當前環境下我國行政法的改革研究論文

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摘要:行政法基本理念的產生與發展,與其背后的國家理論密切相關。不同的國家理論孕育不同的行政法基本理念。國家理論發生變遷,行政法基本理念也應隨之變化。建立在傳統國家理論基礎之上的我國行政法基本理念的諸多學說,存在著缺陷和不足。目前,我國正處于社會轉型時期,國家理論呈現多元化和復雜化,合作國家理論誕生。合作國家理論背景下,行政法基本理念也隨之變化“,合作論”孕育產生。

關鍵詞:公私合作;行政法;基本理念;變化;革新

現代行政法的產生與發展與國家理論密切相關,對于所有的行政法理論而言,背后必然基于一個有關國家的理論。不同時代或同一時代的不同國家,同一國家的不同時期的行政法規范體系都有各自的特點,國家理論不同,其行政法基本理念亦不盡相同,基本理念要隨著時展、社會變化而發展變化。行政法自誕生以來,經歷了自由法治國家、社會法治國家、合作國家等不同國家理論,行政法基本理念也呈現出不同。我國盛行的行政法基本理念多是建立在傳統國家理論基礎之上,但目前正處于劇烈的社會轉型時期,國家理論發生變遷,呈現復雜化與多元化。在此背景下,行政法基本理念也呈現出變化與革新。

一、我國行政法基本理念概說

行政法基本理念即行政法理論基礎是探討行政法的本質是什么的問題,是行政法條文背后的理論支柱。行政法基本理念是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核,反映這些理論和制度之間的內在聯系,為行政法治理論研究和實踐活動提供理論依據,對行政法法治理論和實踐都具有指導意義。我國自1993年羅豪才教授發表《現代行政法的理論基礎———論行政機關與相對人一方的權利義務平衡》一文之后,我國行政法學界迅速掀起了行政法理論基礎的研究熱潮,多種學說紛紛亮相。

在各種不同的學術觀點中,具有代表性的觀點有“平衡論”、“管理論”、“控權論”、“政府法治論”等等。

“平衡論”基本觀點是:“在行政機關與相對一方權利義務的關系中,權利義務在總體上應當是平衡的?！捌胶庹摗闭J為行政法的發展過程是行政機關與相對方權利義務從不平衡到平衡的過程。

一方面,為了維護公共利益,必須賦予行政機關必要的權力,并維護行政管理有效的實施,以達到行政目的;另一方面,又必須維護公民的合法權益,重視行政民主、權利補救以及對行政權的監督?，F代行政法是保證行政權和公民權處于平衡狀態的“平衡法”,行政法諸環節中不對等的法律關系總體上構成平衡態。如羅豪才教授在論述權利和義務的關系時認為兩者應該是平衡的關系,而行政領域不同階段的權利義務不對等關系的倒置也體現了行政法的平衡精神;論述行政法律關系時認為行政實體法律關系和行政程序法律關系也體現出平衡;在論述監督行政法律關系的非對等性時強調它與行政實體法律關系的非對等性的倒置也體現了平衡的精神等等。

“控權論”是盛行于英美等國家行政法的一種理論?！捌胶庹摗闭邔Α翱貦嗾摗毕碌囊话愣x為:它是一種源于英美國家傳統政府法治理論,主張行政法應是以權利為本位,對行政權力進行控制的法?！翱貦嗾摗睆淖匀粰嗬摵蜋嗔χ萍s觀出發,認為:由于行政權的擴張,行政法應是以權利為本位對行政權力進行控制的法,以防止行政權力的濫用和腐敗,保障公民權利;因之就必須實行依法行政,使政府守法,以貫徹法治原則,而控制政府守法正是法治的要義。因此,司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段,行政法學應以此為核心來構造其理論體系;司法機關是追究行政法律責任的主要機關,行政訴訟是司法機關實現對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式,而行政法律責任就是指行政主體的責任。美國著名行政法學家施瓦茨曾明確指出:“行政法是控制國家行政活動的法律部門,它設置行政機構的權力,規范這些權力行使的原則,以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”。應當說,“控權論”確有其深刻道理和存在的必然性,它揭示了近代行政法產生的重要動因、根本特征和基本價值功能?！肮芾碚摗笔⑿杏谠缙诖箨懛ㄏ祰?、前蘇聯、東歐社會主義國家和實行計劃經濟時期的我國。持“管理論”觀點者認為,行政法既是管理行政機關和公務員的法,又是行政機關進行管理的法。

