美國政治與行政關系的演進

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美國的開國先輩們力圖用削弱行政權力的方式來維持人民主權原則，以防止形成專制政府。當時所擔心的并非執政者無能或沒有效率，而是怕統治階級利用強大的行政部門壓迫被統治階級。其次，在聯邦層面，聯邦文官與總統及其政黨政治的關系也是政治與行政關系的具體表現。18世紀末，隨著政黨政治的出現，聯邦文官選用具有濃厚的“政黨分肥制”和“政治庇護制”的特點。誠如行政學者莫什所言:“華盛頓總統以后，由于政黨形成，政黨的一致與忠誠在任命官吏中日益發揮重要的作用。”［4］客觀而言，“政黨分肥制”打破了專業官僚對官職的壟斷，是對傳統絕對主義官僚制的民主主義改造，對于資本主義民主政治的發展具有重大的歷史意義。但時至19世紀，由于選舉權的擴大，政黨為拉攏選民不得不嚴肅黨綱黨紀，同時，政黨內部也出現了寡頭控制的現象，行政職位遂成為政黨上層和競選支持者交易的籌碼，政黨也逐漸淪為金權政治的擔當者。于是，“政黨分肥制”就失去了本來的意義，官僚也就成了為執政黨服務來換取自身利益的組織，使得行政機構隨政黨的更迭而動蕩不定，出現了文官腐敗無能等現象，嚴重損害了行政機關的管理能力。［5］導讀x總之，立法國家的誕生，實現了資本主義主權在民的民主思想，但也造成了政治與行政關系失衡，行政機構軟弱無力的局面。

一、政治/行政二分法與行政國家的興起

(一)政治/行政二分法的背景與涵義

19世紀末20世紀初，隨著日益加速的工業化、迅速膨脹的商業化以及城市化等現代性的發展，資本壟斷、勞資沖突和貧富分化等社會問題日益凸顯，社會公共事務日趨繁雜。同時，市場化催生的社會利益主體的多元化與復雜化，使得原本可以將社會各集團或各階層的利益統一起來的議會變得力有不逮了，出現了所謂的“議會制危機”，這時需要有超越各階層的國家權力，即使國家從“立法國家”向“行政國家”轉變，其承擔者自然是官僚機構。［5］導讀xi因此，當時的青年學者威爾遜也指出，現代政治活動主要是行政性的活動，國家需要一個強有力的專業主義的高效政府，以規制壟斷資本，平衡經濟霸權，促進民主政治國家的社會公平。［6］他還在其《公共行政研究》一文中指出，“雖然行政管理的任務是由政治加以確定的”，但“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠”，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的”，與企業管理相類似，因此，他主張應將政治和行政分開，并應建立一門獨立的行政學科，“把行政方法從經驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩定的原理之上”。［7］在此基礎上，古德諾在《政治與行政》一書中系統地闡述了政治/行政二分理論，后來的學者將其稱之為“政治/行政二分法”，并將其視為公共行政學的奠基性理論。“政治與行政兩分法的思想為美國建立一個龐大有力，在政治上中立，在業務上精通，在行為上對國家和憲法負責的官僚班子打下了理論基礎。雖然后來有許許多多的修正思想，或對政治/行政兩分法設想的批評，但兩分法的基本設想至今還是包括美國在內的許多國家的政府結構的基點。”［8］55政治/行政二分法理論不僅催生了公共行政學，同時也開啟了公共行政的專業化與科學化進程，為20世紀美國行政國家的崛起提供了理論的合法性。羅森布羅姆和羅斯認為，政治/行政二分法的持續存在，是為了擴大聯邦政府的行政權，以提升政策執行的效率和效果;它讓公務員以效率為榮，并譴責不當的政治干預和微觀管理。［9］

