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摘要:我國遠程開放教育的改革和發展需要科學完備的政策法規予以保障。因此,構建和完善遠程開放教育的政策法規體系是遠程開放教育改革與發展的迫切任務之一。通過從基礎法律層級和政令性法規層級闡述我國遠程開放教育政策法規體系架構,探索我國遠程開放教育在時間、層級、廣度與深度、關聯度四方面的特點,以期為制定更科學的遠程教育政策法規體系提供參考。
關鍵詞:遠程開放教育;政策法規;體系;特點;層級
我國遠程開放教育事業相關政策法規的制定與運行對遠程開放教育具有重要影響。為此,對我國遠程開放教育領域的政策法規體系與特點予以梳理與淺析,以期從中尋找一些有意義的啟示。
一、我國遠程開放教育政策法規體系架構
(一)基礎法律層級
主要包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等。這些法律是開展遠程開放教育工作和制定遠程開放教育政策法規必須遵循的基礎法律或上位法。
(二)政令性法規層級
主要是由國家職能部門(主要是教育部)頒布的各項法令法規,大致涵蓋以下幾方面內容。
1.宏觀層面
主要為各類綱領性文件,兼含對遠程開放教育具有定位與指向作用的文件,如《面向21世紀教育振興行動計劃》《中共中央國務院關于全面推進素質教育的決定》《關于發展我國現代遠程教育的意見》《教育部現代遠程教育暫行管理辦法》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》等。
2.中觀層面
具體政策為各類標準性文件,已涵蓋的有以下內容。
(1)準入標準。主要對辦學主體的準入標準予以上層設計,如國家教委頒布《關于廣播電視大學專業設置審批權限的暫行規定》,國家教委、國家計委、財政部聯合印發《關于廣播電視大學招收參加普通高考高中畢業生的通知》《廣播電視大學暫行規定》等。
(2)經費標準。主要保障事業經費的來源,如財政部、教育部印發《關于廣播電視大學教學班經費開支的規定》《教育部辦公廳、國家計委辦公廳關于中央廣播電視大學收費及其標準問題的通知》等。
(3)信息技術標準。例如,教育部的《現代遠程教育技術標準體系和11項試用標準》V1.0版,是遠程開放教育系統的基本技術規范。
(4)教學與學生管理標準。例如,教育部發出的《廣播電視大學學生學籍管理暫行規定》《關于廣播電視大學舉辦“專升本”教育試點的通知》等規定或通知。
(5)學生學習服務標準。向遠程開放教育的接受者提供支持其學習的入學指南、資源共享、質量監控等各項服務標準。例如,教育部印發的《現代遠程中等職業教育與成人教育資源建設項目開發指南》《關于建設中央廣播電視大學現代遠程教育公共服務體系的通知》等。
3.微觀層面
主要為實施遠程開放教育的主體單位(中央廣播電視大學、國家開放大學)的辦學系統制定的各類具體操作與執行性文件。包括教學點建設和管理,招生工作(入學資格審查,招生申報,招生方案,招生會議制度),教學教務管理(專業建設與管理,聯合辦學管理,實踐教學管理,教務管理,證書項目管理),課程及教學資源建設與應用(課程建設,教學資源建設與應用),學籍與畢業管理,學位授予,隊伍建設與管理,教學檢查,評估與督導,考試管理,信息化建設,評比評優等各方面比較完備的操作與執行制度。
二、我國遠程開放教育政策法規的特點
縱觀我國遠程開放教育政策法規的發展歷程,可謂風雨曲折。一方面取得了一定成績,所制定的政策法規有力推動了遠程開放教育事業的發展;另一方面,亦有不容忽視的諸多問題。通過政策和實踐分析,我國現有遠程開放教育政策法規具有如下特點。
(一)從時間上看
1.立法滯后