“管理論”的主旨在于強化政府和行政權力對社會的單向控制,在制度設置上表現為行政權居于支配一切的地位?！肮芾碚摗敝鲝埿姓ň褪菄夜芾矸?認為行政法是“對國家進行管理的工具”,即行政機關是權力主體,相對方是義務主體,兩者之間的關系是權力義務關系,權力義務的不對等性是行政法的基本特征,命令服從是行政行為的基本模式。

20世紀80年代末期,著名行政法學者楊海坤教授提出了“政府法治論”?！罢ㄖ握摗闭哒J為行政法學的理論基礎可以概括為:政府依法律產生、政府由法律控制、政府依法律治理并為人民服務、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等這五個方面,這五個方面構成一個完整的有機聯系的整體,成為我國行政法學的理論基石。政府法治論的核心思想環繞國家行政權力和公民權利這一對矛盾展開,歸根結底是研究權力與權利之間的辯證統一關系。在其立論者看來,“政府”既是行政權力的載體,又是行政權力的運用者和責任的承擔者,更是社會公共利益的維護者和代表者,因此,它是研究行政法理論基礎問題的重要切入點。

二、國家理論的變遷“行政法在任何時候都是與當時流行的國家主導理論直接相關的”。

“行政法之發生與發展與‘法治國’思想之演進有密切之關系”。近代行政法誕生后經歷了自由法治國家理論、社會法治國家理論、合作國家理論三個不同階段,國家理論發生變遷,行政法理論及行政法的基本理念也相應發生了變遷。正如臺灣學者廖義銘所言,現代行政法的各種意識和概念之產生,無論是法德或是英美,都肇始于19世紀的民主立憲國家時期,在當時的社會、當時的文明和當時的意識形態下,產生了迄今我們仍瑯瑯上口的價值判斷基準,例如法治、三權分立、立法優先、司法制衡、行政專業??等。因此,這些概念本身、隱藏在這些概念背后,以及伴隨著概念所衍生出的許多價值判斷,在歷經百余年的發展后,有的歷久彌新,而大部分則早已面目全非。

自由法治國家時期,受自由主義思潮支配,國家奉行自由放任的政策,國家只承擔“守夜人”的角色。正如亞當·斯密所說,最好的政府,就是最廉價的、最無為而治的政府。所以,國家或政府的職能應當限制在相當狹窄的范圍內,如國防、司法和公共事業。自由法治國家背景下要求保護個人的自由權利,嚴格限制國家權力,行政法更大程度上是規范和控制行政權,保護私人權利,形成了“最好的政府,最少的管理”、“無法律即無行政”的警察行政法觀念,行政法治理論以行政權的合法性為主題,通過立法權或者司法權嚴密的監督將行政權的作用范圍限制在必要的范圍內,從而控制行政權力的擴張與腐敗“,控權論”得以產生。英美國家之所以形成以“控權論”為核心的行政法理論基礎,源于在17、18世紀資產階級統治初期,資本主義社會關系尚不發達,資產階級政府的職能主要限于警察和稅收,實行“無法律即無行政”的原則,奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念,如何監督和控制行政權成為當時社會的基本任務。政府的職能主要限于保護社會、保障個人權利不受侵犯、建設并維護公共事業及某些公共設施等等。因而,英美國家行政法制度的核心就是制約行政權的濫用。

