行政管理體制變遷的辯證分析

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制度變革理論及其辯證分析方法

(一)關于制度和制度變革理論

新制度經濟學家將制度理解為與具體行為有關的規范體系，認為制度從根本上是由非正式的約束、正式規則及其實施特征組成的，是在決策者自利的基礎上自發產生的。③另一類關于制度起源的極端觀點，被威廉姆森稱為“法律中心主義”④，哈耶克批判為“建構主義的理性主義”。不管怎樣，新制度主義達成的一個共識是，制度的產生是由尋找在某種意義上優化人們社會行為的組織結構的活動引致的。⑤制度理論認為，制度有歷史的規定性，即制度是歷史的產物，制度變革則意味著由歷史發展特征所決定的制度本質的改變。制度和制度變革的復雜性決定了制度研究需要區分不同的分析層面。針對不同的環境約束或當事人，制度變革的原因被分為內生和外生兩種。阿爾斯通在總結學者們對制度變革動因的分析時指出，制度變革可以被看作是一個社會中供給和需求力量相互影響所產生的結果，其中“正式制度”通過某種政治過程呈現出來，比如，法律就是通過政府實體得以制定、通過或頒布的。在此方式中，政府“供給”制度。他將源自需求者與供給者討價還價活動的制度變革描述為三種純粹的情況:(1)制度變革對體系而言是內生的，但對個人需求者和供給者而言是外生的。制度變革被看成是個人對變革偏好集合的結果，個人行動者或特殊利益集團在改變規則方面幾乎沒有自行抉擇權。一些法律和規則是某種一般性意見一致的結果，這種意見一致認為新的法律是正確的。(2)制度變革對某些需求者而言是內生的。這需要確定誰是現狀或制度變革的需求者，而對其相對政治權利的確定是重點。(3)對供給者而言，制度變革是內生的。研究者必須確定制度變革的供給者，通常是政府當事人，所面對的自行抉擇的范圍。并指出這種區分只是為使分析更為清晰，在現實的制度變革中大多是這三種情況的某種結合。①本文的研究對象———行政體制改革正是這三種情況的結合。當前廣東試點的縣級行政管理體制改革這一制度變革的供給者，就是縣級行政制度改革的授權者———廣東省委省政府，和改革的實踐者———縣級地方政府，其所面對的自行抉擇的范圍由國家和地方層面的法律制度所界定。因此，需要厘清現有法律對地方政府改革的作用機理，以尋找改革的法律推進式路徑程序。

(二)制度理論的自相矛盾性及其辯證分析方法

組織理論認為，制度是“社會建構的、慣例復制的項目或規則系統”②。由此形成的理論困境是:(1)既然制度是規則、規范和慣例，組織和個體都要自動地遵從，那么，新制度是如何被創建的，現行制度是如何隨時間而變革的?③如果說行動者(當事人)、利益訴求的合法化對制度的變革、新制度的產生發揮了重要作用，但當事人行為及其利益本身都是由現行制度建構的，是嵌入現行制度的，這便進一步引致第二個理論困境:(2)如果行動者的行動、意圖和理性都被他們想要變革的那個制度規制、調節，那么他們如何能成為促使制度變革的主體?④對此自相矛盾的理論問題的闡釋，成為當前制度理論探討的一個核心內容，而不是更多地說明行動者在制度變革中具體的作用、或當事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤對于制度變革這一自相矛盾的理論問題，制度主義學派從多方面予以回答，巴雷和托兒波特提供了一個揭示性強的概念性理論，揭示出在制度化章程與本地被章程規范的那些遵守或意圖修改章程的行為之間的相互建構關系。⑥但一個始終未得到完全解答的問題是:當行動者的行動和思想受到現有制度系統約束時，行動者何時、如何決定修改行為章程?這個問題正是本文研究的重點:依照相關法律建構、運營的行政管理體制是當前行政體制改革的對象，推動本次改革的各級領導及政府部門均具有制度嵌入性的特質，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破現有體制、制度框架，體制改革就是要建立新的制度體系。其中，政府是制度變革的供給者和行動者，制度變革是內生的，行政體制改革是為了適應經濟社會發展的需求。在這場政府作為改革行動者、當事人的制度變革過程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政體制改革與現行法律之間具有矛盾關系:行政改革意味著要打破現有制度框架建立新的制度體系。那么，如何理解制度變遷中這一矛盾關系的相互作用?改革者們是如何處理這一矛盾關系的?蘇和道格拉斯應用本森提出的辯證分析四原則:社會建構、整體性、矛盾和實踐⑦，提出在社會互動過程中，人們以利益和權利為導向在社會互動過程中逐步構建出社會模式，并形成和復制這些模式的有序的、可預期的關系，即使之制度化，從而具有普遍性、整體性，但該制度化過程是多層次的，其中通常包涵一些相互不兼容的內容，因此內生出制度間的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人們產生沖突和緊張關系。由于這些沖突的刺激，當事人進而產生重塑這些制度的意識，通過實踐，形成新一輪的社會互動、社會建設活動，從而引致現有制度中的部分開始變化，再逐漸創造出新的制度。該分析強調，嵌入于多層次的相互滲透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行動者及其實踐活動是制度變革的關鍵驅動力。①辯證分析方法的應用為制度理論提供了哲學基礎。②當然，該制度變遷辯證分析框架，并非先創，只是再一次印證了馬克思唯物主義辯證觀的真理性，即矛盾是事物發展變化的源泉、動力，事物內部矛盾雙方的相互聯系和相互斗爭是事物發展的內在原因。蘇和道格拉斯的辯證觀旨在闡釋制度變革中制度矛盾和社會實踐對制度變革的作用機制，解答制度變革的發生機理。本文探討的問題是政府推動的行政管理制度重構———新制度建立、現有制度變革實踐活動，在與現有法律制度的對立統一矛盾關系作用下，如何得以推進或受其制約。當前，我國政府推動行政體制改革的動力，正是現行制度安排中存在很多與經濟、社會發展需求不相適應的制度安排(矛盾)，比如，現行體制下，政府部門機構重復設置，職能交叉，多頭管理，部門權責不清。③其結果是，政府作為經濟人，對于有利可圖的事，相關部門爭相進入，設租尋租，甚至與市場爭利;無利可圖的公益類事務則服務管理缺位，致使政府職能缺位、越位、不到位現象普遍。經濟體制的轉型必然要求社會的轉型。經濟社會轉型需要政府行政管理體制改革來推動。面對日益增加的公共服務需求、競爭意識和氛圍形成后各地方政府之間的競爭加劇、人們參政議政意識的加強，社會對政治、行政體制改革的呼聲日漲。為解決“大政府、小社會”下制度安排與市場經濟體制不相容、與社會建設發展不相符而引發的沖突和緊張事件，行政體制改革必須深化，以回應經濟社會建設發展轉型的需求。在此背景下，2008年國務院再次發起大部制和行政審批制度改革，引發了又一輪的行政管理體制改革。國家層面的改革帶動了各地方政府的改革。廣東省2008年11月開始了由省委書記親自掛點聯系領導的順德行政體制改革縣(區)試點，于2009年8月啟動了“石破天驚”的大部制改革④，順德行政體制改革由此不斷深入。2010年12月廣東提出在全省25個縣(區)推廣順德大部制改革經驗。其中，汕頭市濠江區成為試點之一。下面，我們將以順德區和濠江區的改革作為觀察對象，討論法律與改革的關系。⑤

