弱勢家庭及區(qū)域教育補(bǔ)償探究

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一、問題提出

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,人力資本的溢出效應(yīng)表現(xiàn)為教育的私人投資具有對社會的正外部性。盧卡斯認(rèn)為:“人力資本投資具有溢出效益,每一單位人力資本的增加除了引起產(chǎn)出的提高外,還同時引起社會平均人力資本水平的提高,而社會平均的人力資本水平?jīng)Q定社會平均的運(yùn)作效率,總體效率的提高又使每個企業(yè)和個人從中受益。”[1]同時,勞動力流動也產(chǎn)生教育的溢出效應(yīng),其根源在于人力資本在經(jīng)濟(jì)增長中具有越來越重要的作用。從社會學(xué)的角度看,對弱勢地區(qū)和弱勢家庭補(bǔ)償問題的探討實(shí)際上是與對教育公正與平等的追求分不開的。教育公平的思想和觀念經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程,實(shí)際上經(jīng)歷了“機(jī)會均等”和“結(jié)果均等”及兩者的逐步調(diào)和的過程。“教育機(jī)會均等”最早被亞里士多德的老師柏拉圖作為招生原則,這一原則后來沿用至今。20世紀(jì)60年代,羅爾斯提出“結(jié)果均等”的目標(biāo),這就是羅爾斯公平判據(jù)中“平等性原則”之后的“補(bǔ)償性原則”。這是因為,在事實(shí)上存在巨大的社會不平等的現(xiàn)實(shí)中,僅僅給予弱勢群體“一視同仁”的對待是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須采取向弱勢群體傾斜的“補(bǔ)償性原則”,才能有效地減少不公平。無論是國內(nèi)還是國外的研究,對教育問題更多是從社會學(xué)上的階層劃分、哲學(xué)上的權(quán)利等方面進(jìn)行探討,缺乏從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究教育的溢出效應(yīng)以及對弱勢家庭和弱勢地區(qū)的教育決策的影響,現(xiàn)有的補(bǔ)償政策也只涉及到對農(nóng)村貧困家庭的教育補(bǔ)償問題,而沒有涉及到城市弱勢家庭,以及區(qū)域性補(bǔ)償問題。因此,需要在理論上明確拓展教育的外部性,夯實(shí)教育補(bǔ)償的理論依據(jù),在實(shí)踐上探索一條促進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的路徑。

二、外部性、勞動力流動與教育溢出效應(yīng)

