農民工社會保障
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[摘要]現階段農民工社會保障問題日益受到社會各界的廣泛關注，農民工社會保障的現狀驗證了我們在認識上、立法上、制度上都存在著不足，需要盡快完善。同時認為，無論是將農民工納入基本定型的城鎮社會保障體系，還是納入尚未建立的農村社會保障體系，都不理想，而建立相對獨立的“三元社會保障模式”的時機比較成熟。本文分析了目前農民工保障制度實施效果不佳的原因，提出了農民工保障體系的基本模式和發展的優先次序。
[關鍵詞]農民工；社會保障制度；構建
一、農民工社會保障的基本現狀
2004年以來，勞動保障部門加大了對農民工利益的保護力度。2004年6月，勞動和社會保障部出臺了《關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》，強調各類用人單位招用的農民工均有享受工傷保險待遇的權利。7月，了《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》，該文件要求各地勞動保障部門把與用人單位形成勞動關系的農民工納入醫保范圍。在這些基礎上，以上海和廣東為代表，各地紛紛制定農民工社會保障制度和方法。然而，就其實施狀況來看，結果很不樂觀。
1參保率低。根據最新統計，農民工大約有1.2億人，農民工占全國工人總數的50％以上，其中第二產業工人中農民工占到57.6％，在第三產業工人中農民工也占到了37％。農民工數量雖然在增加，但參保率卻呈下滑趨勢。中國人民大學中國社會保障研究中心對深圳市農民工抽樣調查的結果顯示：(1)醫療費用全部由個人或家庭負擔的占67.7％，由單位和個人共同負擔的占30.5％，全部由單位負擔的只占1.9％。(2)參加失業保險的人數只占總量的10.1％，而農民工失業現象卻很普遍。(3)54.1％的人沒有參加工傷保險，許多農民工對工傷保險缺乏必要的了解，80.2％的農民工不知道有關傷亡補償的標準，44.5％的農民工不清楚單位是否建立有工傷和職業病補償制度。(4)58，O％的農民工沒有采取任何措施以防止將來養老問題的出現。
由此可見，目前我國農民工社會保險參保率普遍偏低，而在參保者中保險關系中斷和退保又占很大比例。除社會保險外，現行城鎮社會救助體系也只覆蓋城鎮戶籍人口，農民工享受不到任何救助。
2保障制度實施效果不佳。當前社會保障制度實施效果不佳，既有制度本身設計的問題，也有執行的問題。在目前各地制定的農民工社會保障體系中只包括小部分保障項目，而這小部分保障項目，要么參保率低，要么就是存在借農民工參保來解決城鎮社保體系的財務危機之嫌。農民工所從事的較多是臟、重、累、險的工作，他們最急需的也就是在面臨工傷、失業、疾病等風險時有所保障。而已有的社會保險項目卻過分注重農民工社會養老保險這一未來收入保障項目，而對工傷、醫療、失業、生育等短期保障項目重視不夠。此外，受農民工二元用工制度限制，單位福利、社區福利等把他們排除在外，更加重了他們的經濟、社會、心里負擔。尤其隨著城鎮化步伐的加快，國家關于農民工社會保障在制度上的缺失也開始突顯出來，主要表現在：其一，缺乏國家層面的、統一的社會保障法律法規。現有的一些社會保障法律法規在內容上沒有體現特殊性。其二，地區性的農民工社會保障法規仍不科學。目前，各地雖然都有一些關于農民工社會保障的制度法規，但由于這些規定缺乏針對性，在實施過程中農民工得到實惠較少。例如，有的地方要求企業對農民工和對城鎮職工一樣交納3％的生育保險費，而事實上由于大部分外來女青年在懷孕后一般都回到農村分娩，所以很少能享受到相關的保障待遇。
二、原因分析
1認識不足。當前，在農民工問題的認識上還未達成共識，尚存在許多誤區。有些人認為，農民畢竟還有土地，如果在城市無法生活，還可以到農村去，所以沒必要納入城鎮社會保障體系；另一些人認為，我國的優勢資源，就是廉價勞動力，如果農民工社會保障提得過高，就會削弱我國競爭力；還有人認為，政府擔任城鎮居民特別是下崗職工的社會保障負擔已經很重了，對農民工的社會保障已經無力承擔。在這些觀點以及在工業化過程中“剪刀差”的慣性作用下，使得城市社會考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護。部分城市管理者沒有站到公平的立場上切實地考慮和解決農民工的權益問題，相反還會采取一些限制和排斥措施。如上海市勞動局《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》，將行業工種分為3類：A類為可以使用外地勞動力的行業工種，B類為調劑使用外地勞動力的行業工種，c類為不準使用外地勞動力的行業工種。青島市繼上海之后也出臺了《青島市城鎮單位招聘使用外來勞動力管理辦法》，規定全市實行統一的用工審批程序，按使用勞動力的單位、行業、工種等特點對外來人員分為允許使用、禁止使用、調劑使用三種標準，并要求限期清退不合規定的外來務工人員。同時，大多數農民工的選擇也很無奈。對于農民工來講，寧愿享受低工資的就業，也不愿意為爭取社會保障而失業。農民工認為自身流動性大，不能連續交納保費，擔心會白交，對將來社會保險部門能否支付保險金也持懷疑態度，加上在信息接收方面的不利地位，使其不敢輕易加入。農民工受自身文化素質所限，這就使得他們在進入勞動力市場時處于一個很不利的地位。他們的勞動條件一般較差，勞動報酬也相對較少。工作和收入不穩定，使得農民工不愿意參加繳費標準過高的社會保險，而是將寶貴而有限的現金收入寄回農村，尋求土地保障。
