政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革

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論文關(guān)鍵詞：政府；公共服務(wù)；市場(chǎng)化

論文摘要：公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)代各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革的必然趨勢(shì),它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務(wù)市場(chǎng)化是我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能以及轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的必由之路。我國(guó)公共服務(wù)的市場(chǎng)化已初露端倪,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要,與發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化水平相比存在著很大差距。本文著重闡述中國(guó)公共市場(chǎng)化改革過程中存在的問題，并提出適合中國(guó)國(guó)情的改革措施。

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化，西方各國(guó)相繼進(jìn)入了以打破傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷供給為特征的政府改革時(shí)代。縱觀這場(chǎng)改革，公共服務(wù)市場(chǎng)化在有效改善各國(guó)公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，也給世界產(chǎn)生了廣泛、持續(xù)性的影響。我國(guó)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，在政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然普遍存在著服務(wù)水平低、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。因此，分析和評(píng)價(jià)西方公共服務(wù)市場(chǎng)化方案，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，反思其教訓(xùn)，對(duì)于探索適合我國(guó)國(guó)情的，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共服務(wù)改革無疑具有重要意義。

一、我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀

公共服務(wù)市場(chǎng)化是將原來由政府承擔(dān)的一部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)組織和第三部門，即從公共服務(wù)完全由政府機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)動(dòng)社會(huì)的力量由社會(huì)自治和半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)。這些私營(yíng)企業(yè)、非政府組織都成為了公共物品和服務(wù)的供給者，為提供相同的公共服務(wù)而展開競(jìng)爭(zhēng)。政府則通過對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)、組織、管理來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，從而在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加政府開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。

我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面進(jìn)行了積極的嘗試，取得了一些初步成效。有以下幾個(gè)方面：一是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資體制方面，逐步放寬了外商以及國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項(xiàng)目的限制。二是實(shí)行政企分開，進(jìn)行公司制改造，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。三是在教育、科技、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域部分地引入市場(chǎng)機(jī)制。四是進(jìn)行行政審批制度改革，建立政府采購(gòu)制度。五是在社區(qū)服務(wù)方面，采用政府購(gòu)買的方式，委托第三部門提供服務(wù)。目前，在公用事業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、郵電通信、鐵路電力等行業(yè)，政府獨(dú)家壟斷的局面正在被打破，在投資、經(jīng)營(yíng)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，民間資本開始紛紛介入，公共服務(wù)市場(chǎng)化的趨勢(shì)已經(jīng)形成。但是，我國(guó)政府推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的時(shí)間較短，涉及的領(lǐng)域也較為有限，在一些與人民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然基本實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)化份額比較小。在已經(jīng)推行了市場(chǎng)化的領(lǐng)域，又產(chǎn)生了資源的私人壟斷、國(guó)有資產(chǎn)流失、公共利益受到忽視等問題。總之，中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的深度和廣度還有待進(jìn)一步擴(kuò)展，市場(chǎng)化過程中的問題和障礙也亟待解決。

二、我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化中存在的問題

在以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革過程中，公共服務(wù)市場(chǎng)化是我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能以及轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的必由之路。目前，我國(guó)一些地方已經(jīng)開始了公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐和探索，但還處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)不足，問題不少,主要有以下幾個(gè)方面的問題：

（一）政府公共責(zé)任缺失

由于市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)是追求利潤(rùn)最大化，利益是市場(chǎng)條件下每個(gè)主體決策的出發(fā)點(diǎn)。這樣，在最高效率，最低成本的引導(dǎo)下，私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織往往會(huì)忽略社會(huì)責(zé)任和公共利益，以追求自身的利益最大化。而市場(chǎng)化改革的對(duì)象是準(zhǔn)公共物品的提供，準(zhǔn)公共物品雖然沒有完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但也不具備絕對(duì)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，其程度介于兩者之間。私營(yíng)企業(yè)按照提供私人物品的方式來提供準(zhǔn)公共物品，顯然有悖其公益性。并且，在傳統(tǒng)社會(huì)中，不存在公共服務(wù)供給主體多元化，公共組織基本上就等同于政府，執(zhí)行政府職能，具有高度的權(quán)威性，而公共組織的行為就是政府的行為，權(quán)責(zé)是統(tǒng)一的，在實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化后，政府的部分公共服務(wù)供給職能轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門和第三部門，但政府仍然要對(duì)這些職能的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)出現(xiàn)了權(quán)責(zé)分離的狀況，容易導(dǎo)致政府推卸責(zé)任（許多地方政府就把公共服務(wù)市場(chǎng)化改革當(dāng)作了推卸責(zé)任，甩包袱的手段，在權(quán)力未見縮小的前提下，責(zé)任卻減少了，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對(duì)等，權(quán)大于責(zé)，于是出現(xiàn)了遇權(quán)相互爭(zhēng)奪，遇責(zé)相互推諉的現(xiàn)象）。況且，在公共服務(wù)市場(chǎng)化后，公共部門主管不能深入到公共服務(wù)的具體操作環(huán)節(jié)，也使政府難以承擔(dān)與以前相同的公共責(zé)任，而政府責(zé)任的缺失必然造成公共服務(wù)的不公正問題。因?yàn)椋卜?wù)市場(chǎng)化堅(jiān)持“顧客導(dǎo)向”，顧客的最大特點(diǎn)就是以不同的貨幣換取不同的產(chǎn)品和服務(wù)，也就是說顧客和公共服務(wù)供給主體之間是一種等價(jià)交換關(guān)系，這樣顧客的付費(fèi)能力將決定其獲得服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。公共服務(wù)市場(chǎng)化的這種等價(jià)交換原則會(huì)導(dǎo)致付費(fèi)能力低或者無付費(fèi)能力者得到較低的服務(wù)，甚至得不到服務(wù)，形成公共服務(wù)的等級(jí)化局面。

