政府行政變革研究論文

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【內容摘要】：文章首先分析了我國公共行政改革的特點，以此為出發點，作者認為我國行政審批制度的觀念、內容、目的與公共行政要求有很大的差距，改革我國行政審批制度必須以公共行政的發展要求為依據，大力推進行政審批觀念由權力行政向服務行政轉變，在內容上逐步減少經濟管理的審批，增強社會管理和社會服務的審批，減少微觀經濟管理的審批，加強宏觀經濟管理的政府管制，通過簡化審批程序和手續、促進政務公開和完善行政審批的監督機制，實現行政審批服務于公共利益的目的。

【關鍵詞】：行政許可政府行政觀念

備受關注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過、并于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設中的一件大事。《行政許可法》是繼《行政訴訟法》《行政處罰法》、《國家賠償法》之后又一部規范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規范設立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應加入WTO新形勢的需要。它所確立的各項原則和制度，必將對我國的法制化建設產生深遠影響。

一、政府改革應以公共性為基本理念

公共行政是指“那些不以贏利為目的，旨在有效地增進以公平分配社會公共利益而進行的組織、管理與調控活動”。公共行政主要有這樣一些特征：一是公共行政必須以公共權力為基石，二是公共行政指向的對象只能是公共事務，三是公共行政的目的必須是為了實現公共利益，四是公共行政必須具有公開性和程序性，五是公共行政是一種服務性和非營利性的活動。

在改革之前，我國政府是一種全能型的政府，這種行政模式與公共行政有著天壤之別。近年來，我國政府對政府職能進行了大幅度的調整，呈現了以下幾個特點：

（一）從行政觀念上看，表現為從權力行政向服務行政轉化。

公共行政的最大特點是行政觀念上表現為服務行政的理念。“現代公共行政改革表現出一種破除權力拜物教的趨勢，實現過去的重管制輕服務、‘以政府為中心’，到開始注重公共服務，‘以滿足公眾的需要為中心’的轉變”。近年來，“伴隨著社會轉型，市場經濟的建立和完善，行政觀念正在發生深刻的變化，服務行政的觀念逐漸成為社會的主導觀念。”1998年政府機構改革明確提出了政府職能的轉變問題，即由直接管企業、管生產和分錢、分物轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來，樹立服務本位理念，確立政府公共服務的職能。

（二）從政府職能的內容來看，表現為政府經濟職能的逐步弱化，社會管理、社會服務職能不斷強化。

政府職能不僅有經濟管理的職能，而且也有社會管理、社會服務的職能。在公共行政中，后者應該占據主導地位，這是市場經濟的本質要求。隨著我國市場經濟的確立和逐步完善，我國在行政改革中逐步減少了經濟管理職能，將經濟管理的職能下放給地方，向企業和社會轉移，以充分發揮市場機制的作用，同時，積極強化了政府的社會管理和服務職能，以實現服務政府的政府理念。

（三）從政府職能的流向來看，表現出從中央向地方，從政府到民間的放權過程。

我國的行政改革是從“權力高度集中”與“全能政府”的基礎上出發的，有步驟地將權力下放到地方或基層政府，并部分地放權或還權于企業和社會。從80年代初開始，中央政府不斷地向地方政府下放了經濟管理權限、財政收支權限、人事管理權限。中央政府主要掌握國民經濟的重大決策權即宏觀調控權，以保證經濟總量基本平衡和經濟結構優化。地方政府有權按照國家法律、法規和宏觀政策制定地方規章、措施或政策，通過地方稅收和預算，調節本地區的經濟活動；運用地方資源，促進本區域經濟增長和社會進步，特別是推動直接為公眾服務的教育、衛生；住房和社會保障事業的發展。此外，政府還開始逐步向企業和社會放權，以調整政府與企業、政府與社會的關系，發揮企業和社會的積極性、主動性和創造性。

（四）從經濟管理職能的自身轉變來看，表現為微觀經濟管理逐步減少、宏觀經濟管理逐步加強。

為了發揮市場經濟的優越性，政府經濟職能逐步減少了微觀管理，而加強了宏觀調控。1988年以前，政府轉變職能是在計劃經濟框架之內的局部調整，如在計劃管理體制方面縮小了政府下達的指令性計劃范圍，擴大了指導性計劃和市場調節的范圍；在財政體制方面通過“利改稅”、“分級包干”等改革措施，增加了地方政府的財權；在農村實行了家庭聯產承包責任制，做到了政府與農業經營分開。但這些改革還未從根本上觸動計劃經濟體制。1988年以后尤其是1992年以來，政府轉變職能立足于全面突破計劃經濟的樊籬，中心內容是“政企分開”，即政府管理職能與企業經營職能分開，政府管理從微觀管理轉向宏觀管理；由直接管理轉向間接管理；由部門管理轉向行業管理；由對社會的管制為主轉向引導、監督、服務為主；由政府機關辦社會轉向機關后勤服務社會化。宏觀調控成為了1998年政府機構改革方案中政府三項職能最為重要的一項。

