憲法人大主席
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「內(nèi)容摘要」本文考察了全國人大主席團(tuán)的運(yùn)作與職權(quán)，探討了其與典型指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不同之處，提出人大主席團(tuán)制度所存在的若干問題。本文認(rèn)為我國人大制度的改革與完善的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是其指導(dǎo)機(jī)構(gòu)即主席團(tuán)的改革，而對(duì)其改革又必須與我國的現(xiàn)實(shí)與政治理論學(xué)說結(jié)合起來，吸收國外的有益經(jīng)驗(yàn)，使人大主席團(tuán)能夠更有效地行使其職權(quán)。
「關(guān)鍵詞」代議機(jī)關(guān)，指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主席團(tuán)
導(dǎo)語
學(xué)者們對(duì)人大制度的研究現(xiàn)在已經(jīng)深入了許多。研究關(guān)注的問題已從原來的人大與其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系深入到人大內(nèi)部制度及運(yùn)作中，特別是關(guān)于人大內(nèi)部的專門委員會(huì)問題已經(jīng)得到了更多的關(guān)注。而作為人大會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)-主席團(tuán)則很少有學(xué)者關(guān)注，這方面的文章也不多，教材中的論述也非常有限。應(yīng)該說作為大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、主持機(jī)構(gòu)，我國人大會(huì)議有這么龐大的主席團(tuán)主持會(huì)議在世界上也是相當(dāng)罕見的。我國人大為什么以主席團(tuán)為領(lǐng)導(dǎo)、主持機(jī)構(gòu)，其規(guī)模為什么會(huì)有這么大？其職權(quán)現(xiàn)行法律為什么規(guī)定這么些內(nèi)容，其依據(jù)何在，是否合適？其與大會(huì)的關(guān)系如何，與執(zhí)政黨的關(guān)系如何？等等這一類問題都是我們應(yīng)該解決的。我們現(xiàn)在在討論人大如何改革的同時(shí)，必須注意到人大內(nèi)部配套制度的改革，包括專門委員會(huì)及主持機(jī)構(gòu)的改革。比如我們?cè)谟懻撐覈娜舜髴?yīng)該精減的同時(shí)，是不是也應(yīng)該關(guān)注主席團(tuán)究也應(yīng)該精減？坐在主席臺(tái)上的是否應(yīng)該有這么多人？[1]
限于筆者的認(rèn)識(shí)及所占有的材料，對(duì)剛才所提出的問題現(xiàn)在也不是都能形成自己的看法，即使本文中所提出的一些想法也是極為膚淺和初步的，不當(dāng)和錯(cuò)誤在所難免。“拋磚引玉”，是許多學(xué)者文中的自謙之詞，但對(duì)于本文來說卻是最合適不過，對(duì)這個(gè)問題的討論還得再繼續(xù)深入。因?yàn)楣P者的目的正是引起大家對(duì)主席團(tuán)問題的注意，以期對(duì)主席團(tuán)的認(rèn)識(shí)更加全面、深入，從人大主席團(tuán)這個(gè)角度對(duì)人大制度的改革能有所裨益。
一、代議機(jī)關(guān)及其指導(dǎo)機(jī)構(gòu)
（一）代議機(jī)關(guān)[2]
現(xiàn)今各國為實(shí)現(xiàn)民主政治實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的需要，或點(diǎn)綴政權(quán)機(jī)關(guān)的民意，或出于其它目的，大多設(shè)立代議機(jī)關(guān)。全國性的代議機(jī)關(guān)通常稱為國會(huì)。在具體名稱上各國不盡相同。[3]其組成有一院或兩院或更多。代議機(jī)關(guān)的成員即議員（也可譯作代議士），其產(chǎn)生主要由人民直接或間接選舉，在有的國家，有少數(shù)成員采取任命方式產(chǎn)生，包括政府任命、主要黨派任命、議會(huì)任命、國家元首任命等；當(dāng)然還有極少部分由其它一些辦法產(chǎn)生。[4]議員數(shù)量多寡與領(lǐng)土大小、人口多少、民族純雜等有關(guān)。[5]代議機(jī)關(guān)是典型的合議制機(jī)構(gòu)，其決議作出需要該機(jī)關(guān)的多數(shù)，至于所需的多數(shù)是相對(duì)多數(shù)還是簡單多數(shù)還是絕對(duì)多數(shù)，均按所通過決議性質(zhì)由憲法或有關(guān)法律規(guī)定。
（二）指導(dǎo)機(jī)構(gòu)
由于代議機(jī)關(guān)由議員組成，其作出決議亦系由表決通過，與一般會(huì)議特別是行政機(jī)關(guān)會(huì)議不同，各議員權(quán)利平等，均只有一個(gè)投票權(quán)，最后決議由多數(shù)決定，即多數(shù)議決原則。[6]不過為形成此多數(shù)，作出最終決定，須有先行的各種準(zhǔn)備行為，比如提議、討論、表決等。再一細(xì)分，又有誰可提議，達(dá)到多少人可提議，提議可否有時(shí)間限制、內(nèi)容限制，提議之后是否必然列入會(huì)議討論，持不同觀點(diǎn)的各方辯論時(shí)間如何分配，何時(shí)結(jié)束，以及表決票數(shù)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)可算通過等等，這些都是一個(gè)代議機(jī)關(guān)會(huì)議必須解決的問題。如果這個(gè)問題解決不好就可能會(huì)出現(xiàn)“聚眾于一堂，每乏組織，職責(zé)缺如，遇事隨便發(fā)言，彼此交談接語，全無秩序”的景象[7]為此，各國制定了各種制度規(guī)定會(huì)議程序及議員的權(quán)利和義務(wù)。也為此目的及保障這些制度的實(shí)施，還設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)（指導(dǎo)）機(jī)構(gòu)，以主持會(huì)議。
那么何謂“主持”？《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為“①負(fù)責(zé)掌握或處理；如主持人、主持會(huì)議。②主張；維護(hù)。如主持公道、主持正義。”[8]本文顯然應(yīng)取第①義項(xiàng)。不過講到代議機(jī)關(guān)會(huì)議主持，僅僅講到“掌握或處理”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，得具體到主持的事項(xiàng)或指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。一般來說主要有對(duì)外代表議會(huì)，主持議會(huì)討論和辯論，協(xié)商決定議事日程，維持會(huì)議秩序，宣布休會(huì)等。關(guān)于職權(quán)后文還將具體討論。