(二)行政國家的興起

事實上，為回應經濟社會變遷，19世紀中后期，美國聯邦政府職能日漸擴展，政府規模也日益膨脹。為應對這種局面，威爾遜等早期行政學者主張政府在管理上應效法企業，引入科學管理，以提升政府執行力。20世紀初葉，為約束自由放任的資本主義，緩解社會矛盾。國會出臺了大量的經濟管制法案，也相應地創設了許多專業化的監管機構。同時，還通過立法擴大了國內稅收署的權力，增加了國家財政收入。這一時期，行政國家穩步成長。［10］從1932年的羅斯福新政開始，一直到1968年“偉大社會”改革招致的政治批判，美國行政國家發展進入鼎盛時期。羅斯福新政和第二次世界大戰使政府職能急劇擴張，監管機構大量涌現，美國開始邁入“監管型政府”時代。尼克松執政時期，聯邦政府經濟管制達到了頂峰。這一時期，公共行政享有廣泛的尊重和信任，贏得兩黨一致的支持。［3］230此外，行政國家的崛起，也可從聯邦文官制度發展和職業文官數量增長方面窺其一斑。在文官制度建設方面，美國在1883年頒布《彭德爾頓法》，“功績制”和“政治中立”原則代替了“政黨分肥制”，屏蔽政黨政治對行政部門的不當干涉，以解決此前聯邦政府政治腐敗和效率低下等問題。該法案頒布以來，國會和文官委員會依此嚴格要求文官恪守“政治中立”原則，大大削弱了總統對聯邦文官的政治控制，現代文官制度得以建立，行政國家由此萌芽。1939年，國會又通過了《哈奇法》，對文官參與政治活動做出了詳細規定，進一步限制了文官的政治活動和總統對文官施加的政治影響。1880—1940年間大規模的政治改革基本上廢除了“政黨分肥制”，在大部分政府部門均實行了以“功績制”為基礎的文官制度。［11］58在職業文官發展規模上，1883年文官制度建立之初，職業文官只占聯邦政府雇員總數的10%，但時至19世紀初西奧多•羅斯福任期內，聯邦職業文官的比例已經占到聯邦政府雇員總數的60%;20世紀30年代胡佛任期，聯邦職業文官的規模進一步擴大，至富蘭克林•羅斯福任期，職業文官在聯邦政府雇員中的比例高達70%。［12］108這一時期，聯邦文官制度改革的重點已經從抑制政治腐敗向提高行政效率轉變。經歷了20世紀經濟大蕭條和第二次世界大戰的學者無不承認，一支技術專業化、政治中立化的職業文官隊伍助推了美國行政國家的崛起，在現代化進程中扮演著無可替代的角色。隨著行政國家的崛起，職業文官憑借其專業知識與信息、穩定任期及人員規模等優勢，不僅在政策執行中享有大量的自由裁量權，也在政策咨詢、政策倡議和決策制定中發揮著不可低估的作用。此時，過于強調政治行政分開的政治/行政二分法似乎缺乏容納文官涉足政治的理論彈性。因應這一趨勢，理論界也開始出現了對二分法的質疑與攻訐，誠如沃爾多所言:“在20世紀30年代，質疑和分歧日益增長，在40年代，駁斥和批判接踵而至，直到50年代，如果還沒有廢棄的話，它也普遍被視為荒謬的教條”［13］。

二、官僚政治泛起與行政政治化回潮

(一)官僚政治的泛起

美國行政學者阿洛畢(PaulAppleby)曾說:“行政官僚人員不是政治上的太監。”［8］59的確，基于自身利益，職業文官不僅僅是法律和政策的執行者，他們也會通過各種方式影響和干涉政治過程，這就是官僚政治問題。“不管民選立法者和民選的行政官員如何不滿，公共官僚制度在政策制定上已起了相當的作用。”［2］18具體而言，在聯邦層面，官僚政治主要表現為以下三個方面:1.職業文官與總統在聯邦層面，總統是行政首長，但同時也是黨派政治的代表，其目的是控制官僚，為其政治目的服務。總統大部分決策要依靠行政官僚所提供的資訊和意見，而行政官僚不僅“壟斷了設計實際方案所需的技術專長，也壟斷了有關現行政策的大部分情報，所以獲得了擬定決策的議事日程的主要影響力”［14］。“行政是知識，知識是權力，行政是權力”這個簡單的三段論是后工業化時代的主要現實，無怪乎當選行政首長，特別是總統的主要任務變成了與文官爭奪控制權，而大部分總統在這方面都失敗了。［2］17—192.職業文官、利益集團和立法機關20世紀以來，隨著政府行政職能的膨脹，職業文官更多地參與決策和立法，行政機關也像國會一樣受到利益集團的關注和壓力。［15］在美國的政治生活中，職業文官、國會與利益集團之間不僅形成了密切的相互關系，而且在處理某些特殊問題時結成了非正式的政治聯盟，被形象地稱為“鐵三角”。利益集團花費大量的金錢從事政治壓力活動，無疑會誘使議員和官僚們貪污受賄。［16］229“鐵三角”有時會把他們自己的問題與廣大社會隔離開來，其結果通常是強勢階層為追逐自身利益而忽視社會整體利益。［16］232因此，“鐵三角”政治聯盟不僅會使議員、官僚腐化，也會腐蝕政府民主責任機制，損害社會公平。3.官僚主義在公共選擇理論看來，職業文官也是“理性經濟人”，其本身就是一個利益集團。為維持和擴大自身利益，他們擴張自身權力領域、追求預算增長，導致機構臃腫、人浮于事以及低效、濫權與腐敗等官僚主義現象。職業文官參與政治過程，一定程度上提升了政治決策的專業性與穩定性，也有利于政策制定與執行過程的協調，提升政策效果。但泛濫的官僚政治不僅減損行政效能，也易使政治控制機制失靈，帶來行政腐敗、低效等官僚主義問題。因此，藍志勇認為，“即使在一個民主化程度很高的社會，沒有一支在觀念上有高度社會覺悟的官僚隊伍，任憑官僚政治泛濫，人民大眾的基本權益就更難得到恰當的保護了”［8］58。