（二）法律制度不健全

法治社會(huì)的建立，法治觀念深入人心是實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化的必要條件。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已建立了民主監(jiān)督制度，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控理論比較成熟，監(jiān)控經(jīng)驗(yàn)比較豐富，為推行公開、公正的公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造了條件。西方公共服務(wù)市場(chǎng)化是在進(jìn)入了“后工業(yè)社會(huì)”后進(jìn)行的市場(chǎng)化，整個(gè)社會(huì)民主法治程度較高，政府對(duì)通過市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)能夠進(jìn)行有效管理。而我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，審計(jì)制度、民主監(jiān)督制度、招投標(biāo)制度都不健全。我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐在制度缺失的背景下很容易出現(xiàn)“暗箱操作”的現(xiàn)象。比如，個(gè)人在獲得公共服務(wù)供給的壟斷地位后，會(huì)任意提高價(jià)格，亂收費(fèi)，這不但不會(huì)降低公共服務(wù)的成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，反而有可能使公共服務(wù)市場(chǎng)化成為新的權(quán)力尋租的渠道，為官員腐敗創(chuàng)造條件。

（三）第三部門發(fā)展滯后

公共服務(wù)市場(chǎng)化要求政府將一些監(jiān)管、服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，即第三部門來實(shí)施。這就需要有成熟的第三部門。這些第三部門必須有較強(qiáng)的社會(huì)整合能力來承擔(dān)政府剝離的公共服務(wù)，而這恰恰是我國(guó)所欠缺的。我國(guó)的第三部門雖然在20世紀(jì)80、90年代獲得了迅速發(fā)展，但總體來說，還存在不少問題：在宏觀方面，第三部門發(fā)展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低；社會(huì)自治傳統(tǒng)與公民參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)較差。微觀方面，第三部門嚴(yán)重依賴政府，官辦性質(zhì)濃厚，自主性較差；經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，部分無法正常開展活動(dòng)；組織的管理能力、創(chuàng)新能力較差；條塊分割嚴(yán)重，各類非營(yíng)利組織，分頭管理，自成系統(tǒng)，資源難以整合。我國(guó)第三部門的這些缺陷嚴(yán)重制約了它們介入公共服務(wù)的深度、廣度和能力。如果政府迅速而全面地將大量公共服務(wù)的職能剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而沒有合適的承接主體，就會(huì)導(dǎo)致某些社會(huì)需求難以滿足。

（四）盲目借鑒西方經(jīng)驗(yàn)