代議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是各不相同。有的國家的代議機(jī)關(guān)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)由一個(gè)人負(fù)責(zé)，即議長，而有的國家則是由集體（包括執(zhí)行局主席團(tuán)等）行使。在一些國家里，雖然由議長負(fù)責(zé)主持會(huì)議，但議會(huì)中還存在其它機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)與他共同承擔(dān)議會(huì)工作的職責(zé)。[9]
（一）概述
在中國，按現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，全國人大并未設(shè)議長一職，全國人大常委會(huì)委員長只是只能算是全國人大常委會(huì)的“議長”。[10]根據(jù)《憲法》第61條和《全國人大組織法》第6條規(guī)定，全國人大舉行會(huì)議時(shí)，由主席團(tuán)主持會(huì)議。所以中國人大指導(dǎo)機(jī)構(gòu)亦為集體指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
全國人大主席團(tuán)由人大預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生，其名單草案由人大常委會(huì)提出，每屆人大第一次會(huì)議的主席團(tuán)名單草案由上屆人大常委會(huì)提出。主席團(tuán)互推若干人輪流擔(dān)任會(huì)議的執(zhí)行主席，同時(shí)推選常務(wù)主席若干人，召集并主持主席團(tuán)會(huì)議。
（二）產(chǎn)生
一般來說指導(dǎo)機(jī)構(gòu)是由代議機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，世界各國多數(shù)如此，我國也不例外。[11]由于指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位及作用比重要，而且對(duì)于維持辯論的有效進(jìn)行非常重要，因此對(duì)議長人選的提出，代議機(jī)關(guān)各方都十分重視，各國也有比較完善的制度或慣例來調(diào)控指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。如在美國，眾議院議長每2年在議會(huì)之初，由下院多數(shù)黨議員大會(huì)選舉，自動(dòng)取得議院承認(rèn)的多數(shù)黨領(lǐng)袖。[12]因此這里也僅就主席團(tuán)的提名問題進(jìn)行討論。
在議長職位由其它職務(wù)當(dāng)然兼任的情況下（如美國副總統(tǒng)兼任參議院議長，印度副總統(tǒng)兼任聯(lián)邦院議長），不存在提名的問題。有的國家雖然存在提名，但這種提名權(quán)也只是形式上的，比如英國上院議長雖然屬于內(nèi)閣成員，由首相提名，但首相只能從大法官中提名。我國的人大主席團(tuán)名單草案由人大常委會(huì)提出，每屆人大第一次會(huì)議的主席團(tuán)名單草案由上屆人大常委會(huì)提出。關(guān)于主席團(tuán)名單草案如何提出，其考慮如何，至今沒有明確的官方文件說明。不過從其組成來看應(yīng)該是兼顧到了各方面的代表。而且主席團(tuán)的作用似乎不是非常明顯，因?yàn)樵诿繉萌舜笾埃泄仓醒胍螯h外人士說明新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人名單草案，向他們作出說明。而主席團(tuán)的名單卻不在內(nèi)。由于我國人大中的辯論氣氛不是很強(qiáng)，因此作為主持者身份的主席團(tuán)的作用也不是很明顯。而且由于我國人大代表數(shù)量很大，很多發(fā)言是在各代表團(tuán)甚至代表團(tuán)的小組上進(jìn)行，而且從發(fā)言內(nèi)容來看，幾乎找不到針峰相對(duì)的言論，因此對(duì)中立的裁決者的要求也不是很強(qiáng)。這樣一來對(duì)主席團(tuán)就無法取得像西方領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)類似的地位和作用。因此其產(chǎn)生也不像國家領(lǐng)導(dǎo)人那樣引人注目，大家對(duì)其也沒有像對(duì)國家領(lǐng)導(dǎo)人那么關(guān)注。
（三）職權(quán)
指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要職能，是負(fù)責(zé)組織盡可能公正的辯論，及使議會(huì)平衡運(yùn)行的基本職能，如議程、負(fù)責(zé)議會(huì)行政。[13]其職權(quán)主要是：對(duì)外代表議會(huì)，對(duì)內(nèi)擔(dān)任會(huì)議主席，一般召集議會(huì)，主持議會(huì)講座和辯論，協(xié)商決定議事日程，維持會(huì)議秩序，宣布休會(huì)的權(quán)力。不少國家規(guī)定議長不參加辯論和表決投票，只有在議員表決的贊成票和反對(duì)票相等時(shí)，議長可投決定性的一票。議長主管議會(huì)行政事務(wù)，有的國家議長兼任辦公機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)議會(huì)行政管理、財(cái)務(wù)管理及議會(huì)大廈的管理。有的國家的議長還有在議院內(nèi)非經(jīng)他批準(zhǔn)不得進(jìn)行任何搜查或逮捕的權(quán)力。有的國家的議長兼任議會(huì)中重要專門委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議主席，主持該委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議主席，主持該委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議的會(huì)議。此外，有的國家還規(guī)定，在國家元首因故不能發(fā)行職責(zé)或提前卸任或者死亡時(shí)，由議長代行其職務(wù)。[14]
我國人大主席團(tuán)的職責(zé)比較廣泛，作為大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主席團(tuán)在程序上和實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，向全國人大會(huì)議提出議案；決定將議案列入會(huì)議議程；
第二，提名國家機(jī)關(guān)的人選；提名各專門委員會(huì)主任委員、副主任委員和委員的人選；在全國人大會(huì)議期間，國家機(jī)關(guān)組成人員提出辭職的，由主席團(tuán)會(huì)議決定將其辭職請(qǐng)求交各代表團(tuán)審議，然后決定提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定；提出主席團(tuán)對(duì)全國人大會(huì)議產(chǎn)生的國家機(jī)構(gòu)組成人員的罷免案。
