農(nóng)民工社會保障

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[摘要]現(xiàn)階段農(nóng)民工社會保障問題日益受到社會各界的廣泛關(guān)注，農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀驗證了我們在認(rèn)識上、立法上、制度上都存在著不足，需要盡快完善。同時認(rèn)為，無論是將農(nóng)民工納入基本定型的城鎮(zhèn)社會保障體系，還是納入尚未建立的農(nóng)村社會保障體系，都不理想，而建立相對獨(dú)立的“三元社會保障模式”的時機(jī)比較成熟。本文分析了目前農(nóng)民工保障制度實施效果不佳的原因，提出了農(nóng)民工保障體系的基本模式和發(fā)展的優(yōu)先次序。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；社會保障制度；構(gòu)建

一、農(nóng)民工社會保障的基本現(xiàn)狀

2004年以來，勞動保障部門加大了對農(nóng)民工利益的保護(hù)力度。2004年6月，勞動和社會保障部出臺了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)調(diào)各類用人單位招用的農(nóng)民工均有享受工傷保險待遇的權(quán)利。7月，了《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，該文件要求各地勞動保障部門把與用人單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入醫(yī)保范圍。在這些基礎(chǔ)上，以上海和廣東為代表，各地紛紛制定農(nóng)民工社會保障制度和方法。然而，就其實施狀況來看，結(jié)果很不樂觀。

1參保率低。根據(jù)最新統(tǒng)計，農(nóng)民工大約有1.2億人，農(nóng)民工占全國工人總數(shù)的50％以上，其中第二產(chǎn)業(yè)工人中農(nóng)民工占到57.6％，在第三產(chǎn)業(yè)工人中農(nóng)民工也占到了37％。農(nóng)民工數(shù)量雖然在增加，但參保率卻呈下滑趨勢。中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心對深圳市農(nóng)民工抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示：(1)醫(yī)療費(fèi)用全部由個人或家庭負(fù)擔(dān)的占67.7％，由單位和個人共同負(fù)擔(dān)的占30.5％，全部由單位負(fù)擔(dān)的只占1.9％。(2)參加失業(yè)保險的人數(shù)只占總量的10.1％，而農(nóng)民工失業(yè)現(xiàn)象卻很普遍。(3)54.1％的人沒有參加工傷保險，許多農(nóng)民工對工傷保險缺乏必要的了解，80.2％的農(nóng)民工不知道有關(guān)傷亡補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，44.5％的農(nóng)民工不清楚單位是否建立有工傷和職業(yè)病補(bǔ)償制度。(4)58，O％的農(nóng)民工沒有采取任何措施以防止將來養(yǎng)老問題的出現(xiàn)。

由此可見，目前我國農(nóng)民工社會保險參保率普遍偏低，而在參保者中保險關(guān)系中斷和退保又占很大比例。除社會保險外，現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系也只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口，農(nóng)民工享受不到任何救助。

2保障制度實施效果不佳。當(dāng)前社會保障制度實施效果不佳，既有制度本身設(shè)計的問題，也有執(zhí)行的問題。在目前各地制定的農(nóng)民工社會保障體系中只包括小部分保障項目，而這小部分保障項目，要么參保率低，要么就是存在借農(nóng)民工參保來解決城鎮(zhèn)社保體系的財務(wù)危機(jī)之嫌。農(nóng)民工所從事的較多是臟、重、累、險的工作，他們最急需的也就是在面臨工傷、失業(yè)、疾病等風(fēng)險時有所保障。而已有的社會保險項目卻過分注重農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險這一未來收入保障項目，而對工傷、醫(yī)療、失業(yè)、生育等短期保障項目重視不夠。此外，受農(nóng)民工二元用工制度限制，單位福利、社區(qū)福利等把他們排除在外，更加重了他們的經(jīng)濟(jì)、社會、心里負(fù)擔(dān)。尤其隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，國家關(guān)于農(nóng)民工社會保障在制度上的缺失也開始突顯出來，主要表現(xiàn)在：其一，缺乏國家層面的、統(tǒng)一的社會保障法律法規(guī)。現(xiàn)有的一些社會保障法律法規(guī)在內(nèi)容上沒有體現(xiàn)特殊性。其二，地區(qū)性的農(nóng)民工社會保障法規(guī)仍不科學(xué)。目前，各地雖然都有一些關(guān)于農(nóng)民工社會保障的制度法規(guī)，但由于這些規(guī)定缺乏針對性，在實施過程中農(nóng)民工得到實惠較少。例如，有的地方要求企業(yè)對農(nóng)民工和對城鎮(zhèn)職工一樣交納3％的生育保險費(fèi)，而事實上由于大部分外來女青年在懷孕后一般都回到農(nóng)村分娩，所以很少能享受到相關(guān)的保障待遇。