19世紀末期,西方資本主義經濟紛紛從自由競爭階段向壟斷競爭階段演進,自由經濟的國家經濟政策轉向凱恩斯主張的國家干預經濟政策,西方國家行政機關的管理職能得到全面擴張,行政干預社會、經濟的力度得到全面加強,自由法治國家過渡到給付國家或福利國家。給付國家背景下,政府積極全面干預社會生活的各領域,向社會和人民提供廣泛的服務,以控權為核心的行政法開始不能適應公共行政發展的需要。給付國家背景下,國家不僅應該保障個人自由,而且還應為個人提供充分的生存條件或福利保障,以促進個人幸福,為此可限制個人自由。給付國家理論下,服務行政的興起,國家在社會生活中充當了越來越重要的角色,國家提供從搖籃到墳墓的服務,不斷為公民謀取“福利”。福斯多夫于1938年發表《當成是服務主體的行政》一文,明確提出了“服務行政”概念,認為生存照顧乃是現代行政的任務。行政主體與相對人之間的關系是一種服務與合作的信任關系。狄驥認為,行政行為既然是一種服務,那么它也就“只能通過其臣民對于統治者履行他們所負職責的確信來維持自身的存在。無論這種確信是否正確,實際情況都是如此”。他說:“如果政府的權力已經走向衰落的話,它的義務仍然保留下來。??掌權者不能合法地要求服從,除非他們以履行某些職責作為回報,并且只能在他們履行這些職責的范圍內要求人們服從”。自此,服務行政的理念被越來越多的國家認同,其內涵也獲得極大的豐富。

服務行政的興起,促使行政權的急劇膨脹,行政事務的不斷增多。20世紀70年代,“行政國家”、“全能政府”的副作用越來越明顯,行政機構增多,國家財政赤字擴大,行政效率低下,政府的公眾信任度下降。面對政府干預的日益擴大,周期性經濟危機卻愈演愈烈的現實“,新經濟自由主義”應運而生,并在20世紀30～40年代形成體系。新經濟自由主義雖然不再因循古典經濟學把政府權力限制在最小限度,只充當社會“守夜人”的認識,但是卻仍然堅持個人行為形成的市場及其競爭規則是最穩定的,最適應于自我調節的制度,而政府干預只能為市場機制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。新自由主義理論下,“社會國家”或“福利國家”的理念到19世紀70年代后半期以來,出現重大轉變,國家角色再度變化,形成所謂后現代國家時期[16]。國家理論發生變遷,公共行政也隨之發生變化。到20世紀后期,西方各國掀起一股行政改革浪潮,形成了一場持續至今的新公共管理運動,其重要價值導向之一是實現由“以政府為中心”的重管制模式向“以滿足人民的需求為中心”的公共服務模式轉變。這場運動以“改進公共服務質量和效率”為目標,放松管制和實行民營化策略,行政機關在實現行政任務時,引入私人的資金、技術和管理經驗等優勢,全力改造“行政國家”,社會法治國家走向合作國家。

三、合作國家背景下我國行政法基本理念的變革

合作國家背景下,行政任務履行主體部分不再僅限于國家行政機關,私人也開始承擔起部分行政任務的履行,形成一種國家———私人部門———公民之間的三角關系。行政任務的履行已不再單純依靠行政機關,私人部門也開始部分承擔行政任務的履行,和行政機關合作完成行政任務。“合作國家”

理念支配下,國家誠摯地要求社會“參與”,透過合作可以激發出社會中私人部門的潛能,利用私人部門的資金、技術、管理經驗等優勢。在合作國家中,國家與社會之間距離已經消弭,國家不再單方面定義公共福祉與實現公共利益,而是透過與私人合作的方式以實現公益作為目的。國家對從事涉及人民生存照顧之私經濟活動,透過引導、管制以及監督等各種措施,以確保人民生存所需之相關物質與服務得以同自己提供一般,亦能夠由私企業普及、無差別待遇、價格合理,且質與量兼顧地提供。

合作國家中國家在給付同時,對部分國家的任務的履行經由私人接手,國家僅承擔監督和擔保責任。

國家的任務不再僅由國家單獨完成,而是由國家的公部門和私部門合作履行,國家對人民生存照顧所擔負的主要責任亦從給付責任轉變為監督責任和擔保責任。

合作國家背景下,強調建立在市場基礎上政府與非政府組織、政府與私人部門之間通過合作、協商、伙伴關系的方式完成行政任務,實現公共利益,達到行政目的。合作國家背景下更多的是強調國家———私人部門———公民之間的合作,合作成為行政法的核心理念,行政法的重心不再僅僅是國家以強力管制的方式來達成行政目的,而是應致力于促成國家與民間的合作與分工,以期在國家與民間之間構筑一種新型的伙伴關系。合作國家背景下行政活動的方式發生了重大變化,行政活動方式由傳統單一的強制、命令與服從走向非強制、溝通與合作。行政活動方式的變化沖擊著傳統行政法治的觀念,行政法治的觀念開始發生變遷。行政法治觀念的變遷革新首先應是行政法最基本的基礎理論的革新,因為行政法理論對行政法實踐具有指導作用,行政法基礎理論如果不革新必然制約行政活動實踐。