第三，主席團(tuán)會(huì)議決定，讓受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在主席團(tuán)會(huì)議、有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議或有關(guān)的代表團(tuán)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。[15]
另外還有提出法律草案公布法律和人大決定、決議的權(quán)力，許可人大代表被逮捕的權(quán)力。這在世界各國中確屬少見。這里僅是對(duì)主席團(tuán)職權(quán)的一般介紹，對(duì)于職權(quán)的討論將在本文第三部分進(jìn)行。
三、主席團(tuán)職權(quán)的若干問題
第二部分簡單介紹了中國人大主席團(tuán)的職權(quán)，其中在主持會(huì)議上的職權(quán)和外國代議機(jī)關(guān)應(yīng)該說是大同小異，比如中國人大主席團(tuán)并沒有相應(yīng)的處罰權(quán)。另外中國人大主席團(tuán)還有一些獨(dú)有的權(quán)力為外國代議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所無。但盡管有些相同的職權(quán)，由于種種原因在行使運(yùn)作上也有不同。限于目前筆者的能力，僅就下面幾項(xiàng)分別討論：
（一）主持會(huì)議
設(shè)立會(huì)議主持人的目的就是為避免會(huì)議人多嘴雜，無法有效辯論，議而不決。因此各國均有指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。但是事實(shí)上會(huì)議主持只能由一個(gè)人（極個(gè)別情況下有兩個(gè)人或多個(gè)人主持，但人數(shù)也有限制）進(jìn)行，因此設(shè)立集體指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國家實(shí)際上每次議會(huì)開會(huì)也只能由一個(gè)人主持。我國雖然規(guī)定由人大主席團(tuán)主持會(huì)議，但實(shí)際上人大主席團(tuán)人數(shù)過多（從79人到270人之間，關(guān)于歷屆人大主席團(tuán)的人數(shù)請(qǐng)看本文第四部分的“規(guī)模與構(gòu)成”節(jié)），事實(shí)上不可能這么多人同時(shí)主持會(huì)議。最簡單的例子就是宣布會(huì)議開幕，很難想象上百個(gè)主持人同時(shí)宣布會(huì)議開幕是什么情景。在實(shí)際運(yùn)作中，主席團(tuán)會(huì)議內(nèi)部還要推選主席團(tuán)成員若干人分別擔(dān)任每次大會(huì)全體會(huì)議的執(zhí)行主席，具體主持會(huì)議。另外還要推選常務(wù)主席若干人，主持主席團(tuán)的工作。
1.主席團(tuán)常務(wù)主席
《全國人大議事規(guī)則》第11條規(guī)定主席團(tuán)常務(wù)主席召集并主持主席團(tuán)會(huì)議，可以對(duì)屬于主席團(tuán)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)向主席團(tuán)提出建議，并可以對(duì)會(huì)議日程安排作必要的調(diào)整。第13條規(guī)定主席團(tuán)常務(wù)主席可以召開代表團(tuán)團(tuán)長會(huì)議，就議案和有關(guān)報(bào)告的重大問題聽取各代表團(tuán)的審議意見，進(jìn)行討論，并將討論的情況和意見向主席團(tuán)報(bào)告。主席團(tuán)常務(wù)主席可以就重大的專門性問題，召集代表團(tuán)推選的有關(guān)代表進(jìn)行討論；國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加會(huì)議，匯報(bào)情況，回答問題。會(huì)議討論的情況和意見應(yīng)當(dāng)向主席團(tuán)報(bào)告。
值得注意的是，從官方正式的報(bào)道來看，主席團(tuán)雖然選出常務(wù)主席若干人，但是似乎還是有區(qū)別的。以十屆人大一次會(huì)議為例：“全國人大代表、中共中央政治局常委吳邦國被推選為主席團(tuán)常務(wù)主席。同時(shí)被推選為主席團(tuán)常務(wù)主席的還有曾慶紅、王兆國、李鐵映、司馬義·艾買提、何魯麗、丁石孫、成思危、許嘉璐、蔣正華等9人。”[16]吳邦國在3月15日當(dāng)選為十屆人大常委會(huì)委員長，而后面幾人中，除曾慶紅被選為中華人民共和國主席外，其它幾位都被選為副委員長[17].
2.執(zhí)行主席
每次大會(huì)還設(shè)執(zhí)行主席，同樣由主席團(tuán)選舉產(chǎn)生。比如十屆人大二次會(huì)議第六次全體會(huì)議由曾慶紅任執(zhí)行主席，主持會(huì)議；同時(shí)還有王兆國、何魯麗、、田成平、楊景宇、宋德福、房鳳友、徐有芳、郭伯雄。《人民日?qǐng)?bào)》的報(bào)道對(duì)他們也是分別對(duì)待。在文章第二段報(bào)道“大會(huì)執(zhí)行主席曾慶紅主持會(huì)議”，在末尾又補(bǔ)充：“擔(dān)任大會(huì)執(zhí)行主席的還有：王兆國、何魯麗、、田成平、楊景宇、宋德福、房鳳友、徐有芳、郭伯雄”。[18]
人大會(huì)議、主席團(tuán)、常務(wù)主席和執(zhí)行主席之間的關(guān)系可以用下圖來表示（進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)處理時(shí)略去）。
3.問題
應(yīng)該說設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)就是要使大會(huì)能夠順利召開、進(jìn)行。而我國的主席團(tuán)如此龐大（其規(guī)模已經(jīng)達(dá)到許多國家議院的議員數(shù)量），不得不在內(nèi)部又設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，來維持主席團(tuán)的運(yùn)行，在實(shí)際主持工作中又推選執(zhí)行主席主持大會(huì)，這樣的設(shè)立究竟是否合適值得深思。在考慮主席團(tuán)的組成時(shí)確實(shí)是作到了兼顧各方面代表的作用，但作為主持機(jī)構(gòu)，其主要應(yīng)該是更好地主持會(huì)議，必須有較高的威信，其在代議機(jī)關(guān)中的作用有點(diǎn)像法官，主導(dǎo)著大會(huì)程序，使其不偏離既定議程。這時(shí)這么多人同時(shí)進(jìn)入主席團(tuán)似乎沒有太大必要。