(二)行政政治化的回潮

聯邦政府的官僚政治蠶食著總統的政治獨立性，與此同時，總統也努力通過集權和擴大政治任命等方式強化對聯邦官僚的政治控制。“從富蘭克林•羅斯福以來，歷任美國總統都努力使行政官僚更善于接受指導和控制。”［3］231因此，與官僚政治相伴隨的則是“行政部門政治化現象又開始抬頭”［11］59。20世紀30年代，羅斯福政府在極力推行“新政”時，與國會和最高法院產生了很大的分歧和矛盾，為控制聯邦官僚，排除異議實施“新政”，羅斯福通過“政黨分肥制”和“政治庇護制”的方式任命了大批聯邦高級文官，促進了聯邦行政官僚政治化，“功績制”遭到破壞。［12］1011978年，吉米•卡特頒布《文官改革法案》，以法律形式建立了“高級文官”制度，藉此把幾千個聯邦高級文官職位納入總統控制，使政治任命的官員由前期的10%擴大到25%，［12］151進一步增強了總統對聯邦文官的控制能力。20世紀80年代里根執政期間，又進一步擴大了總統政治任命文官的范圍，加大了對職業官僚政治控制的力度。20世紀90年代，克林頓政府的人事改革也是以削減國會對聯邦文官的控制權力，擴大總統對聯邦文官的控制權力為主要目標的。［12］76布什總統時期，這種傾向達到了極致。總而言之，20世紀晚期，兩黨總統均運用了擴大政治任命，集權于白宮等相似的控制行政的策略。［3］231而針對政府機構膨脹、繁文縟節、效率低下等官僚主義問題，20世紀80年代，從里根的“新聯邦主義”到克林頓的“重塑政府”運動，聯邦政府通過解除法規限制、裁減聯邦機構、外包服務以及權力下放等措施，摒棄官僚制，塑造“小而美”的企業型政府。行政政治化是總統對官僚政治泛濫的一種回應，同時，也是政黨政治侵入行政過程的一種表現，它在一定程度上可以增強行政回應性和政治責任，但也直接沖擊了《彭德爾頓法》和《哈奇法》所確立的文官“政治中立”原則，帶來了一系列政治問題。其一是黨派極化政治易使公共決策無法滿足工具理性的需要。黨派政治沖向意識形態的極點，執政黨更多致力于意識形態目標，而較少聽從職業文官的政策建議，而這些建議正是提醒他們注意政策的可行性。［3］233民選官員也變得更傾向于對職業文官實施政治控制，使其服務于其政黨政治的目標。自20世紀80年代以來，里根和布什都積極推進聯邦文官政治化戰略，行政服務輸送角色邊緣化，軍事－安全職能卻日益膨脹。在聯邦政府“反恐戰爭”的名義下，服務于特定利益集團和軍事導向的行政目標畸形發展，公共行政已偏離普羅大眾關心的公共事務和公共利益。［17］9這種情況在布什政府的很多決策中反復出現，最明顯的就是占領伊拉克的失敗政策。其二是政治任命文官的腐敗與無能。總統擴大文官政治任命范圍，雖然在某種程度上強化了其意識形態偏好，但卻極易導致行政效能的減損和失政敗德現象的增加。“伊朗門”和“水門”丑聞均表明，在聯邦政府政治任命的文官中，無能、貪污、以權謀私以及違法亂紀的現象有明顯增長趨勢。［11］9其三是對聯邦文官潛在的不信任以及日益增長的黨派極化政治共同促成了聯邦文官的合法性危機。這種合法性危機產生了深遠的影響，它促成了以精簡機構，裁減官員以及公共服務契約外包為主要特征的新公共管理運動。這種改革最明顯的趨勢就是網絡化治理，而網絡化治理對于民選官員和公眾而言，政治問責幾乎是無法預測的，同時契約外包也忽視了聯邦政府的契約管理能力。因此，網絡治理并沒有提供一個官僚問責制的可替代范式。［3］234官僚政治與行政政治化是一個硬幣的兩面，前者是行政官僚基于自身利益主動介入政治，后者是總統和政黨為加強政治控制以增強回應性而積極侵入行政，二者的過度發展共同促成了政治行政化或行政政治化的泛濫，進一步模糊了政治與行政的邊界，悖逆了政治/行政二分理論，造成低效、貪腐及濫權等一系列官僚主義弊病。由此看來，盡管現實中政治與行政完全分開是不可能的，但是政治/行政二分理論主張職業文官應遵守“中立能力”原則至今仍具有現實指導意義，它為職業文官處理與民選官員之間的關系提供了職業倫理規范。盡管飽受攻訐與質疑，但政治/行政二分理論在美國公共行政思想中仍是一個具有原生性的概念并不過時，以至于沃爾多把它視為美國公共行政的一項“永久”的特征。