在我國諸多行政法理論基礎中,其中影響較大的是“平衡論”。但“平衡論”自20世紀90年代初創立以來,在90年代中后期似乎占據主導地位,并且在不斷發展、完善。“平衡論”的學術價值、理論貢獻及對行政法制實踐的指導意義是值得充分肯定的,但它在成為當前我國關于行政法理論基礎的主體理論的同時,也受到了一些學者的質疑。

“平衡論”在論證過程中回避了一個最大的問題,就是必須通過控權的方式才能真正實現行政權與公民權的平衡。而按照“控權—平衡論”的觀點,行政法對行政權的規范,“說到底是把行政權作為強制力量納入并防止其脫離行政法治軌道,實現行政權的民主性要求,使行政權的民主性與強制性統一起來,防止或消除其對立”,即“控權是實現平衡的手段;平衡是控權的目標,平衡只有通過控權才能實現”。因為大多數部門法都能找到平衡這一組基本矛盾,例如,憲法的基本矛盾是“國家權力———公民權利”,又如刑訴法的基本矛盾是“國家機關的偵訴權力———被告人辯護權利”等等。

“要說‘平衡論’是行政法的理論基礎,不如說‘平衡論’是所有部門法的理論基礎”。平衡論作為現代行政法的理論基礎就失去了特定的意義。其實“,平衡論”立意固然佳美,將行政法作為政府與公民關系的平衡器,但在本質上它仍未跳出行政法的功能僅在于“保權”還是“控權”抑或“既保權又控權”的格局。因此,行政法的理論基礎可以進一步整合為“管理論”和“控權論”。

“管理論”是計劃經濟時期的產物,認為國家行政機關是管理主體,行政管理相對人是行政機關的管理對象,是客體,不能成為與其平等的行政法主體?！肮芾碚摗币怨芾頌楸疚?強調國家行政管理與被管理、命令與服從、指揮與執行,把法律視為管理公民和其他組織的工具,無視行政相對一方當事人的權利及其權利救濟?！肮芾碚摗敝皇菃畏矫娴貜娬{強化政府的權力,過于強調行政效率和行政特權以及對社會進行單向的控制,忽視對管理者的監督和對行政權濫用的監控,結果導致行政領域“官本位”特征的強化,同現代民主社會的發展不相適應。

因此“,管理論”未能全面而深刻地把握行政法的實質,具有較大的片面性,不符合社會歷史發展的民主與法治發展的時代潮流。

“控權論”的主旨在于通過對行政權的控制來最大限度地保障個人自由和權利,制止國家行政機關隨意干預或限制個人自由和權利。行政機關置于立法機關和司法機關的嚴密控制之下,以監督其依法行政。“控權論”的提出在特定的歷史時期對行政法治有其重要意義,但它遠非盡善盡美。二戰以來,世界各國的政治、經濟、社會發生了巨大變化,行政權的作用更加突出,行政機關急劇擴大行政權力,加強行政干預,提高行政效率,以實現社會公共任務和保障公民合法權益的功能,以控權為宗旨的近代行政法顯然已不能適應這一新形勢的需要。行政權的內容發生了變化,政府和公民之間的權利義務關系也發生一定的變化,行政權與公民權已不再是簡單的二元對峙,而是走向良性的互動。

行政法中公民的權利內容已不再僅僅是消極地不受行政權的侵犯,而是在很大程度上和政府提供的服務和福利相關聯。公民權利的實現不僅需要政府行政權的積極作為,而且需要公民的積極參與與配合。行政權變化的一個最顯著的特征是行政權不再為行政機關所壟斷,行政機關為完成公共任務,實現公共利益,通過授權或委托的形式將部分職權授予私人主體,私人部門和民間組織也開始部分行使行政權的公共職能部分。這種合作國家理論背景下,行政法已出現合作的理念,“控權論”無法準確揭示公私合作背景下行政活動的內涵。