在主持會(huì)議方面，主席團(tuán)與執(zhí)行主席及常務(wù)主席三者之間的關(guān)系似乎也還不明確。憲法已經(jīng)規(guī)定由主席團(tuán)主持人大會(huì)議。而議事規(guī)則又規(guī)定主席團(tuán)推選執(zhí)行主席若干人，[19]實(shí)際上由他們來主持大會(huì)，而最后結(jié)果主持大會(huì)的工作也是由一個(gè)人具體執(zhí)行。同時(shí)《全國人大議事規(guī)則》第11條還規(guī)定主席團(tuán)常務(wù)主席有權(quán)對(duì)日程安排作出“必要調(diào)整”。那么，在主持會(huì)議方面，主席團(tuán)、執(zhí)行主席、常務(wù)主席三者之間的關(guān)系究竟如何？議事規(guī)則對(duì)此缺乏明確的規(guī)定。比如執(zhí)行主席在主持會(huì)議時(shí)在多大權(quán)限范圍之內(nèi)可以決定相關(guān)事項(xiàng)，而在其它方面得須經(jīng)主席團(tuán)會(huì)議決定或批準(zhǔn)；主席團(tuán)常務(wù)主席對(duì)日程安排所作的“必要調(diào)整”應(yīng)當(dāng)如何理解，在哪些事項(xiàng)及程度上算是必要，以及常務(wù)主席所作的調(diào)整與執(zhí)行主席的決定出現(xiàn)沖突應(yīng)該如何處理（比如常務(wù)主席已經(jīng)決定某事項(xiàng)不作討論，而執(zhí)行主席卻批準(zhǔn)了代表對(duì)該事項(xiàng)的發(fā)言）？
議事規(guī)則似乎應(yīng)該對(duì)這個(gè)問題作出進(jìn)一步規(guī)定，明確其調(diào)整的對(duì)象和范圍，及相關(guān)的追認(rèn)或批準(zhǔn)程序。
（二）許可代表被逮捕或受刑事審判
現(xiàn)行憲法第憲法第74條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，……不受逮捕或者刑事審判。應(yīng)該說該條款在世界上來說也是罕見的。應(yīng)該說，作為大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)一般的程序性事項(xiàng)作出決定尚可理解，對(duì)于涉及代表重大權(quán)利義務(wù)的被逮捕及上事審判則須由全國人大作出決議，而不能僅由主席團(tuán)許可。這點(diǎn)上1954年憲法規(guī)定則較為科學(xué)，1954年憲法第三十七條規(guī)定全國人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國人民代表大會(huì)許可，……不受逮捕或者審判。1975年憲法和1978年憲法沒有相應(yīng)的規(guī)定。在1982年憲法的說明中也沒有找到對(duì)這個(gè)部分進(jìn)行修改的說明。[20]
從實(shí)踐中來看，也未發(fā)現(xiàn)有全國人大代表在大會(huì)期間被主席團(tuán)許可逮捕或刑事審判的情形。以成克杰為例，1999年8月以來，中央紀(jì)委和司法機(jī)關(guān)開始查處成克杰違紀(jì)違法案件。2000年3月4日，九屆全國人大三次會(huì)議新聞會(huì)透露：全國人大常委會(huì)副委員長成克杰涉嫌違法違紀(jì)未出會(huì)。4月20日，中央紀(jì)委舉行新聞會(huì)，公布成克杰嚴(yán)重違紀(jì)違法案件的查處情況。中央紀(jì)委決定并經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，開除成克杰黨籍。4月21日，廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行第17次會(huì)議，罷免成克杰的第九屆全國人民代表大會(huì)代表職務(wù)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。4月25日，九屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議舉行全體會(huì)議，決定撤銷成克杰的第九屆全國人大常委會(huì)副委員長職務(wù)。4月25日，最高人民檢察院對(duì)中央紀(jì)委移送的成克杰案件依法立案?jìng)刹椋Q定將其逮捕。7月13日、14日，北京市第一中級(jí)人民法院依法對(duì)成克杰受賄案進(jìn)行公開審理。[21]以前的陳希同，胡長清案也大概如此。從中也可以發(fā)現(xiàn)我們國家在這方面的一些特點(diǎn)。即對(duì)其之前已經(jīng)開始有關(guān)的刑事偵查工作，不過沒有正式逮捕（但有法律制度外的“雙規(guī)”“雙指”），而其因涉兼違法違紀(jì)而未出席人大會(huì)議，究竟是自己請(qǐng)假還是有其他原因也不得而知。因此法律規(guī)定的一些制度并沒有真正起到應(yīng)有的作用。[22]
另外要指出的是，由于有全國人大代表有許多同時(shí)還是地方人大代表，因此對(duì)他們實(shí)施逮捕，從理論上應(yīng)經(jīng)過他們擔(dān)任代表所在的全部人大（主席團(tuán)或常委會(huì)）的許可。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第93條作了確認(rèn)。[23]
（三）法律提案權(quán)
全國人大主席團(tuán)具有法律案提案權(quán)，這是中國立法運(yùn)作的一個(gè)特色。賦予主席團(tuán)以法律案提案權(quán)，主要是考慮到主席團(tuán)作為全國人大會(huì)議的主持者，在它需要提出法律案時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有法律案提案權(quán)；全國人大會(huì)議期間，并非完全不需要主席團(tuán)臨時(shí)提出法律案交付全國人大審議；并且主席團(tuán)成員來自各有關(guān)方面，具有廣泛的代表性，也有條件提出法律案。[24]
從實(shí)際運(yùn)行情況來看，現(xiàn)在還未發(fā)現(xiàn)全國人大主席團(tuán)提出過法律提案。從理論上看，賦予主席團(tuán)這個(gè)權(quán)力，是否與主席團(tuán)的性質(zhì)及主要任務(wù)相違背？
應(yīng)該說，主席團(tuán)是大會(huì)的主持者，按照一般典型的議會(huì)理論，議會(huì)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是組織辯論，即要具有一定的超脫性，而這首先就要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能自行提出議案，因?yàn)檫@樣會(huì)使他自己也陷入爭論的當(dāng)事方。許多國家甚至規(guī)定議長沒有投票權(quán)（只有在投票結(jié)果正反相等的條件下才能投票）來貫徹這個(gè)精神。我國把主席團(tuán)定位為大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，更主要的也是通過程序方面的引導(dǎo)控制來使大會(huì)順利運(yùn)作，而它自己有權(quán)提出法律案時(shí)，極有可能和與之持反對(duì)意見的代表對(duì)立起來，從而影響其公正的形象。同時(shí)主席團(tuán)與代表進(jìn)行辯論似乎也不太可能。究竟是主席團(tuán)全體與持反對(duì)意見的代表進(jìn)行辯論還是和主席團(tuán)主持大會(huì)一樣，實(shí)際上由主席團(tuán)指定人與有關(guān)代表辯論。這些制度還需要進(jìn)一步論證。
