)服務(wù)推動著城市社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)，在提高居民生活質(zhì)量，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要方面發(fā)揮著越來越大的作用。

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