可見,在我國比較流行的行政基本理論中“,平衡論”作為一種在回應時代需求的行政法哲學,是在特定歷史條件下政治、經濟、文化發展到一定階段的產物,是宏觀調控和市場調節相結合的平衡機制的反映,由于自身存在缺陷受到諸多批評?！肮芾碚摗睍r代局限性明顯受到唾棄?！翱貦嗾摗庇捎谄鋾r代背景早已時過境遷,其局限性也日益顯現出來。這種理論模式過分強調司法審查和行政程序的作用,不重視行政效率,忽視了現代國家中積極行政對行政法的現實要求,脫離了具體的行政法實踐。近年來,隨著行政干預社會力度的不斷增加,為了強調行政權維護統治階級的整體利益的需要,“控權論”在英美國家不時受到嚴厲的抨擊。尤其在福利國家和合作國家背景下“,控權論”無法揭示行政法的基本理念,控權與合作的理念相背。超級秘書網

“政府法治論”從政府與法律之間關系切入來揭示行政法的基本理論基礎,有其存在的合理性,但研究行政法基礎理論都是以政府作為主體作為切入點,忽視了現代行政過程中私人部門在完成公共任務實現公共利益的地位與作用,無法包容公私合作背景下行政法的發展新動向。

合作國家背景下,滲透于公私合作進程中的市場理念必將對于行政法的規制模式構成影響,公私合作進程也會引發行政法關注重心的轉向。所以,在合作國家背景下,行政法理念應該有所革新。除了“控權論”、“政府法治論”等理論基礎外,作為行政法基礎理論“合作論”正在孕育誕生?！昂献髡摗毕滦姓ㄑ芯康倪壿嬈瘘c不再是對行政權控制或保護,而是研究國家———私人部門———公民之間的合作?！昂献髡摗毕滦姓ǖ闹匦?不再僅僅是國家以強力管制或通過控權的方式來達成行政目的,而是應致力于促成國家與民間的合作與分工,以期在政府與私人之間構筑一種新型的合作伙伴關系。

行政法所擔負的任務不再僅僅是進行管理和監督或控權,而是同時應致力于形成行政與相對人之間的合作關系。既要營造鼓勵民間私人主體參與履行行政任務和提供公共服務的法制環境,又需要確保國家能夠擔負起“保障責任”以及對于“公私合作”進程之控制力。因此,公私合作背景下行政法發展的主題不應再限于管理或控權,而是同時還要致力于順應社會發展所需的合作行政關系的構建。

建立以干預行政行為為基本出發點、以行政機關單方面行政行為為核心的傳統行政法學體系,強調行政機關和相對人的不平等、命令與服從的行政法律關系必將受到挑戰,行政機關和私人部門的合作行政法律關系必將受到行政法的重視。

在現代行政法活動中,公私合作只是剛開始興起的一種行政活動,在所有的行政活動中還只能處于補充地位,國家的主要行政任務還是秩序行政和給付行政。因此,作為其理論基礎“合作論”在目前行政法諸理論中還處于補充地位,但發展勢頭呈上升趨勢。合作理論的誕生并不排除其他行政法基本理念的存在,因為自由法治國家、社會法治國家、合作國家三個國家形態不可能絕對分離開來,這三個國家理論呈現相互交織的狀態,國家行政活動亦存在交織狀態,單方高權行政、服務行政、合作行政并存。任何一種國家理論不可能描述全部國家行政活動,每個不同的國家理論背景下都孕育著不同的行政法基本理念。自由法治國家的行政活動基本上是單方面的高權行為,行政法更多的是強調保障公民的權利,行政法基本理念強調規范和控制行政權,因而“控權論”盛行。社會法治國家強調國家有給付義務,為社會和公民提供生存照顧,行政法更多的是強調行政主體提供公共服務,因而“服務論”流行。合作國家背景下,強調國家行政任務可由行政機關和私人合作履行,國家任務在單方面高權行為的同時可以以行政契約和私法契約形式等履行,合作行政行為是該時期的產物,行政法更多的關注公私合作,因而行政法基本理念“合作論”應運產生。

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