因此從理論上來講，不應(yīng)該賦予人大主席團(tuán)法律提案權(quán)。而實(shí)際上，中央認(rèn)為有必要提出議案時(shí)，完全可以通過國務(wù)院或人大常委會(huì)或其它機(jī)關(guān)來達(dá)到這個(gè)目的，不用通過主席團(tuán)來進(jìn)行。[25]
基于同樣的理由，《全國人大組織法》第13條規(guī)定主席團(tuán)提名全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長、副委員長、秘書長、委員的人選，中華人民共和國主席、副主席的人選，中央軍事委員會(huì)主席的人選，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長的人選，經(jīng)各代表團(tuán)醞釀協(xié)商后，再由主席團(tuán)根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單；《全國人大組織法》第35條規(guī)定的各專門委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選由主席團(tuán)在代表中提名，大會(huì)通過；《全國人大議事規(guī)則》中第39條規(guī)定主席團(tuán)可以對(duì)國家領(lǐng)導(dǎo)人提出罷免案。這些在人事上的提名權(quán)及罷免案的提議權(quán)應(yīng)該是與作為大會(huì)的主持者的身份是相沖突的，因此主席團(tuán)不應(yīng)該享有這樣的權(quán)力。[26]
四、主席團(tuán)的其它問題
（一）規(guī)模與構(gòu)成
人大主席團(tuán)的規(guī)模可從兩個(gè)方面考察，一個(gè)是其絕對(duì)數(shù)，一個(gè)是其占人大代表總數(shù)的比例。從中可以得出大概的印象。關(guān)于歷屆人大會(huì)議的主席團(tuán)人數(shù)及所占人大代表總數(shù)的比例請(qǐng)參看下表。
從絕對(duì)數(shù)來講，主席團(tuán)的人數(shù)從最少的79人（一屆二次）到270人（五屆四次），從相對(duì)比例來講從最低的4.8%（三屆一次）到7.9%（一屆一次）。一屆人大不同次會(huì)議來講基本變化不大，但不同屆之間人數(shù)則變化較大。《全國人大議事規(guī)則》并沒有規(guī)定人數(shù)方面的條款。從最近幾次會(huì)議來看基本上在5.5%.至于全國人大內(nèi)部對(duì)主席團(tuán)有何掌握則尚不清楚。
至于主席團(tuán)的構(gòu)成，還以十屆人大一次會(huì)議主席團(tuán)為例，根據(jù)官方報(bào)道，主席團(tuán)和秘書長名單草案，是九屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議出的。大會(huì)主席團(tuán)共181人，其中包括黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，中央軍委委員，各派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派代表人士，中央國家機(jī)關(guān)和各人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、解放軍代表團(tuán)負(fù)責(zé)人，香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、企業(yè)、科技、社會(huì)科學(xué)、教育、文藝、體育、衛(wèi)生、歸僑、宗教的代表以及工人、農(nóng)民、解放軍、武警、基層的代表，人口較多的少數(shù)民族代表。王兆國當(dāng)選為大會(huì)秘書長。主席團(tuán)是在大會(huì)會(huì)議期間主持會(huì)議的集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是大會(huì)的組織者。以前對(duì)大會(huì)主席團(tuán)構(gòu)成的報(bào)道也大同小異。從其構(gòu)成來看是有很強(qiáng)代表性的。
（二）資格、罷免及任期
國外有很多國家對(duì)議長或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成人員有資格限制。如年齡、黨派等。[27]我們國家的主席團(tuán)對(duì)此沒有明確要求。在兼顧代表性方面作某種平衡，并沒有特別要求進(jìn)入主席團(tuán)的代表有什么條件。目前看來只需要是人大代表一個(gè)資格要求。至于主席團(tuán)組成人員有何種程序罷免同樣也沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于現(xiàn)在們的主席團(tuán)每次大會(huì)選舉一次，而每次大會(huì)會(huì)期僅十余天，閉會(huì)之后就不存在，到下次會(huì)議時(shí)若不合格，不選舉其作新的主席團(tuán)成員即可，因此罷免程序其必要性也不是那么強(qiáng)。
我們國家的主席團(tuán)是人大每年的會(huì)期開始后，在議預(yù)備會(huì)議選出，大會(huì)閉幕后其實(shí)就不存在。嚴(yán)格地說并不存在任期的問題。國外的議長一般是要任職到整屆國會(huì)結(jié)束。至于連選連任則要求不同。為什么不能每屆人大選舉出一個(gè)常任性的主席團(tuán)，主持該屆每年的人大會(huì)議呢？而且從實(shí)際情況來看，主席團(tuán)成員的組成是很穩(wěn)定的。以九屆人大為例，有146人連續(xù)當(dāng)選為五次大會(huì)的主席團(tuán)成員，[28]而該屆人大歷次大會(huì)的主席團(tuán)人數(shù)分別為177、169、165、165、166人，分別占82%、86%、88%、88%和88%.因此從這方面來看，主席團(tuán)每次年會(huì)都要重新選舉，其是否必要也是值得考慮的。
（三）議行合一與民主集中制
對(duì)于中國人民代表大會(huì)制度的活動(dòng)是否是“議行合一”存在爭論。否定者認(rèn)為我國人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。由此，一些人認(rèn)定中國已經(jīng)不是按“議行合一”的原則來組織政府，從表面上看這樣說并不錯(cuò)。[29]肯定者認(rèn)為權(quán)力機(jī)關(guān)既制定法律又組織行政機(jī)關(guān)，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作就是議行合一，[30]可是如果說政府由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的話，那么議會(huì)制資本主義國家豈不都是議行合一。