從現實需要著眼,縱觀遠程開放教育發展的過程,政策法規對其發展所需的支撐不夠及時,總體滯后。例如,《廣播電視大學暫行規定》指出廣播電視大學主要任務是:“舉辦以高等專科為主的學歷教育,同時,為高等教育自學考試及社會各界的職業技術教育、崗位培訓、專業培訓、繼續教育提供教學服務。”可見,它在明確任務的同時,亦做出了合乎規定頒布時代(1988年)社會實情的合理限定。然而,隨著90年代進入大眾化的高等教育發展至今,上述規定已制約廣播電視大學進一步發展。當今,隨著知識經濟的發展和各行業科技的進步,廣播電視大學“以高等專科為主”的層次結構已與社會對更高層次人才的大量需求不同步。在辦學層次上,對廣播電視大學的嚴苛限制,固然體現出有關部門對成人高等教育內涵與質量的關注,但更需要給予廣播電視大學適應時代與社會的要求,發展比專科更高層次教育的高等教育空間,并在政策制度設計上把好“出口關”。
2.一段時期內政策的波動性較大
遠程開放教育政策法規的出臺與當時的社會政治背景、經濟狀況關系緊密,同時受時代、社會背景、政治經濟社會環境的影響與制約。這是中國教育整體發展的某種縮影,因而導致一段時期內政策波動性較大。例如,從“自學視聽生”到“注冊視聽生”的有關政策沿革與變更。“自學視聽生”和“注冊視聽生”是廣播電視大學在其發展過程中對遠程開放教育的初步嘗試,然而在運行過程中深受有關政策規定變更的影響,尤其表現在對自學視聽生的停招限定上,使近十年間遠程開放教育的嘗試和探索工作難以取得實質性發展。
(二)從層級上看
1.制定的層級缺乏權威性
我國遠程開放教育迄今尚無一部獨立與完整意義上的國家級法律規范。現有政策法規大部分出自教育行政部門,多以行政性規章、文件、通知、意見、暫行規定、會議紀要等形式出現,缺乏出自國家立法機關以立法形式確定的遠程教育方面的法律。在國家層面的《高等教育法》或“十五計劃”“十一五規劃”“十二五規劃”以及《面向21世紀教育振興行動計劃》中偶有提及,但對遠程教育的表述往往僅限于幾句話,且多停留在號召或倡導層面,缺少較強的推動力。同時,眾多相關規定制度在表述遠程教育時,多著眼于規劃、任務等,缺少執行與可操作層面的更為詳細的規定,亦有為數不少以“意見”形式出具的文件,難以體現其重要性。
2.執行的層級過于單一,缺少外部的有效支持
廣播電視大學系統因其獨特的“中央—省—地市”三級管理與運行體制,使現實工作中大多數遠程開放教育的規章制度由中央廣播電視大學制定。雖然這能夠一定程度地體現系統內部的統一性,但面對全國各地成百個教學機構,這些統一性規章制度難以解決各地不同的具體問題。同時,廣播電視大學一方面是規則的制定者;另一方面,又是規則的執行者,面對一個如此龐大的遠程開放教育系統,僅僅依靠系統內部的規章制度是不夠的,須從國家政策層面介入。此外,執行政策需要系統內外上下聯動,需要社會的支持,僅依靠廣播電視大學系統執行難度較大。
(三)從廣度與深度上來看
1.內容不夠全面、系統
目前,我國遠程開放教育政策一般體現為通知、草案、指示、意見、報告、條例、綱要等,且多為即時性的政策性意見和指導方針,并多以“暫行”形式出現,內容零落,缺乏整體性與系統性。
2.范圍上需要拓展政策法規的內涵與外延
遠程開放教育的范圍并非僅限于廣播電視大學,其所包涵的范圍非常廣泛。此外,在信息時代迎來迅速發展的遠程中小學教育工程、名校資源網絡教育的遠程學習方式,都是遠程開放教育的范疇。目前,我國遠程教育法規政策涉及的范圍仍主要局限于高等教育、干部培訓、農村中小學遠程教育工程等方面的部分問題,其他領域涉及甚少,尚有大量法規政策的空白點。
(四)從關聯度上看
除教育部和廣播電視大學系統外,我國遠程開放教育在具體開展中會涉及許多相關部門、領域,但未能得到歸口管理,顯得分散和零落,在執行層面缺乏一部將各類相關性和操作性法規有機整合的綱領性法律。
三、結語
一個國家能否在復雜與激烈的競爭中占據優勢,很大程度上取決于各級政府對社會公共事務(包括教育)的管理效果與水平,這種管理行為所依賴的行動準則就是政策法規。因此,我們不僅要關注遠程開放教育相關政策的具體內容,還要關注政策機制對現代遠程開放教育產生的影響,從而建立更為科學規范的政策法規體系,以保障現代遠程開放教育事業良性發展。
參考文獻
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作者:黃艷霞 趙繼紅 趙艷坤 李甦 單位:湖北廣播電視大學