（五）從政府能力建設來看，政府職能的轉變并不是要削弱政府的職能，而是要加強政府的能力。

政府將部分政府職能交給企業或社會，并不是要削弱政府的職能，而是要在強化市場和社會的力量的同時，重塑政府的形象，加強政府的權威，建立一個符合現代社會要求的強力政府。正如有的學者所言，“我國政府的權力向社會轉移與回歸，并不是主張弱化政府職能，更不是無政府論。特別是中國作為后發現代化國家，要在比西方發達國家短得多的時間內實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制的革命性轉變，其間政府作為一種國家強制力為后盾的社會公共權威組織，起著特殊甚至主導性作用。因此，我們需要通過國家與社會的協調發展而實現強社會與強政府的結合，既要增強政府的權威和效能，又要發展市場、社會的力量”。

（六）公共行政改革的目標是實現行政效率和行政公平的雙重價值。

現代政府既是高效政府，又是公平和正義的政府。1998年政府機構改革明確規定了以建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府管理體系為主要目標；在實現行政效率的同時，在調整收入分配上確定了“效率優先，兼顧公平”分配原則，以確保行政的公平化。

二、現行行政審批制度存在的問題

受公共行政改革的影響，我國行政審批制度的改革必然要進行大力的調整。近年來，尤其是加入WTO后，我國的行政審批制度經過了大量的改革，但是也還存在一些問題，難以適應公共行政改革的整體性要求。具體來說，我國現行的行政審批制度存在的問題主要有：

（一）誰都可以設定許可。在行政許可方面，由于沒有行政許可法的規范，上至全國人大、國務院，下至縣、鄉鎮政府甚至其內設機構都可以設定行政許可，規定自然人、法人或其他組織從事某一活動必須取得其許可。現行行政審批過多過大，不符合我國公共行政改革中的權力逐步下放和向社會、企業轉移和回歸的要求。

（二）行政許可事項過多過濫。2001年，國務院統計的其各個部門的行政許可事項達5000多項,各省級人民政府審批事項一般有2000個左右，市一級設定的行政審批事項也有七八百之多。行政許可事項范圍太寬，幾乎涵蓋了行政管理的方方面面。某個領域一出現問題，就要設定行政許可。2000年11月22日，鄭州市人民政府實施的《鄭州市饅頭生產銷售管理暫行辦法》規定：凡在本市市區從事饅頭生產、銷售的單位和個人，均要向市商貿行政主管部門提出申請。經審查合格由市商貿主管部門發給《饅頭定點生產許可證》。《人民日報》曾報道，在西部某市，一個建設項目的審批，從頭到尾要經過“7個部門、八個審批關口”該58個公章，經169個人簽字，正常速度需要2年。行政許可事項過多過濫可見一斑。并且現行的行政審批制度主要集中在經濟管理領域，尤其是在微觀經濟管理領域，如中央各部委的行政審批改革在2002年上報的審批項目4159項中，經濟事務占50%。這種以經濟管理為主要內容的行政審批制度是與當代公共行政的弱化經濟管理職能、強化社會管理和社會服務職能的職能轉變趨勢相背離的。影響了市場主體的積極性和主動性，窒息了市場優化配置資源的作用。

（三）多頭審批，重復許可嚴重。

老百姓要辦成一件事，多個部門都規定需要辦理許可證，如辦一個旅館，申請營業執照之前，需要辦理治安許可、特種行業許可、消防許可、食品衛生許可、公共場所衛生許可等，因此，一進入店堂，人們時常會看見掛在墻壁上的一排執照。同一部門的行政機關上下級之間行政許可權限沖突，上下級之間只有行政許可權大小的劃分，沒有行政許可事項的區別，導致對有利的事項大家都去管、都去批，使行政許可失去控制。政府職能轉變中必須要加強我國政府的社會管理和社會服務的職能，但是我國的行政審批制度并沒有遵循這個要求，該加強的地方沒有加強，而不該加強的地方反而進行了加強，社會管理和社會服務跟不上社會發展的要求。例如，在控制人口數量、提高人口質量方面，對計劃生育雖然有審批指標，但是由于事后監管不嚴，超生的現象很多，而且新生嬰兒的性別比例嚴重失調，這極不利于我國人口的優生優育。