一些地方政府出于錯(cuò)誤的政績(jī)觀，打著中央政府鼓勵(lì)進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化的旗號(hào)，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目地推進(jìn)市場(chǎng)化改革，照搬照抄西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)化方式，反而降低了公共服務(wù)的質(zhì)量，產(chǎn)生了很多弊端。不可否認(rèn)，中國(guó)和西方各國(guó)都處于全球化、信息化時(shí)代，都面臨著公共服務(wù)成本高、效率低、質(zhì)量差等共同難題，因此，西方市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)在一定限度內(nèi)有很好的借鑒意義。但是，中西方畢竟處于不同的社會(huì)發(fā)展階段。西方的公共服務(wù)市場(chǎng)化是在“后工業(yè)社會(huì)”進(jìn)行的市場(chǎng)化，整個(gè)社會(huì)的民主、法制水平比較高，行政運(yùn)行有序，國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控健全、有力。而中國(guó)正處于計(jì)劃向市場(chǎng)過渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，民主、法制尚不健全，民主監(jiān)督制度也不成熟。其次，中西方行政管理體制的改革目標(biāo)各異。西方公共管理改革的對(duì)象是韋伯提出的理性化組織管理體制，而中國(guó)政府治道變革的目標(biāo)是建立民主、法制政府，實(shí)際上就是建立韋伯式的官僚組織體制。西方改革的目標(biāo)是將比較僵化、遲鈍的傳統(tǒng)官僚行政模式改造為靈活、高效、回應(yīng)性強(qiáng)的新公共管理模式。而中國(guó)行政改革的目標(biāo)則是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的高度集權(quán)、個(gè)人專斷的人治政府改造為廉潔、規(guī)范的法治政府。最后，中西方公共服務(wù)市場(chǎng)化的起點(diǎn)也不同，我國(guó)的起點(diǎn)較低。正是由于上述三個(gè)方面的差異，所以我們?cè)谕七M(jìn)市場(chǎng)化改革的過程中不可盲目照搬西方的經(jīng)驗(yàn)，而要立足國(guó)情，有步驟，有計(jì)劃，因地制宜地推進(jìn)。然而，現(xiàn)在許多地方政府都在追時(shí)髦，趕潮流，一哄而上地復(fù)制西方的經(jīng)驗(yàn)，從而導(dǎo)致官員腐敗和資源的私人占有，國(guó)有資產(chǎn)的流失，公共利益的忽視，甚至社會(huì)穩(wěn)定由于市場(chǎng)化的推進(jìn)而受到威脅（一些提供公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)在實(shí)行股份制改造或被私人收購(gòu)后，出現(xiàn)大量裁員，引起社會(huì)不穩(wěn)定）。

三、完善我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的政策建議

公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)今世界各國(guó)政府改革的主要趨勢(shì)，因此，即使困難重重，我們也要以勇于挑戰(zhàn)、開拓創(chuàng)新的態(tài)度來推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，以提高我國(guó)政府的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以下是我對(duì)推進(jìn)市場(chǎng)化改革的幾點(diǎn)建議：（一）強(qiáng)化公共服務(wù)市場(chǎng)化的政府責(zé)任

公共服務(wù)市場(chǎng)化后，并不等于政府對(duì)公共服務(wù)供給的職責(zé)徹底消失。這是因?yàn)椋菏紫龋綘I(yíng)部門潛在的“掠奪性”往往導(dǎo)致市場(chǎng)的無序競(jìng)爭(zhēng)，需要由政府來建立行業(yè)管制機(jī)構(gòu)，制定管制制度，以保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行。在公共服務(wù)市場(chǎng)化中，管制是永存的，政府的角色并不會(huì)消失，只是活動(dòng)范圍在減少。其次，政府一開始并沒有建立競(jìng)爭(zhēng)的框架，這使得以后引入競(jìng)爭(zhēng)相當(dāng)困難，需要政府持續(xù)地介入。最后，公共服務(wù)即使市場(chǎng)化了，仍然具有重要的政治意義，公共服務(wù)是服務(wù)于每一個(gè)公民的，價(jià)格的制定和服務(wù)的提供不單純是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)政治問題，政府要避免公共服務(wù)的等級(jí)化局面出現(xiàn)。可見，強(qiáng)化公共責(zé)任對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化的有效運(yùn)作至關(guān)重要。具體地說，政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中應(yīng)扮演以下幾種角色：制度供給者、決策者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)控者。提供公共服務(wù)是政府的主要職責(zé),雖然政府可以把具體的服務(wù)事項(xiàng)以承包或其他方式移交給民間機(jī)構(gòu)去辦,但政府移交的是具體服務(wù)事項(xiàng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和部分管理權(quán),而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務(wù)責(zé)任。由于委托授權(quán)使雙方的關(guān)系變成委托關(guān)系，這就產(chǎn)生了委托——問題。即委托人的目標(biāo)與人的目標(biāo)并不總是一致。因此,政府作為委托人必須對(duì)其人(私營(yíng)部門或第三部門)進(jìn)行監(jiān)督控制,促使承包方以最小的成本實(shí)現(xiàn)約定目標(biāo),降低風(fēng)險(xiǎn),并且鼓勵(lì)其創(chuàng)新和提高效率。以上是政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和扮演的角色。然而，這是一種應(yīng)然的狀態(tài)。政府在現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中，并沒有扮演好這四種角色，從而造成政府責(zé)任的缺失。

（二）完善公共服務(wù)市場(chǎng)化的法律法規(guī)