在這里兩派的觀點(diǎn)都是從代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)表面上的關(guān)系來說的，而如果要全面地考察國家制度，特別是涉及到政治運(yùn)行方面的制度時(shí)，如果到此為止就下結(jié)論估計(jì)還有不足。在這里筆者比較贊同楊光斌先生的觀點(diǎn)。他結(jié)合了我國的政黨制度來考察議行合一。他認(rèn)為解決這些問題的關(guān)鍵是如何理解“行政”。如果僅僅把中國的行政理解為國務(wù)院系統(tǒng)的政府，就難以理解中國的政治過程。談中國的行政體制，不能無視政黨體制，否則就不能認(rèn)識(shí)中國政治。無論是人民代表大會(huì)還是狹義上的政府，都是在執(zhí)行黨的意志和政策。二者雖說是不同的體制，發(fā)揮不同的作用，但最終歸各級(jí)黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，因此在根本體制上是無可爭議的議行合一。是對(duì)馬克思主義的議行合一的發(fā)展。[31]
在不僅國家的核心的政治機(jī)制體現(xiàn)了議行合一，人民代表大會(huì)的會(huì)議過程也體現(xiàn)了這一原則。大會(huì)主席團(tuán)在人民代表大會(huì)的會(huì)議過程中起決定作用，比如會(huì)議的日程、議案表決辦法都由主席團(tuán)決定。而主席團(tuán)的主要成員不僅來自人大系統(tǒng)，還有政治局和國務(wù)院。當(dāng)然，來自不同系統(tǒng)的成員首先是人大代表。人大代表既可以是議事代表，又可以是黨政機(jī)關(guān)工作人員，這本身就是議行合一的表現(xiàn)。而決定人民代表大會(huì)會(huì)議過程的主席團(tuán)制度更生動(dòng)表明，議和行既是聯(lián)署辦公機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，又是利益一致基礎(chǔ)上的職能合一。[32]
而我國的人大是由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)的代表組成，并且由這些單位組成代表團(tuán)，不是由各黨組成黨團(tuán)，因此通過主席團(tuán)的組織能更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。
如果說對(duì)議行合一的概念及其表現(xiàn)還有不同的意見的話，那么對(duì)民主集中制作為人大制度的一個(gè)組織原則應(yīng)該是無異議的，這也從現(xiàn)在的官方文件、主流的教科書、論文及專著中體現(xiàn)。在國家制度宏觀層面上，我們從三個(gè)方面來理解民主集中制，即：人民與人大的關(guān)系、人大與其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系。而具體到某類或某個(gè)國家機(jī)關(guān)在落實(shí)民主集中制原則時(shí)會(huì)有不同的表現(xiàn)，在主席團(tuán)和人大之間的關(guān)系中大概也可以體現(xiàn)這種原則。其中的民主與集中的關(guān)系也是非常明顯的。
當(dāng)然結(jié)合黨在主席團(tuán)中的地位與作用來看，也可以體會(huì)到黨的領(lǐng)導(dǎo)在這里的體現(xiàn)。因此在這里，議行合一、民主集中制和黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是密切聯(lián)系在一切，可以說從不同的角度考察得出的不同結(jié)果，其本身并不是分割的。
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注釋：
[1]大凡我們開會(huì)，在參加會(huì)議的正式成員之外（如主持人和與會(huì)人員），如果有可能，總會(huì)請(qǐng)些領(lǐng)導(dǎo)人來講話至少是出席，以體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的重視與關(guān)懷。再有可能就會(huì)搭建一個(gè)主席臺(tái)，與臺(tái)下的人員相向而坐。而主席臺(tái)上所坐的領(lǐng)導(dǎo)未必都是會(huì)議的主持人。至于為什么他就應(yīng)該坐在主席臺(tái)，大概就因?yàn)樗穷I(lǐng)導(dǎo)人。可是作為一國的民意機(jī)關(guān)，我們?nèi)舜笠惨O(shè)立一個(gè)主席臺(tái)，上面所坐的人除了主席團(tuán)之外，還有一些黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人。其實(shí)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的說法也不太科學(xué)。畢竟國家領(lǐng)導(dǎo)人具體可分為權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)人、最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)人、及中央軍委領(lǐng)導(dǎo)人。而人大與他們的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，他們?cè)谌舜蟛皇蔷佑陬I(lǐng)導(dǎo)人的地位。他們?nèi)绻皇侵飨瘓F(tuán)的成員是否還應(yīng)該坐在主席臺(tái)上，值得考慮。
[2]“議會(huì)”一詞有不同的理解，有的認(rèn)為是資本主義國家代議機(jī)構(gòu)的總稱。（見姜士林等主編：《憲法學(xué)辭書》，當(dāng)代世界出版社1997年2月第一版，第186頁；《中國大百科全書》），但有的又承認(rèn)在廣義上也包括社會(huì)主義國家的代表機(jī)關(guān)。（《憲法學(xué)辭書》）。不過有的觀點(diǎn)比較模糊，認(rèn)為是“①某些國家的最高立法機(jī)關(guān)……②某些國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。||也叫國會(huì)。”（見中國社會(huì)科學(xué)院語言文字研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，1996年7月修訂第3版，第1491頁。）不過都承認(rèn)從我國的人民代表大會(huì)也是代議機(jī)關(guān)，或代表機(jī)關(guān)。從實(shí)踐上來看，我國全國人大加入世界各國議會(huì)聯(lián)盟及參加其活動(dòng)來看，應(yīng)該認(rèn)可議會(huì)概念與代議機(jī)關(guān)屬同義，不應(yīng)僅限于資本主義國家的議會(huì)。關(guān)于這點(diǎn)蔡定劍教授的見解較為妥當(dāng)“社會(huì)主義國家與資本主義國家代表機(jī)關(guān)的區(qū)別是內(nèi)容的區(qū)別，而不是形式的區(qū)別。所以，中國人民代表大會(huì)叫中國議會(huì)也未嘗不可”（見蔡定劍著：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，第2003年6月第四版，第135-136頁）。但為避免這種爭論，本文仍使用“代議機(jī)關(guān)”。