（四）利用行政許可亂收費的現象比較突出，不符合服務行政的基本要求。

政府行政必須服務于公共利益的目的，但是我國現行的行政審批制度中有一些審批的動機不純。現在有不少的行政審批的設定并不是為了維護公共利益的需要，而是為了收取費用，滿足部門利益，通過行政審批來為本部門的人員搞所謂的福利，這不僅違背了設置行政審批制度的初衷，也損害了行政管理相對人的利益，而且在一定程度上助長了腐敗現象的滋生和蔓延。從審批的運行來看，即使是為了公共利益設置的審批也由于審批中注重的是事前的審批而不重視事后的監管，難以達到服務社會的目的。例如，當前的很多小煤窯，有不少的地方只顧收費，而不顧管理，使得小煤窯泛濫成災，不僅大量的浪費了國家的資源，而且事故不斷，造成人員的重大傷亡。

（五）現行行政審批制度難以保證行政公平和行政效率。

現行行政審批制度中有的審批條件不明確或不公開，審批程序缺乏公平機制，難以保證行政公平。例如在出入境管理審批中，對公民前往港澳定居的條件有一條規定是“有特殊情況的可以批準”，但是什么是特殊情況則沒有相應的說明，對于此類情況只能由公安機關進行解釋，這又為公安機關進行暗箱操作提供了可能。在行政審批程序中很少有保證公平的行政監督機制，雖然行政處罰法規定了吊銷許可證應該告知聽證的權利，但是在作出許可證時，卻沒有這一要求。缺乏事前聽證是我國行政程序中的一個通病，這很容易導致行政缺乏公正性。同時，我國行政審批的審批程序過于煩瑣，審批時限不明確，效率不高。有的事項涉及多個部門審批，重復交叉審批；有的事項從申報起，花了幾個月甚至更長的時間，找了十多個部門，蓋了幾十個公章才得以批準；有的還不了了之。這種煩瑣的程序嚴重地影響了行政管理的效率。現在行政審批的時效規定的都不是很清楚，行政機關拖延處理、不與處理的現象時常出現，嚴重影響了行政審批管理的行政效率。

（六）現行行政審批制度不利于政府行政能力的增強

現行行政審批制度不利于政府行政能力的增強主要表現為：一是行政審批濫收費、腐敗現象的大量存在影響了政府的威信。行政許可幾乎沒有不收費的，而國家對收費又缺乏必要的規范。這種濫收費的現象嚴重影響了政府的威信，使政府的行政行為得不到應有的尊重，有的地方甚至遭致一些人員的大規模的反抗，對社會的穩定造成的極大的危害。二是行政審批的經濟宏觀調控能力不足。行政審批的宏觀調控是政府進行宏觀調控手段中非常重要的一種，如通過對環境污染的審批控制市場主體的生產行為，通過公安機關對有毒有害物質的審批來制止市場主體的生產和銷售行為、維護公共安全，但是我國目前的行政審批的宏觀調控能力還非常的有限，不能滿足社會發展的需要。三是行政審批的服務能力不足。我國的行政審批在社會管理和社會服務中雖然起了不小的作用，但是也還嫌能力不足，如在文化監管市場中現在的“黃賭毒”的大量存在與文化審批管理不力有很大的關系，這實際上表明政府在方面還存在能力不足的現象。

三、我國行政審批制度改革的基本思路

針對我國現行行政審批中存在的問題，在公共行政改革的大前提下，行政審批制度到底應該如何來改革呢？筆者認為，當前我國行政審批制度的改革應該遵循以下思路來進行：

（一）以服務行政為理念，大力推進行政審批的服務化建設

服務行政是現代政府的基本理念，行政審批制度改革必須樹立服務行政的理念，以服務行政的理論為指導，大力推進行政審批制度的服務化建設。首先，行政審批制度改革必須以服務社會、企業和廣大公眾為基本目的，凡是不利于社會、企業發展和公眾生活水平提高的行政審批制度都必須進行大膽的革除；其次，行政審批制度改革必須合理分配政府、社會、企業和公眾的權力（權利），按照小政府大社會的模式進行有步驟、有計劃的放權，使社會、企業和公眾有自己獨立行為的空間和機會，從而有力地促進公共行政改革中的多元化、分權化和服務化的發展趨勢。最后，根據“服務行政”要求，建立和完善提供公共產品行政審批機制，將政府提供公共產品的模式從微觀的、直接的、以行政手段為主的“指揮式”管理向宏觀的、間接的、以法律手段為主的“服務式”管理轉變，確保社會公平的實現。