從教育的性質(zhì)來看,教育被普遍作為一種介于“私人產(chǎn)品”與“公共產(chǎn)品”之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”,或者說教育既具有一定的“內(nèi)部性”,又具有一定的“外部性”。從“內(nèi)部性”的角度看,通過投資與接受教育完成其勞動力尤其是智力的再生產(chǎn),從而獲得一定的社會地位,取得一定的經(jīng)濟(jì)收益。同時,教育又具有很強(qiáng)的“公共性”,教育本身就具有正外部性,除了提高社會生產(chǎn)率外,教育的外部性還表現(xiàn)為教育可以增加稅收,提高社會內(nèi)聚力,保持和發(fā)揚(yáng)民主自由,降低犯罪率,改善社會治安狀況,促進(jìn)社會福利事業(yè)的發(fā)展,等等。概括起來講,教育的外部性表現(xiàn)為人力資本的外溢現(xiàn)象,這種外溢進(jìn)而增進(jìn)整個社會的福利,這決定了教育投資可以作為國家的財富和公共需要的資源,因而教育的私人投資就具有對社會的溢出效應(yīng)。不但教育的外部性使家庭的教育投入產(chǎn)生對社會的溢出效應(yīng),同時,勞動力的地區(qū)和城鄉(xiāng)流動又產(chǎn)生新的教育溢出,即隨著人口的流動,教育的社會收益流入其他地方,使其他地方獲益。我國教育體制是一個區(qū)域二元分割的結(jié)構(gòu),與戶籍制度相適應(yīng),我國在教育上實(shí)行“屬人原則”,即本地區(qū)的公共教育資源只對本地區(qū)的居民開放,排斥非本地居民,而在國民經(jīng)濟(jì)核算上則采取“屬地原則”。教育所傳授的知識和技能是與勞動者聯(lián)系在一起的,當(dāng)戶籍制度把剩余勞動力限制在本地區(qū)時,教育的外部收益范圍有一定局限,區(qū)域外溢性不明顯。隨著對流動人口控制的放松,除了通過升學(xué)和高層次人才的流動外,剩余勞動力的城鄉(xiāng)和地區(qū)流動更值得關(guān)注。從勞動力流動的特征來看,首先是由農(nóng)村向城市流動,城鎮(zhèn)是勞動力流動的主要目的地。第五次人口普查顯示,在9300萬流動勞動年齡人口中,流向城鎮(zhèn)的人口為6700萬人,流向農(nóng)村的為2600萬人。2005年全國的流動人口為14735萬人,其中有50•1%是農(nóng)村到城市的遷移。其次,是由欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動。東部沿海地區(qū)以其在勞動力成本上的比較優(yōu)勢(吸引外國投資)參與國際分工,發(fā)展制造業(yè),特別是出口加工業(yè),并吸引區(qū)域內(nèi)外的要素尤其是勞動力要素向東部匯集,形成勞動力流動的“拉力”。2005年,跨省流動人口為4779萬人,在所有流向東部地區(qū)的遷移者中,東部地區(qū)各省之間的流動占17•9%,來自中西部地區(qū)的遷移者占82•1%,勞動年齡人口跨地區(qū)流動方向主要是從中西部地區(qū)流向東部地區(qū)。人力資本理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長不僅與勞動力的數(shù)量存在密切關(guān)聯(lián),而且與勞動力的質(zhì)量密切相關(guān),因此“勞動”實(shí)際上是一個數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一的概念,而非單一的數(shù)量概念。從亞當(dāng)•斯密到馬歇爾以及其后的經(jīng)濟(jì)學(xué)家,無不肯定勞動力的數(shù)量和質(zhì)量在經(jīng)濟(jì)增長中的決定作用。我國人口的流動規(guī)模逐年增加,接受過教育的勞動力大批進(jìn)入城市或由中西部進(jìn)入東部發(fā)達(dá)地區(qū)打工,這些“廉價”而具有一定技能的勞動力為流入地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮著越來越大的作用。勞動力的地區(qū)與城鄉(xiāng)流動,在資源得到有效配置的背后也是弱勢地區(qū)教育產(chǎn)生溢出效應(yīng)的過程。聯(lián)合國教科文組織和中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,中國目前的進(jìn)城務(wù)工人員達(dá)到1•2億,到2020年,預(yù)計將有3億左右農(nóng)村富余勞動力到城鎮(zhèn)尋求非農(nóng)業(yè)就業(yè)的機(jī)會。在過去20年中,城鄉(xiāng)之間的勞動力流動對中國GDP增長的貢獻(xiàn)為16%左右。再從區(qū)域流動看,如果以全部人力資本的存量作為創(chuàng)造財富的來源,在主要外來勞動力輸入省份的GDP中,由外來人力資本創(chuàng)造的比例在20%以上,其中,上海和廣東的比例達(dá)到了39•84%和27•52%。大量流動的勞動力在為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造出社會財富的同時,也提供了龐大的稅收,從而為社會事業(yè)的發(fā)展提供了財力資源。這時的教育已經(jīng)突破了地方公共產(chǎn)品的范圍,成為全國性的公共產(chǎn)品。勞動力的流入地區(qū)享受著輸入地教育提供的社會收益,卻并不需要為之提供資金等支持,這樣的制度顯然有悖于公共產(chǎn)品的提供原則。