三、結論與啟示

(一)結論

1.政治與行政適度分離并保持張力平衡是現代民主政治的基本特征從政治與行政關系的學術理路來看，孟德斯鳩的分權思想，威爾遜、古德諾的政治/行政二分理論以及里格斯的行政生態學均指出，從傳統社會向現代社會的轉型過程中，政治與行政逐漸從融合走向分化。結合PatrickOvereem和JohnNalbandian的分析，運用“理想類型”分析法，可以發現在現代民主社會中政治與行政的內在規定性和運行邏輯是不同的，在諸多方面有著重大的區別。正是由于政治與行政的上述分殊，實踐中，雖然在政治與行政之間并沒有一條明晰的界限，但彼此仍應保持相對的獨立性，經由分立的組織體制、各自的運行機制來運作，避免過度侵入對方。一方面，為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行控制，但“為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不允許這種控制超出其所要實現的合理目的”［20］21—22。另一方面，文官參與政治活動也應該有一定的限度，因為一個致力于維護和增強其政治制度的高度政治化的官僚體制是脆弱的、壓制性的，它會敗壞所有的社會制度，包括政權自身的合法性及其在社會中的權威，導致政權喪失公信力。［17］8回顧美國政治與行政關系制度的背景與演進歷程，建國初期，美國分權制衡的憲政體制的確立，為政治與行政的結構性分離奠下制度基礎。早期立法國家誕生，形成強政治－弱行政的權力格局，政黨政治侵入行政，造成政府腐敗無能;“政治中立”的文官制應時而生，政治與行政分離，行政國家興起，職業文官階層隨之發展壯大，并積極介入政治過程產生官僚政治問題;同時，總統強化對文官的控制，又帶來行政政治化的回潮。從中可見，美國政府一直在保持政治對行政的控制與行政領域的相對獨立性之間尋找一種張力平衡。“對于民主政府來講，政治與行政之間的張力維持一定的平衡，是一種健康的狀態。”