其實，這里存在著一個認識上的誤區。社會保障從開始就是針對全體公民的，享受各種社會保障是每個公民法定的權利。目前，我國社會保障存在著城鄉之間的嚴重失衡，既不符合社會保障法的原則，也不符合改革發展趨勢。農民工屬于產業工人，農民工大多數是20-30歲的年輕人，大多數農民工是不可能再回到原來的土地上。而且，隨著城市化、工業化的進程，也不允許他們那樣做，更多的農民從原來土地上脫離出來已成必然趨勢。而就勞工成本來講，低廉的勞動力并不能成為國家持久的競爭力。恰恰相反，只有不斷提高人力資本的投資，才能增加產品價值，才更具國際競爭力。至于政府財力不足的說法，應當辯證來看。我國處于社會主義發展的初級階段，資金障礙不容忽視。但我國經濟已經持續增長20多年，國家經濟承受能力正在加強。2007年，我國財政總收入累計完成5.13萬億元，其中稅收收入4.56萬億元，占財政總收入的88.9％，截至2007年12月31日，中國外匯儲備1.53萬億美元，是10年前的10倍。所以，國家財力條件已經具備，不是財力不足，而是財政支出結構和制度設計及認識問題。2.二元社會制度的制約。農民工的社會保障缺失，最直接的原因就是建國以來確立的以戶籍制度為基礎的二元社會保障體制。建國后，我國以戶籍為標準，在全國分別建立以公有制為基礎的城鄉二元社會保障制度。改革開放以前，農村社會保障制度主要有“五保”制度、合作醫療制度等，農民的生、老、病、死基本上都是依靠集體經濟力量來給予保障，國家僅有比例很小的農村保障扶助。但是，隨著家庭聯產承包責任制改革，原有的農村社會保障逐漸瓦解。在農村進行經濟制度改革的同時，農村社會保障沒有進行相應的改革，而是基本上退化到傳統的家庭保障層次上。農民工大部分時間從事著現代產業的工作，但在家庭保障體制下，二者之間的矛盾就越來越突出。計劃經濟體制下城鄉分割的二元戶籍制度不但加深了農民工與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使農民工同時失去了在城鎮就業的機會和享受社會保障的權利。
近年來，全國許多省市進行了戶籍制度改革。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省市近年來已經取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度；北京、上海兩市也已下發了本市農業人口轉為非農業人口實施意見，放寬了條件限制；廣東省的佛山、深圳、中山等地將城鎮化水平較高的農村地區居民統一轉為非農業戶口，實行城市化管理。但是，我們也發現，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統一了，但一到落實相關政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現出來，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進程。因此，戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。現有的戶籍改革并沒有形成讓農民工在城市生活下來的制度引導，它并沒有真正改變原來以戶籍為基礎二元社會保障體制，自然也就不能從根本上解決農民工社會保障缺失的問題。
3法規不健全。現行的社會保險法規政策中，至今沒有一部綜合的關于農民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，全國性立法中對農民工社會保險的規定也很籠統。我國《失業保險條例》、《企業職工工傷保險暫行規定》、《企業職工生育保險暫行規定》、《社會保障費征繳暫行條例》等一些全國性的法規未對職工做明確列舉，沒對農民工社會保險的特殊權益做規定，因而就缺乏可操作性。而地方政府相繼出臺的一些有關農民工權益和社會保障的通知、規定，保障項目不完整，范圍過于狹窄。差別也很大。現行的一些制度不符合農民工群體的現狀和需求，再加上相關的法律、法規和政策措施得不到很好貫徹執行，或者在具體操作的時候出現偏差，這就導致用人單位為減少成本，不給農民工買社會保險，不與農民工簽訂勞動合同，擅自延長工作時間，不提供必要的職業安全防護措施，同工不同酬，無故拖欠、惡意克扣甚至逃付農民工工資，加上缺少有效的監督制約機制，結果嚴重地侵害了農民工的合法權益，包括社會保障權益。