三、溢出效應(yīng)下的教育投資決策與教育貧困

教育發(fā)展主要取決于家庭和社會對教育持續(xù)不斷的投入。一般認(rèn)為,家庭的教育決策是對子女人力資本投資的理性選擇過程,而選擇的依據(jù)是對教育的投資回報率或未來受教育所獲得經(jīng)濟(jì)機(jī)會的預(yù)期,以及教育的直接成本和機(jī)會成本。這就決定了教育具有更顯著的內(nèi)生化特征,是社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的產(chǎn)物。從居民的微觀層面看,教育之所以會成為多數(shù)居民的頭號家庭開支,不僅是出于社會人本身的權(quán)利需求,其中更隱含了家長的心理預(yù)期:知識是可以改變子女命運(yùn)的,即人們希望不斷累加的教育投入能在若干年后給子女帶來一個較為優(yōu)越的工作和生活,對貧困家庭來說,這也可能是改變家庭社會地位的唯一路徑。我國在非義務(wù)教育階段實(shí)行成本收費(fèi)政策,特別是對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的弱勢地區(qū),居民分擔(dān)相對較多的教育成本,而這又直接影響到了家庭的教育支出。在這樣的融資結(jié)構(gòu)下,農(nóng)村家庭與城市家庭相比,弱勢家庭與其他家庭相比,在教育投資上更容易受信貸約束,面臨著更大的風(fēng)險和不確定性。更重要的是,由于種種原因,貧困家庭的子女在接受教育甚至是高等教育后面臨就業(yè)困難或回報甚低,這使貧困家庭面臨著更大的困境,在高負(fù)擔(dān)的背后是弱勢家庭承擔(dān)了巨大的教育風(fēng)險。如果說教育的外部性使弱勢家庭的教育投入低于社會平均的教育私人投入曲線,那么,在現(xiàn)階段,農(nóng)村生源和城市貧困家庭的子女在接受教育甚至是高等教育后面臨就業(yè)困難或回報甚低,這使弱勢家庭面臨著更大的困境。從私人投入看,作為承擔(dān)風(fēng)險能力最弱的弱勢家庭付出的投資得不到合理補(bǔ)償,降低了弱勢家庭投資教育的激勵。作為一個整體,農(nóng)村家庭與城市家庭相比處于弱勢地位,家庭對子女的教育投入在城市和農(nóng)村之間差距明顯。1995年,城市和農(nóng)村家庭的人均教育支出分別為173•40元和56•78元,農(nóng)村與城市的差距是113•62元,到2005年,城市和農(nóng)村家庭人均教育支出分別為551•82元和148•57元,農(nóng)村與城市的差距是403•25元,絕對差距增加了3倍多。盡管城鄉(xiāng)家庭,特別是城市家庭的文化教育支出并不完全用于子女的教育,但對子女的教育的投入無疑是其中最重要的支出,對子女教育投入的階層差異可能比圖2顯示的略微小一點(diǎn),但擴(kuò)大的趨勢卻是不爭的事實(shí)。但階層性差距更體現(xiàn)在城市和農(nóng)村內(nèi)部,低收入家庭與高收入家庭相比處于弱勢地位,與城鄉(xiāng)差距的趨勢相類似,10年來,從高收入家庭與低收入家庭教育支出的差距看,農(nóng)村的階層差距擴(kuò)大了3倍,而城市則達(dá)到了4•5倍。教育的外部性的存在使弱勢家庭的子女教育同樣對社會非常重要,但教育投資風(fēng)險和自身的承擔(dān)能力的不足卻使弱勢家庭的子女教育日益邊緣化。從公共投入上看,勞動力的地區(qū)和城鄉(xiāng)流動使教育的外部溢出效應(yīng)明顯,而溢出效應(yīng)影響了弱勢地區(qū)政府的教育投入,使弱勢地區(qū)的教育面臨著資源嚴(yán)重不足即教育貧困的問題。與城市相比,農(nóng)村整體上是弱勢地區(qū),基于調(diào)動地方政府辦學(xué)積極性而建立的分級辦學(xué)制度,必然造成各地區(qū)對教育資金投入上的城鄉(xiāng)差距,而這種差距直接表現(xiàn)為在校學(xué)生人均財政教育經(jīng)費(fèi)的差距。就全國范圍而言,1997年,初中學(xué)生的人均財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)城市與農(nóng)村的差距分別為105•17元和98•96元,到2004年,兩者的差距進(jìn)一步擴(kuò)大到215•91元和207•18元。如果將公共投入的比較放到勞動力主要輸入和主要輸出省級行政區(qū)之間,那么區(qū)域之間的分化將更加令人吃驚。2004年,財政預(yù)算內(nèi)上海市初中學(xué)生的人均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出高達(dá)3554•20元,而四川省的初中學(xué)生人均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出只有430•97元,相差8倍左右。勞動力主要輸入和主要輸出省級行政區(qū)之間隨著教育程度的提高,區(qū)域教育公共投資差距的絕對值在逐步拉大,表明溢出效應(yīng)越高,教育溢出區(qū)域的教育公共投入的激勵越低。一方面,教育的現(xiàn)有差距依然存在;另一方面,作為主要投資來源的政府和家庭的激勵程度的降低又進(jìn)一步惡化了教育投入不平衡的程度,“教育貧困陷阱”的存在就成為必然。教育的發(fā)展程度取決于由經(jīng)濟(jì)發(fā)展所決定的教育的投入程度,而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又受到教育發(fā)展所決定的人力資本積累和分布的影響。教育貧困會隨著經(jīng)濟(jì)的非平衡增長而逐步擴(kuò)大,教育貧困和經(jīng)濟(jì)貧困相互強(qiáng)化,欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困家庭有陷入低發(fā)展和貧困陷阱的危險。