二、原因分析

1認(rèn)識不足。當(dāng)前，在農(nóng)民工問題的認(rèn)識上還未達(dá)成共識，尚存在許多誤區(qū)。有些人認(rèn)為，農(nóng)民畢竟還有土地，如果在城市無法生活，還可以到農(nóng)村去，所以沒必要納入城鎮(zhèn)社會保障體系；另一些人認(rèn)為，我國的優(yōu)勢資源，就是廉價勞動力，如果農(nóng)民工社會保障提得過高，就會削弱我國競爭力；還有人認(rèn)為，政府擔(dān)任城鎮(zhèn)居民特別是下崗職工的社會保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重了，對農(nóng)民工的社會保障已經(jīng)無力承擔(dān)。在這些觀點(diǎn)以及在工業(yè)化過程中“剪刀差”的慣性作用下，使得城市社會考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護(hù)。部分城市管理者沒有站到公平的立場上切實地考慮和解決農(nóng)民工的權(quán)益問題，相反還會采取一些限制和排斥措施。如上海市勞動局《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》，將行業(yè)工種分為3類：A類為可以使用外地勞動力的行業(yè)工種，B類為調(diào)劑使用外地勞動力的行業(yè)工種，c類為不準(zhǔn)使用外地勞動力的行業(yè)工種。青島市繼上海之后也出臺了《青島市城鎮(zhèn)單位招聘使用外來勞動力管理辦法》，規(guī)定全市實行統(tǒng)一的用工審批程序，按使用勞動力的單位、行業(yè)、工種等特點(diǎn)對外來人員分為允許使用、禁止使用、調(diào)劑使用三種標(biāo)準(zhǔn)，并要求限期清退不合規(guī)定的外來務(wù)工人員。同時，大多數(shù)農(nóng)民工的選擇也很無奈。對于農(nóng)民工來講，寧愿享受低工資的就業(yè)，也不愿意為爭取社會保障而失業(yè)。農(nóng)民工認(rèn)為自身流動性大，不能連續(xù)交納保費(fèi)，擔(dān)心會白交，對將來社會保險部門能否支付保險金也持懷疑態(tài)度，加上在信息接收方面的不利地位，使其不敢輕易加入。農(nóng)民工受自身文化素質(zhì)所限，這就使得他們在進(jìn)入勞動力市場時處于一個很不利的地位。他們的勞動條件一般較差，勞動報酬也相對較少。工作和收入不穩(wěn)定，使得農(nóng)民工不愿意參加繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高的社會保險，而是將寶貴而有限的現(xiàn)金收入寄回農(nóng)村，尋求土地保障。

其實，這里存在著一個認(rèn)識上的誤區(qū)。社會保障從開始就是針對全體公民的，享受各種社會保障是每個公民法定的權(quán)利。目前，我國社會保障存在著城鄉(xiāng)之間的嚴(yán)重失衡，既不符合社會保障法的原則，也不符合改革發(fā)展趨勢。農(nóng)民工屬于產(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民工大多數(shù)是20-30歲的年輕人，大多數(shù)農(nóng)民工是不可能再回到原來的土地上。而且，隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，也不允許他們那樣做，更多的農(nóng)民從原來土地上脫離出來已成必然趨勢。而就勞工成本來講，低廉的勞動力并不能成為國家持久的競爭力。恰恰相反，只有不斷提高人力資本的投資，才能增加產(chǎn)品價值，才更具國際競爭力。至于政府財力不足的說法，應(yīng)當(dāng)辯證來看。我國處于社會主義發(fā)展的初級階段，資金障礙不容忽視。但我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)增長20多年，國家經(jīng)濟(jì)承受能力正在加強(qiáng)。2007年，我國財政總收入累計完成5.13萬億元，其中稅收收入4.56萬億元，占財政總收入的88.9％，截至2007年12月31日，中國外匯儲備1.53萬億美元，是10年前的10倍。所以，國家財力條件已經(jīng)具備，不是財力不足，而是財政支出結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計及認(rèn)識問題。2.二元社會制度的制約。農(nóng)民工的社會保障缺失，最直接的原因就是建國以來確立的以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元社會保障體制。建國后，我國以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，在全國分別建立以公有制為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元社會保障制度。改革開放以前，農(nóng)村社會保障制度主要有“五保”制度、合作醫(yī)療制度等，農(nóng)民的生、老、病、死基本上都是依靠集體經(jīng)濟(jì)力量來給予保障，國家僅有比例很小的農(nóng)村保障扶助。但是，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，原有的農(nóng)村社會保障逐漸瓦解。在農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制度改革的同時，農(nóng)村社會保障沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革，而是基本上退化到傳統(tǒng)的家庭保障層次上。農(nóng)民工大部分時間從事著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的工作，但在家庭保障體制下，二者之間的矛盾就越來越突出。計劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不但加深了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、心理方面的分隔，而且也使農(nóng)民工同時失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會和享受社會保障的權(quán)利。