三、農民工保障體系的確立
對于農民工社會保障的制度模式主要存在三種觀點：第一種觀點認為，應將農民工納入城鎮社會保障體系，通過戶籍改革或者通過城鎮社會保障制度的擴大，將農民工直接納入城鎮社會保障體系。第二種觀點認為，應將農民工納入到正在改革的農村社會保障體系中，即“返鄉”模式。第三種觀點認為，應對農民工實行相對獨立的社會保障制度，建立一種作為過渡的“三元社會保障模式”。筆者認為，就目前農民工的特點、體制特征及實踐的效果來看，無論是將農民工納入基本定型城鎮社會保障體系，還是納入尚未建立的農村社會保障體系都不理想，而建立相對獨立的“三元社會保障模式”的時機比較成熟，具有針對性，矛盾較小，在遠期效果上也有利于整個我國社會保障體系的科學性和可持續發展。上海市、成都市為外來務工人員建立的綜合保險制度就屬于這種模式。
一方面，受我國財力所限，構建一攬子完善的社會保障體系是不現實的；另一方面，由于農民工群體本身的復雜性，農民工社會保障目前還不能一概而論。現在基本上已經達成共識，我們要根據農民工群體的不同特點，對農民工進行分類分層保障，這樣才能使保障制度發揮效力。我們對農民工的分類有很多標準，總體來講，對于有穩定職業的農民工，可在達到規定年限后，將其轉為城市戶口，納入當地社會保障體系；對于流動性大的，建立相對獨立的、過渡性的農民工保障體系，加強其管理，是一種現實的選擇。我們要有計劃分階段進行，基本原則為：重要的優先，緊要的優先，簡單的優先。在此原則下，農民工社會保障構建的基本步驟可按照圖示進行。
我們可以把農民工社會保障體系的建立分為兩層六步。第一層次是最基本的，也是當前最重要和緊要的，其操作難度不大，條件基本成熟，應當優先發展。在這一層里，工傷保險是首要的。截至2006年底，已建立勞動關系的農民工總人數約5000萬一6000萬，但享有工傷保險的農民工只有2200多萬，不足建立勞動關系農民工的一半。根據北京市對工傷認定的統計數據，每年進京務工人員因工負傷和死亡人數占全市工傷總人數的30％以上，由此而導致的糾紛不斷。由于農民工的職業和工種具有特殊的危險性，而他們個人的抗風險能力又很弱，在勞資糾紛中他們常處于劣勢。所以，有必要優先考慮設立農民工的工傷保險問題。工傷保險一般實行的是“現收現付”的社會統籌制，費用主要由企業或雇主分擔，不需個人繳納，也不需國家財政投入。工傷保險實行差別費率和浮動費率相結合的原則，有利于提高用人單位的安全生產意識，有利于農民工工作環境的改善和待遇的提高。大病醫療保險涉及生命健康，屬于最基本的保障，而一旦農民工患大病，單個家庭無力承受。所以，大病醫療保險也要優先。大病發病率低，費率也低，符合農民工的保險觀念，實施起來難度也不大。大病醫療保險不用設置個人賬戶，只建立社會統籌賬戶。農民工不用個人繳費，由雇主負擔。其重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題。要完善醫療保險結算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農民工提供醫療結算服務。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療保險。農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。
社會救助體系的作用主要體現在它的社會功效。據北京調查，100％的人都有過外出期間找不到工作的時候。政府拿出少部分錢，提供一個最低保障的救助系統，對于社會穩定無疑是一個積極的選擇。可以讓那些失業的、身上一點錢也沒有的農民工參與公共服務，如清理環境衛生、維持交通秩序、公益服務等工作，為這些身強力壯的農民工提供暫時的棲身和勞動之地，以維持其基本生活。這樣不僅能使農民工在失去工作后，可以有一個暫時落腳的地方，而且也能解決城鎮有些工作元人做的難題，同時還有利于城鎮的安定。
第二層次的保障目前條件還不成熟，相對也不是非常迫切，各地執行難度較大，但我們應當充分地重視，在第一層次的保障基本到位的前提下，有計劃有步驟地逐步推進第二層次的保障。養老保險應借鑒國外的經驗，逐步建立一種“基本國民年金+收入關聯年金”的模式。其中，基本國民年金是覆蓋全民的基本養老保障，與收入無關；收入關聯年金和收入及繳費水平相關，自愿參加。這樣農民工的養老問題就有了一定的基礎。失業保險重在能力培養和再就業指導。目前，我國農村勞動力中接受過短期職業培訓的占20％，接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4％，接受過中等職業技術教育的占0.13％，而沒有接受過技術培訓的高達76.4％。提高文化技能水平是解決農民工失業的根本途徑。生育保險是女性農民工基本權利，雖然現階段在生育期間打工的人群數量相對較少，但也不能忽視，應隨著其他保障項目的完善而有計劃地確立。