公共服務(wù)市場(chǎng)化需要政府建立一個(gè)良好的法律和制度環(huán)境。法律和制度的健全和完善實(shí)際上是解決公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中的規(guī)范性和規(guī)則性問題。首先，要完善目前的法律體系，防止私營(yíng)部門弄虛作假和公私勾結(jié)。其次,政府要通過立法,為公共服務(wù)市場(chǎng)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。只有在一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、個(gè)人利益得到法律法規(guī)有效保障的市場(chǎng)環(huán)境中,私營(yíng)部門才有動(dòng)力涉足公共服務(wù)領(lǐng)域,減輕政府負(fù)擔(dān)。再次，要進(jìn)一步推進(jìn)政府審批制度改革。

（三）促進(jìn)第三部門發(fā)展

在現(xiàn)代開放社會(huì)中，各類非營(yíng)利組織在社會(huì)公共事務(wù)中有著政府不可替代的重要作用，是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。我國(guó)改革開放走到今天，公民社會(huì)即第三部門同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)治理的三大支柱。我國(guó)的第三部門，即非政府組織，其主要價(jià)值取向就在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場(chǎng)和社會(huì)、政府組織內(nèi)部層級(jí)間的各種關(guān)系，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營(yíng)利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排，引入到公共服務(wù)和公共物品的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任。正如上面第三部分第3點(diǎn)所說，我國(guó)的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷完善第三部門，首先要對(duì)第三部門進(jìn)行重新定位，它不應(yīng)成為接受政府機(jī)關(guān)離退休人員的場(chǎng)所，而應(yīng)該是承接政府部門社會(huì)職能的組織，它的發(fā)展不是在與政府爭(zhēng)權(quán)，而是在幫助政府治理社會(huì)，它是政府之外最活躍的公共部門。其次，要不斷完善第三部門的相關(guān)法律法規(guī)，為其在注冊(cè)登記、籌措資金、開展活動(dòng)等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的政策環(huán)境。第三、推動(dòng)事業(yè)單位改革，突出其公益服務(wù)性質(zhì)。第四、要理順第三部門與政府部門的關(guān)系。政府與第三部門是合作關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。只要第三部門的作用得到充分的發(fā)揮，公共服務(wù)市場(chǎng)化就有了更廣闊的承載主體。[1]

（四）選擇符合國(guó)情的公共服務(wù)市場(chǎng)化范圍和方式

公共服務(wù)市場(chǎng)化雖然是世界各國(guó)公共管理改革的普遍趨勢(shì)，但由于國(guó)情不同，價(jià)值偏好不同，公共服務(wù)市場(chǎng)化的具體形式在不同國(guó)家有不同特點(diǎn)。英國(guó)、新西蘭等國(guó)家在傳統(tǒng)上由政府提供公共服務(wù)，且合同主義盛行，因此，這些國(guó)家主要采取民營(yíng)化、合同承包、內(nèi)部市場(chǎng)等方法。在美國(guó)，由于很少存在國(guó)有企業(yè)，政府一般不直接提供公共服務(wù)，所選擇的市場(chǎng)化方式不同于英國(guó)等歐洲國(guó)家，主要是放松管制、用者付費(fèi)、產(chǎn)權(quán)交易等。[2]一方面，我們看到公共服務(wù)市場(chǎng)化可以緩解政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量；但另一方面，我們也必須認(rèn)識(shí)到中國(guó)和西方國(guó)家處在不同的社會(huì)發(fā)展階段，歷史文化背景也不相同，因此在確定公共服務(wù)市場(chǎng)化的范圍時(shí)，要以審慎的態(tài)度作出選擇。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化時(shí)，不可能完全依葫蘆畫瓢，照搬照抄，而應(yīng)該根據(jù)具體國(guó)情和不同公共物品的性質(zhì)來確定。對(duì)于那些盈利性不高或預(yù)期收益較高但風(fēng)險(xiǎn)較大的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)研究、高新技術(shù)研究、高等教育等，政府可以通過各種形式的經(jīng)濟(jì)資助支持私人企業(yè)或第三部門提供。對(duì)于那些外部性顯著的公共物品，如自來水供應(yīng)、電話、供電、航海燈塔等，政府可以通過經(jīng)營(yíng)許可制度授權(quán)私人企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些初始投資較大的基礎(chǔ)設(shè)施類公共物品，如橋梁、高速公路、港口、機(jī)場(chǎng)等，政府可以通過參股的方式向私人企業(yè)提供資本或分散私人投資風(fēng)險(xiǎn)，與私人企業(yè)共同承辦。而對(duì)于垃圾處理、道路維護(hù)，路燈等公共物品，政府可以通過合同承包的方式，讓私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)。正如上面第三部分所說，我國(guó)在進(jìn)行公共服務(wù)市場(chǎng)化時(shí)，要針對(duì)我國(guó)特定的發(fā)展階段，行政改革的目標(biāo)以及市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)低等因素采取相應(yīng)的措施，否則盲目照搬西方國(guó)家的操作方式，難免陷入“淮橘成枳”的尷尬境地。

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