[3]議會(huì)一詞各國稱謂不同。參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第757頁。
[4]具體內(nèi)容可參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第757-758頁。
[5]參見王世杰、錢端升著：《比較憲法》，中國政法大學(xué)出版社，1997年12月第一版，第205頁。
[6]關(guān)于多數(shù)議決原則可參見周葉中著：《代議制度比較研究》，武漢大學(xué)出版社，1995年3月，第一版，第26－28頁。也有的稱為多數(shù)決定原則，（參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月，第一版，第829－832頁。）兩書作者在文中都強(qiáng)調(diào)了對(duì)少數(shù)的保護(hù)。書中關(guān)于表決方式的介紹也有助于對(duì)多數(shù)議決原則的理解，可參見李步云主編：《憲法比較研究》，法律出版社，1998年11月第一版，第832-833頁。
[7]孫中山著：《建國方略民權(quán)初步卷一結(jié)會(huì)》，華夏出版社，2002年10月第一版，第304頁。孫中山先生對(duì)開會(huì)程序非常重視，認(rèn)為如何開好會(huì)是“吾國人行民權(quán)第一步之方法”（見該書《民權(quán)初步·序》第302頁）。對(duì)此賀衛(wèi)芳在《我們需要“具體的法治”》一文中對(duì)此亦有論述。參見《工人日?qǐng)?bào)》，2001年3月16日或參見《工人日?qǐng)?bào)》網(wǎng)頁：（/news/news_detail_zd.asp？news_id=2883
[8]中國社會(huì)科學(xué)院語言文字研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，1996年7月修訂第3版，第1641頁。
[9]關(guān)于這部分內(nèi)容可參看全國人大常委會(huì)法工委國家法行政法室、湖北省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所編譯：《各國議會(huì)制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第51-52頁。該書系各國議會(huì)聯(lián)盟主編的《世界各國議會(huì)》（1986年版）的節(jié)譯本。
[10]不過在無論是在領(lǐng)導(dǎo)人的心目中還是在實(shí)際交往中，都把人大常委會(huì)委員長視為“議長”。比如就說“有議長，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些”（許崇德著：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2003年4月第一版，第191頁。此句話亦系轉(zhuǎn)引自《半月談》，1999年第9期）。在與外國議會(huì)議長的交往中也是委員長接待，未見過主席團(tuán)全體接待外國議長的。
[11]指導(dǎo)機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生，這一原則幾乎得到所有議會(huì)的承認(rèn)，但也有例外：澳大利亞聯(lián)邦院（參議院）議長，由各州提名的議員按字母順序輪流擔(dān)任。加拿大參議院議長，由總理提名，總督任命。約旦參議院議長、馬拉維和泰國的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由國家元首任命。英國下議院議長的任命，由議院選出后，女王確認(rèn)，現(xiàn)在這只是一種形式：上院議長是內(nèi)閣成員，由首相提名，女王任命。在馬來西亞、馬耳他和贊比亞，議長可以由議會(huì)從議員中選出，也可以由議會(huì)在選民中任命或選出。在美國，副總統(tǒng)是參議院議長，而印度的副總統(tǒng)則是聯(lián)邦院的當(dāng)然議長。也有部分國家例外，比如美國參議院由副總統(tǒng)兼任，英國上院議長由國王任命貴族院大法官擔(dān)任，下院議長亦由國王任命。參見全國人大常委會(huì)法工委國家法行政法室、湖北省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所編譯：《各國議會(huì)制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第53頁。
[12]董璠輿著：《外國議會(huì)議事規(guī)則》，中國政法大學(xué)出版社，1993年5月第一版，第49頁。
[13]參見全國人大常委會(huì)法工委國家法行政法室、湖北省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所編譯：《各國議會(huì)制度概況》，吉林人民出版社，1991年12月第一版，第51頁。
[14]姜士林等主編：《憲法學(xué)辭書》，當(dāng)代世界出版社，1997年2月，第一版，第190頁。
[15]楊光斌著：《中國政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2003年8月第一版，第105-106頁。
[16]《人民日?qǐng)?bào)》2004年3月5日，第一版。
[17]十屆人大常委會(huì)副委員長共計(jì)有15位，他們分別是王兆國、李鐵映、司馬義·艾買提、何魯麗、丁石孫、成思危、許嘉璐、蔣正華、顧秀蓮、熱地、盛華仁、路甬祥、烏云其木格、韓啟德、傅鐵山。（參見《中國人大新聞》網(wǎng)頁：/gb/paper10/1/class001000004/index.htm）。我們可以發(fā)現(xiàn)，常務(wù)主席中的8位副委員長就是排在前面的8位，而且順序相同。
[18]參見《十屆全國人大一次會(huì)議決定任國務(wù)院總理郭伯雄曹剛川為中華人民共和國中央軍委副主席》，載于《人民日?qǐng)?bào)》，2004年3月16日第一版。
[19]《全國人大議事規(guī)則》第十條只規(guī)定主席團(tuán)選舉執(zhí)行主席，并未明確指出由其主持大會(huì)。但《全國人大議事規(guī)則》第五十條規(guī)定，“在大會(huì)全體會(huì)議上臨時(shí)要求發(fā)言的，經(jīng)大會(huì)執(zhí)行主席許可，始得發(fā)言。”該職權(quán)實(shí)際上已屬于主持會(huì)議的職權(quán)。同時(shí)從官方的報(bào)道來看則明確稱是“主持”。參見本文“執(zhí)行主席”部分。
[20]在許崇德老師所著的《中華人民共和國憲法史》一書中也未找到相關(guān)的材料，這本書可以說是完成了許老師的一個(gè)宿愿。但是沒有這方面的內(nèi)容，不能不說是一個(gè)遺憾。
[21]《新聞資料：成克杰案大事記》，參見新浪新聞網(wǎng)頁：/china/2000-09-15/127413.html.