（二）適應政府經濟職能逐步減少的要求，將部分行政審批權力分給社會和企業。

如前所述，我國公共行政改革的一個重要特點就是從微觀經濟管理領域的逐步退出，直接涉及到企業的自主經營的事務，涉及到分錢、分物的事務都應該主動的退出。我國現行行政審批制度涉及到經濟領域的主要是集中在微觀經濟領域，因而在微觀經濟領域的行政審批應該盡量的減少。政府應該將可以由社會通過自組織力得到解決的行政審批事項轉移給社會，由社會自己來進行管理。比如在生產、銷售、定價、行業管理、規模管理等等，統統交由市場主體或行業組織來進行管理，發揮市場主體的主動性和創造性，實現市場機制的優化資源配置效應。

（三）適應社會管理和社會服務職能逐步加強的需要，加強社會管理、社會服務的行政審批制度建設

隨著政府職能從以經濟管理職能為主向以社會管理、社會服務職能為主的轉變，我國的行政審批制度也應該注重在社會管理和社會服務領域。應該說，行政審批在維護公共秩序，增進公共利益方面具有重要的作用。行政審批是一種對法律禁止的解禁權力，控制著社會中公民、法人和其他組織的獲得某種社會公共資源或權利的資格或要求。如果在社會管理和社會服務領域中沒有行政審批，必將導致社會公共資源分配的無序，相反，如果在社會管理和社會服務領域中有嚴格的行政審批，則有利于公共秩序的維護和公共利益的實現。因而必須大力加強社會管理、社會服務方面的行政審批制度，加大對社會支持、社會幫助、社會救援等方面的審批管理力度，實現直接為社會公眾服務。超級秘書網

（四）簡化審批手續和程序，提高行政審批效率

行政審批制度改革必須通過一定的方式不斷提高行政審批的效率。要合理劃分和界定各級政府及部門之間的事項分工，理順職能配置，改進審批方式，大力精簡行政審批程序，實現行政審批程序的規范化。對政府各部門原有的審批事項逐一進行清理，該取消的取消該下放的下放，該合并的合并。同一部門對同一事項實行多次重復審批的，調整為—次審批；同—事項由多個部門交叉審批的，調整確定一個部門為主審批，其它部門不再審批；確需審批的可告知內容由申請單位作出承諾。每一事項的審批必須規定合理時限，審批部門應在規定的審批時間內予以答復。大力推行行政審批工作“五辦制”，即一般事項直接辦理制、特殊事項承諾辦理制、重大事項聯合辦理制、上報事項負責辦理制、核準項目明確答復制。此外，結合信息化網絡建設，加快電子政府建設步伐，在行政審批管理中充分運用現代化手段，實行網上登記、備案、審批等，以此來提高行政審批的效率。

（五）增強行政審批的透明度，完善行政審批的監督制約機制，避免行政腐敗和行政不公，促進行政審批的公平、公正要積極推進政務公開，增強行政審批的透明度，公開審批機關、審批內容、審批依據、審批條件、審批程序、審批時限、收費標準和審批責任人，主動接受社會各界和人民群眾的監督。對物價、收費、市政、城管、環保等與人民群眾利益密切相關的審批事項，應該充分聽取和吸收社會各方面的意見；要積極完善行政審批的監督制約機制。一方面嚴格堅持依法追究在行政審批中的各種違法和腐敗行為，另一方面，不斷完善行政審批的事前監督，嚴格執行重大事項的審批聽證程序，加強對審批的事后監督和管理，健全審批責任追究制度和檢查監督制度。通過政務公開和監督制約建設，保證行政審批的公平性和公正性。

參考書目：

1、《中國行政許可法的理論和實踐》張興祥著北京大學出版社2003年11月版

2、石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社2003年版，第87頁

3、《中國行政審批制度改革的法律依據——中國政法大學教授張樹義談〈行政許可法〉征求意見稿》，載《中國公務員》2002年1月號

4、徐曉林：《試論中國行政審批制度改革》，載《中國行政管理》2002年第6期