2.執政黨民主化與法制化是其統籌協調作用有效發揮的基礎面對19世紀政治與行政分立，行政機關軟弱無力的局面，古德諾認為，政治與行政關系的協調需要政治對行政的適度控制和必要的行政集權，而美國高度分權的政府體制恰恰割裂了政治對行政的適度控制以及聯邦與地方行政機關的系統性。［20］71—78實踐中，執政黨在政治與行政關系的協調中扮演著關鍵性角色。執政黨基于黨員對黨的忠誠，通過對立法和行政機關的成員遴選實現了被政府法定體制割裂的政治對行政的適度控制以及聯邦與地方行政機關的系統性。因此，為解決高度分權體制所帶來的各種復雜矛盾，古德諾主張應由強大的全國性政黨來協調政治與行政關系，實現民主與效率的統一。但實踐中，也會出現執政黨為自身目的而過度操控行政即政黨分肥現象。因此，古德諾還極力主張黨務的民主化、法制化和公開化，接受公共監督，避免因執政黨的寡頭化和集權化而損害民主和效率。此外，他還認為“更加經常地使用公民投票的方法”，“從而使政黨對人民的意志更加負責”。

3.政治民主化是政治與行政關系良性發展的動力和保障在一個民主政體中，政治與行政關系的發展最終是以公共意志為依歸的。在美國，立法國家的建立，體現了資本主義主權在民的思想;“政黨分肥制”是對傳統絕對主義官僚制的民主改造;文官制度的創立，政治與行政的分離，行政國家的興起則是對代議制危機、政黨政治腐敗以及行政無能等問題的政治回應。因此，從根本上說民主政治是政治與行政關系良性發展的內在動力和制度保障。

(二)啟示

從行政生態學的視角看，不同的政治體制，不同的政治發展階段，政治與行政關系會呈現出不同的特點。但現代民主社會，良性的政治與行政關系也有共通的特征。美國政治與行政關系演進的邏輯與啟示對改善中國的政治與行政關系具有一定的借鑒意義。

1.強化權力機關立法、決策與監督職能，規范行政立法與決策權政治與行政應適度分離意味著政治的歸政治，行政的歸行政。從本質屬性上講，立法權和決策權屬于國家政治功能的范疇，應該通過政治程序和機制來運作，而行政機構僅具有表達國家意志的具體細節的職責。在中國立法實踐中，行政機關不僅其本身的職權立法范圍極其寬泛，還從事著大量的委任立法;此外，還擁有行政立法的解釋權和廣泛的裁量權。由于行政立法缺乏適當的程序限制，加之國家權力機關對行政立法的監督有限，為謀取部門利益，不當的行政許可、行政處罰以及行政征收以行政立法的面目出現，助長了行政權恣意擴張，不利于公民權益的保障。因此，當務之急是進一步強化權力機關的立法職能，積極推進民主立法，同時，恪守法律保留原則，限制委任立法，規范職權立法，并加強權力機關對行政立法的監督。在重大事項決定權方面，由于不少地方對于權力機關重大事項決定權的行使缺乏明確具體的規定，在實踐中行政機關在討論決定地方重大事項時常常僭越權力機關的重大事項決定權與監督權，致使重大行政決策脫離權力機關的監督和控制，缺乏政治合法性。為保障權力機關重大事項決定權的有效行使，應通過立法明確規定權力機關重大事項決定權的權限范圍和運行程序。事實上，目前中國大多數省(區)、市已通過地方法規，即以列舉的形式明確規定哪些重大事項應提交同級人大常委會討論決定或者批準，哪些重大事項應向人大常委會報告，有效落實了權力機關的重大事項決定權，也強化了權力機關對行政決策的監督權。遺憾的是，全國人大常委會的重大事項決定權的行使迄今尚缺乏明確具體的法律規定。

2.加強執政黨的民主化與法制化建設在中國，共產黨作為執政黨總攬全局，協調各方，其領導核心作用的有效發揮，是以其民主化、法制化建設為保障的。為此，首先，要積極推進中國共產黨的黨內民主。健全與保障黨員民主權利，營造黨內民主平等、公開透明的政治氛圍，有效落實黨員知情權、參與權、選舉權與監督權;堅持走群眾路線，引導公眾參與公共事務和政府決策，實現民主執政，解決同級組織中黨組織集權、黨委書記集權的弊病。其次，依法規范執政黨的執政行為，加強對執政黨權力的法制監督，實現黨政關系法制化，提高依法執政水平。從根本上講，中國政治與行政關系的調諧關鍵在于加強和改善中國共產黨的領導方式和執政方式，以黨內民主帶動人民民主，以中國共產黨的依法執政推進依法治國進程，發展中國特色的社會主義民主政治。

作者：毛立紅單位：河南大學哲學與公共管理學院