四、外部性內(nèi)部化與教育補(bǔ)償機(jī)制

消除我國教育貧困問題的特殊性在于,作為一個幅員遼闊的大國,不但城鄉(xiāng)差別明顯,而且各地還存在基于不同的資源、環(huán)境、歷史、文化的發(fā)展差距。在差異性極大的現(xiàn)實(shí)中,僅靠同等對待的平均推進(jìn)策略,企圖通過社會發(fā)展自然地縮小和彌補(bǔ)差距的設(shè)想是不現(xiàn)實(shí)的。同時,教育的外部性和投資風(fēng)險又降低了弱勢家庭和弱勢地區(qū)教育投入的積極性,因此,政府必須有對弱勢家庭和弱勢地區(qū)的補(bǔ)償性的傾斜政策,或者說,在我國這樣發(fā)展差距極大的人口大國,必須同時使用“發(fā)展性”和“補(bǔ)償性”兩種準(zhǔn)則,才能有效地促進(jìn)普及教育,增進(jìn)教育公平。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上消除外部性的方法就是外部性內(nèi)部化,實(shí)際上就是要建立針對弱勢家庭的風(fēng)險性補(bǔ)償機(jī)制,以及針對弱勢地區(qū)的區(qū)域性補(bǔ)償機(jī)制。