近年來，全國許多省市進(jìn)行了戶籍制度改革。河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省市近年來已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度；北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實施意見，放寬了條件限制；廣東省的佛山、深圳、中山等地將城鎮(zhèn)化水平較高的農(nóng)村地區(qū)居民統(tǒng)一轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，實行城市化管理。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，率先推動“戶改”的城市雖然在戶口形式上都統(tǒng)一了，但一到落實相關(guān)政策和附加的社會福利待遇時，差別常常就浮現(xiàn)出來，這些壁壘正制約著戶籍管理制度改革的進(jìn)程。因此，戶籍制度改革要想切實取得成效，不能靠戶口一遷了之，而要著眼于搞好綜合配套改革。現(xiàn)有的戶籍改革并沒有形成讓農(nóng)民工在城市生活下來的制度引導(dǎo)，它并沒有真正改變原來以戶籍為基礎(chǔ)二元社會保障體制，自然也就不能從根本上解決農(nóng)民工社會保障缺失的問題。

3法規(guī)不健全。現(xiàn)行的社會保險法規(guī)政策中，至今沒有一部綜合的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的全國性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國性立法中對農(nóng)民工社會保險的規(guī)定也很籠統(tǒng)。我國《失業(yè)保險條例》、《企業(yè)職工工傷保險暫行規(guī)定》、《企業(yè)職工生育保險暫行規(guī)定》、《社會保障費(fèi)征繳暫行條例》等一些全國性的法規(guī)未對職工做明確列舉，沒對農(nóng)民工社會保險的特殊權(quán)益做規(guī)定，因而就缺乏可操作性。而地方政府相繼出臺的一些有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益和社會保障的通知、規(guī)定，保障項目不完整，范圍過于狹窄。差別也很大。現(xiàn)行的一些制度不符合農(nóng)民工群體的現(xiàn)狀和需求，再加上相關(guān)的法律、法規(guī)和政策措施得不到很好貫徹執(zhí)行，或者在具體操作的時候出現(xiàn)偏差，這就導(dǎo)致用人單位為減少成本，不給農(nóng)民工買社會保險，不與農(nóng)民工簽訂勞動合同，擅自延長工作時間，不提供必要的職業(yè)安全防護(hù)措施，同工不同酬，無故拖欠、惡意克扣甚至逃付農(nóng)民工工資，加上缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，結(jié)果嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民工的合法權(quán)益，包括社會保障權(quán)益。

三、農(nóng)民工保障體系的確立

對于農(nóng)民工社會保障的制度模式主要存在三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，通過戶籍改革或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴(kuò)大，將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入到正在改革的農(nóng)村社會保障體系中，即“返鄉(xiāng)”模式。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對農(nóng)民工實行相對獨(dú)立的社會保障制度，建立一種作為過渡的“三元社會保障模式”。筆者認(rèn)為，就目前農(nóng)民工的特點(diǎn)、體制特征及實踐的效果來看，無論是將農(nóng)民工納入基本定型城鎮(zhèn)社會保障體系，還是納入尚未建立的農(nóng)村社會保障體系都不理想，而建立相對獨(dú)立的“三元社會保障模式”的時機(jī)比較成熟，具有針對性，矛盾較小，在遠(yuǎn)期效果上也有利于整個我國社會保障體系的科學(xué)性和可持續(xù)發(fā)展。上海市、成都市為外來務(wù)工人員建立的綜合保險制度就屬于這種模式。

一方面，受我國財力所限，構(gòu)建一攬子完善的社會保障體系是不現(xiàn)實的；另一方面，由于農(nóng)民工群體本身的復(fù)雜性，農(nóng)民工社會保障目前還不能一概而論。現(xiàn)在基本上已經(jīng)達(dá)成共識，我們要根據(jù)農(nóng)民工群體的不同特點(diǎn)，對農(nóng)民工進(jìn)行分類分層保障，這樣才能使保障制度發(fā)揮效力。我們對農(nóng)民工的分類有很多標(biāo)準(zhǔn)，總體來講，對于有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，可在達(dá)到規(guī)定年限后，將其轉(zhuǎn)為城市戶口，納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系；對于流動性大的，建立相對獨(dú)立的、過渡性的農(nóng)民工保障體系，加強(qiáng)其管理，是一種現(xiàn)實的選擇。我們要有計劃分階段進(jìn)行，基本原則為：重要的優(yōu)先，緊要的優(yōu)先，簡單的優(yōu)先。在此原則下，農(nóng)民工社會保障構(gòu)建的基本步驟可按照圖示進(jìn)行。