現有法律制約著行政體制改革

(一)改革意識受制于現有法規

改革就是要突破常規，但改革也要依法推進。由于我國的行政法體系尚不健全，既有的法律法規的一些規定與當前的政府轉變職能要求不相符(參見下文)，一些地區和部門在行政體制改革過程中以改革與依法行政不相符為由，或墨守成規，不去主動改革，或止步不前，不敢突破。致使很多地方的改革流于形式，或者改革止步于大部制合并同類項的“物理變化”，不去進行進一步的大部制后行政流程再造、優化的“化學變化”;止步于形式上的大部制改革，而沒有著力于政府職能的轉換。有些欠發達地區縣市的改革因與上級部門不對口、不一致無法獲得專項資金而又走回頭路，退回原來的結構格局，致使改革停滯或失敗。

(二)現行法律與改革的不相容

改革遭遇合理與合法的矛盾關系問題。為轉變政府職能，政府必須簡政放權，一部分權力向鎮級政府下放，一部分權力要下放給社會。改革中遭遇的法律阻力主要是來自于向社會放權方面。比如，順德在進一步的改革中就出現了這樣的不相容問題。為深化改革，簡政強鎮、推進社會建設和管理創新，順德自2011年8月實施行政審批制度改革以來，遇到了來自于現行法律的阻力。2012年2月順德區委書記在向省委書記等一行領導匯報時，指出有153項需要下放的審批權與現有法律相抵觸，下放則違法，部門審批改革的深入推進受影響。部門辯解說:不是我們不放(權)，是法律法規不允許。之后，順德向省里上報了500多項需要精簡的項目，其中部分項目需要國家法制辦和全國人大法工委批準。由于受制于現行法律的制約，行政審批制度改革的難度較大，需要得到的支持力度也要足夠大。否則，改革難以推進，試點改革經驗也難以推廣。當前，行政體制改革遇到的法律法規、管理權限方面的制約問題，具有三方面的客觀存在與事實:一是因為現行的法律法規是對現有制度的固化，改革需要創新、需要突破一些現有的制度框架，而現有的法律法規是當前政府的運行規則。政府部門工作人員一方面要遵守這些法規，另一方面又被要求去改革突破。這會使部門因為違規而不敢突破，改革因而受到現行法規的制約。二是現有的立法滯后于經濟社會發展，部分國家法律及地方法規的立、改、廢滯后于改革創新。三是長期以來的集權思維定勢，對放權改革形成一定的制約性。特別是在當前公共權力部門化、部門行為利益化、部門利益個人化的政府行政運行狀況下，放權會觸及一些既得利益者的利益，因而以改革有悖于法規為名而掩蓋其不愿改革的事實。但無論怎樣，這些客觀事實都對改革形成了制約，唯有通過制度變遷、修訂法規去解決。當前試點改革遭遇的重重阻力與困境表明，行政體制改革需要“頂層設計”。

(三)改革缺乏法律指引和保障

如前所述，我國的前5次改革都是以行政手段方式推進，缺乏法律保障。我國改革未先立法提供指引和保障。這與歐、美、日國家行政改革不同，不是法律推進式改革。比如，《國務院組織法》自1982年頒布以來，從國務院到地方先后進行了6次機構改革，但該法一直未修訂，不能指導改革。許多學者都希望通過行政體制改革，促進依法行政。但改革本身恰恰也需要得到法律依據和保護。否則，缺乏法律依據和保障，改革的合法性和推進力度難以在制度框架下進行，改革進程和效率勢必受到影響。

本文作者：岳芳敏李芝蘭作者單位：廣東行政學院