1.外部性內(nèi)部化與弱勢家庭的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,消除外部性最有影響的方法主要有兩種,其中之一就是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出的庇古稅。庇古稅的含義是引入政府干預(yù)機(jī)制,不僅是對負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行征稅,而且還包括對正外部性的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行補(bǔ)償,目的在于使外部性成本內(nèi)部化。我國政府已經(jīng)加大對教育的投入,但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性決定了在現(xiàn)階段政府不能完全承擔(dān)所有教育的成本,因此非義務(wù)教育需要收費(fèi)。對于弱勢家庭來說(如農(nóng)村和城市的貧困家庭),越來越高的非義務(wù)教育收費(fèi),加重了家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),同時,大學(xué)生就業(yè)難的問題使教育的個人回報越來越低。我國每年都有相當(dāng)部分被錄取的貧困學(xué)生自動放棄走進(jìn)大學(xué)校門,除了家庭經(jīng)濟(jì)因素外,因為就業(yè)形勢不樂觀而放棄就讀也是主要因素之一。所以,對我國的弱勢家庭來說,要建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。一是要進(jìn)一步完善國家助(獎)學(xué)金、助學(xué)貸款和和綠色通道等政策,同時,應(yīng)該從大學(xué)階段的教育擴(kuò)大到高中階段的教育,給特別貧困的家庭子女教育以特別補(bǔ)貼,切實(shí)減輕弱勢家庭的教育負(fù)擔(dān),直至對貧困人口的子女實(shí)行真正的免費(fèi)教育等措施,增加他們的受教育機(jī)會和改善教育條件。二是國家應(yīng)該對農(nóng)村和城市弱勢家庭受到高等教育的子女的就業(yè)采取適當(dāng)?shù)膬A斜政策,比如免費(fèi)推薦、對貧困家庭子女自主創(chuàng)業(yè)給以特別扶持、在國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位招錄人員時給以適當(dāng)照顧等,提高他們的教育投資激勵。總之,從弱勢家庭的實(shí)際情況出發(fā),有針對性地在各級教育階段對弱勢家庭進(jìn)行教育補(bǔ)償,通過平民化教育提高他們對生存和發(fā)展機(jī)會的選擇能力,進(jìn)而改變命運(yùn),擺脫貧困,最終通過教育的平等化達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期目的。

2.外部性內(nèi)部化與區(qū)域性補(bǔ)償機(jī)制

對外部性內(nèi)部化的另一種方法就是產(chǎn)權(quán)配置或制度創(chuàng)新。但從現(xiàn)實(shí)情況看,對流動的勞動力進(jìn)行產(chǎn)權(quán)區(qū)域界定是非常困難的,因此,可行的途徑就是進(jìn)行制度創(chuàng)新,以有效解決教育溢出和教育貧困這一難題,達(dá)到教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。就當(dāng)前而言,主要有以下三項措施。一是規(guī)范中央財政的教育一般轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度可分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類。一般轉(zhuǎn)移支付是指無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,不規(guī)定使用方向,也不附加任何條件,其作用主要是平衡地區(qū)間的差異。從政府的層面來說,我國由于轉(zhuǎn)移支付制度并不規(guī)范,照顧了原有的利益格局,還沒有真正起到縮小地區(qū)間教育發(fā)展投入差距的政策作用。二是建立教育貧困特區(qū),實(shí)行專項轉(zhuǎn)移支付。相對于一般轉(zhuǎn)移支付,專項轉(zhuǎn)移支付是有特定用途的轉(zhuǎn)移支付形式,包含在財政專項轉(zhuǎn)移支付中的教育專項轉(zhuǎn)移支付,是對教育發(fā)展的特定目的而進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。國家已經(jīng)把西部少數(shù)民族地區(qū)、山區(qū)、牧區(qū)和邊境地區(qū)列為“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”重點(diǎn)地區(qū),中央財政予以重點(diǎn)支持,但這個范圍應(yīng)擴(kuò)大到勞動力輸出省份。中央應(yīng)建立專項教育扶持資金,專款專用,適當(dāng)降低地方政府配套比例,從根本上解決這些地區(qū)教育投入激勵不足和教育服務(wù)水平的落后問題。三是人才流動的成本內(nèi)部化的補(bǔ)償機(jī)制。盡管一般勞動力流動的產(chǎn)權(quán)界定非常困難,但對高端人才來說相對容易。對弱勢地區(qū)來說大學(xué)畢業(yè)生和其他高端人才應(yīng)允許跨地區(qū)自由流動,但對地區(qū)之間流動應(yīng)進(jìn)行平衡,對地方的凈流出量,按照生均經(jīng)費(fèi)投入量或人才培養(yǎng)的成本計算總經(jīng)費(fèi)支出,回補(bǔ)給地方,避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)因人才的大量流失損害區(qū)域均衡發(fā)展。