我們可以把農(nóng)民工社會保障體系的建立分為兩層六步。第一層次是最基本的，也是當(dāng)前最重要和緊要的，其操作難度不大，條件基本成熟，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展。在這一層里，工傷保險是首要的。截至2006年底，已建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工總?cè)藬?shù)約5000萬一6000萬，但享有工傷保險的農(nóng)民工只有2200多萬，不足建立勞動關(guān)系農(nóng)民工的一半。根據(jù)北京市對工傷認(rèn)定的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，每年進(jìn)京務(wù)工人員因工負(fù)傷和死亡人數(shù)占全市工傷總?cè)藬?shù)的30％以上，由此而導(dǎo)致的糾紛不斷。由于農(nóng)民工的職業(yè)和工種具有特殊的危險性，而他們個人的抗風(fēng)險能力又很弱，在勞資糾紛中他們常處于劣勢。所以，有必要優(yōu)先考慮設(shè)立農(nóng)民工的工傷保險問題。工傷保險一般實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的社會統(tǒng)籌制，費(fèi)用主要由企業(yè)或雇主分擔(dān)，不需個人繳納，也不需國家財政投入。工傷保險實行差別費(fèi)率和浮動費(fèi)率相結(jié)合的原則，有利于提高用人單位的安全生產(chǎn)意識，有利于農(nóng)民工工作環(huán)境的改善和待遇的提高。大病醫(yī)療保險涉及生命健康，屬于最基本的保障，而一旦農(nóng)民工患大病，單個家庭無力承受。所以，大病醫(yī)療保險也要優(yōu)先。大病發(fā)病率低，費(fèi)率也低，符合農(nóng)民工的保險觀念，實施起來難度也不大。大病醫(yī)療保險不用設(shè)置個人賬戶，只建立社會統(tǒng)籌賬戶。農(nóng)民工不用個人繳費(fèi)，由雇主負(fù)擔(dān)。其重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問題。要完善醫(yī)療保險結(jié)算辦法，為患大病后自愿回原籍治療的參保農(nóng)民工提供醫(yī)療結(jié)算服務(wù)。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。農(nóng)民工也可自愿參加原籍的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

社會救助體系的作用主要體現(xiàn)在它的社會功效。據(jù)北京調(diào)查，100％的人都有過外出期間找不到工作的時候。政府拿出少部分錢，提供一個最低保障的救助系統(tǒng)，對于社會穩(wěn)定無疑是一個積極的選擇。可以讓那些失業(yè)的、身上一點(diǎn)錢也沒有的農(nóng)民工參與公共服務(wù)，如清理環(huán)境衛(wèi)生、維持交通秩序、公益服務(wù)等工作，為這些身強(qiáng)力壯的農(nóng)民工提供暫時的棲身和勞動之地，以維持其基本生活。這樣不僅能使農(nóng)民工在失去工作后，可以有一個暫時落腳的地方，而且也能解決城鎮(zhèn)有些工作元人做的難題，同時還有利于城鎮(zhèn)的安定。

第二層次的保障目前條件還不成熟，相對也不是非常迫切，各地執(zhí)行難度較大，但我們應(yīng)當(dāng)充分地重視，在第一層次的保障基本到位的前提下，有計劃有步驟地逐步推進(jìn)第二層次的保障。養(yǎng)老保險應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗，逐步建立一種“基本國民年金+收入關(guān)聯(lián)年金”的模式。其中，基本國民年金是覆蓋全民的基本養(yǎng)老保障，與收入無關(guān)；收入關(guān)聯(lián)年金和收入及繳費(fèi)水平相關(guān)，自愿參加。這樣農(nóng)民工的養(yǎng)老問題就有了一定的基礎(chǔ)。失業(yè)保險重在能力培養(yǎng)和再就業(yè)指導(dǎo)。目前，我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20％，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的占3.4％，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13％，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4％。提高文化技能水平是解決農(nóng)民工失業(yè)的根本途徑。生育保險是女性農(nóng)民工基本權(quán)利，雖然現(xiàn)階段在生育期間打工的人群數(shù)量相對較少，但也不能忽視，應(yīng)隨著其他保障項目的完善而有計劃地確立。