[22]還有一則報(bào)道也可以說明這個(gè)問題：深圳市常務(wù)副市長李德成證實(shí)，前深圳市副市長、現(xiàn)任市人大常委會(huì)副主任王炬因涉嫌經(jīng)濟(jì)問題，日前正在接受中紀(jì)委和廣東省紀(jì)委聯(lián)合調(diào)查組的“雙規(guī)”。但是王炬的人大常委會(huì)副主任及人大代表之職，暫時(shí)沒有罷免。李德成認(rèn)為調(diào)查“可能還需要一定的時(shí)間”。（《深圳人大副主任王炬涉貪受查》摘自2000年8月17日《湖北日?qǐng)?bào)》。見《中國人大新聞網(wǎng)頁》：/zgrdxw/news/200008/18/81805.html）在中國目前的情形下，用雙規(guī)雙指似乎就可以對(duì)黨政干部進(jìn)行審查，似乎不需要逮捕，更不需要需要人大相關(guān)部門許可。而且逮捕談不上更不用說審判。
[23]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第93條規(guī)定：人民檢察院對(duì)擔(dān)任本級(jí)人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)許可。
對(duì)擔(dān)任上級(jí)人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，應(yīng)當(dāng)層報(bào)該代表所屬的人民代表大會(huì)同級(jí)的人民檢察院報(bào)請(qǐng)?jiān)S可。
對(duì)擔(dān)任下級(jí)人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，可以直接報(bào)請(qǐng)?jiān)摯硭鶎俚娜嗣翊泶髸?huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)許可，也可以委托該代表所屬的人民代表大會(huì)同級(jí)的人民檢察院報(bào)請(qǐng)?jiān)S可；對(duì)擔(dān)任鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，由縣級(jí)人民檢察院報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)。
對(duì)擔(dān)任兩級(jí)以上的人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，分別依照本條第一、二、三款的規(guī)定報(bào)請(qǐng)?jiān)S可。
對(duì)擔(dān)任辦案單位所在省、市、縣（區(qū)）以外的其他地區(qū)人民代表大會(huì)代表的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)或者決定逮捕，應(yīng)當(dāng)委托該代表所屬的人民代表大會(huì)同級(jí)的人民檢察院報(bào)請(qǐng)?jiān)S可；擔(dān)任兩級(jí)以上人民代表大會(huì)代表的，應(yīng)當(dāng)分別委托該代表所屬的人民代表大會(huì)同級(jí)的人民檢察院報(bào)請(qǐng)?jiān)S可。
[24]周旺生：《論全國人大的立法運(yùn)作制度》，載于《法治論叢》，2003年5月，第18卷第3期，第31頁。也可參見張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年8月第一版，第79頁。由于該書屬全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)所編的一套叢書，該書作者大部分參與了相應(yīng)法律的起草工作，對(duì)相關(guān)條文的理解應(yīng)該說更加貼近立法原義。
[25]有的學(xué)者還提出了其它反對(duì)意見。“下面這些原因從事實(shí)上和邏輯上對(duì)主席團(tuán)的這一權(quán)力提出質(zhì)疑：其一，主席團(tuán)是臨時(shí)機(jī)構(gòu)而不是常設(shè)機(jī)關(guān)，它僅存在于全國人大會(huì)議召開期間，其主要職權(quán)是主持全國人大會(huì)議，決定會(huì)議副秘書長人選、會(huì)議日程、表決議案的辦法、代表提出議案截止日期以及其他有關(guān)事項(xiàng)，而不是向會(huì)議提出法律案。全國人大閉會(huì)期間則無所謂全國人大主席團(tuán)的提案權(quán)。其二，全國人大通常每年舉行一次會(huì)議，會(huì)議時(shí)間也很有限，因而由全國人大審議通過的法律案一般都比較成熟，極少有可能審議像主席團(tuán)這樣的臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)提出的法律案。其三，全國人大享有的國家立法權(quán)，除表現(xiàn)為有權(quán)修改憲法外，主要是有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。一般說制定和修改這些基本法律，其必要性都是在國家生活和社會(huì)生活中逐漸凸顯出來的，極少有可能在一次會(huì)議上產(chǎn)生了動(dòng)因并實(shí)現(xiàn)了法律案的提案活動(dòng)，因而主席團(tuán)也極少有可能就基本法律的制定和修改提出法律案。其四，全國人大的會(huì)議議程是在預(yù)備會(huì)議上就已確定了的，而預(yù)備會(huì)議是由常委會(huì)主持的，主席團(tuán)本身也是在預(yù)備會(huì)議上同會(huì)議議程同時(shí)產(chǎn)生的，它不可能在產(chǎn)生的同時(shí)便能提出法律案。基于這四個(gè)原因，不難發(fā)現(xiàn)主席團(tuán)目前的法律案提案權(quán)主要是在法律上、理論上存在著，事實(shí)上極少有可能出現(xiàn)由全國人大主席團(tuán)向大會(huì)提出法律案的情況。這就使主席團(tuán)的法律案提案權(quán)在很大程度上成為一種虛置的權(quán)力。如欲使主席團(tuán)的法律案提案權(quán)成為真實(shí)可靠的權(quán)力，自當(dāng)需要作相應(yīng)的改進(jìn)。”參見周旺生：《論全國人大的立法運(yùn)作制度》，載于《法治論叢》，2003年5月，第18卷第3期，第31頁。
不過筆者認(rèn)為這四個(gè)理由似乎需要進(jìn)一步推敲，其論證缺乏說明力。下面逐條分析：第一，主席團(tuán)作為在大會(huì)期間才存在的臨時(shí)機(jī)構(gòu)在閉會(huì)期間當(dāng)然并不存在。可在其存在期間為什么就不能向大會(huì)提案？其主要作用當(dāng)然是前引文所述事項(xiàng)，但有這些職權(quán)難道就不能再賦予其它職權(quán)？第二，全國人大會(huì)期有限，審議的法律案一般比較成熟，而前引文的意思大概是臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)提的法律案必然就是不成熟，因此不夠?qū)徸h條件。但主席團(tuán)臨時(shí)提出的法律案也未必見得就是不成熟，況且所謂成熟者其判斷標(biāo)準(zhǔn)何在，其判斷主體是誰似乎也不明確。縱觀世界各國而言，也從來未聽說只能審議“成熟”的議案或法律案。另外，主席團(tuán)提出法律案并不意味著該法的草案就是主席團(tuán)自行起草，主席團(tuán)完全可以委托其它機(jī)構(gòu)起草條文，或者由于其它原因在條文由相關(guān)機(jī)構(gòu)起草之后由主席團(tuán)向大會(huì)提出。第三，人大的立法權(quán)確實(shí)主要是基本法律的制定和修改，但其制定和修改的必要性的產(chǎn)生所需的時(shí)間和主席團(tuán)何時(shí)提出法律案是兩回事，前者所需的時(shí)間應(yīng)該來說往往是要超過一個(gè)會(huì)期的時(shí)間，但其必要性產(chǎn)生時(shí)主席團(tuán)可能還未意識(shí)到，必要性產(chǎn)生到主席團(tuán)提出法律案可能會(huì)存在一個(gè)時(shí)間差。而提出法律案時(shí)應(yīng)該說其必要性已經(jīng)顯露。所以這個(gè)理由似乎也不成立。第四，人大會(huì)議的議程確實(shí)在會(huì)前已經(jīng)確定，但也不是說不能修改。否則也就不存在立法法所稱由主席團(tuán)決定列入議程和是否列入議程一說了，按前引文意思，《立法法》所有帶“由人大主席團(tuán)決定（是否）列入議程”的條文都可以刪掉了。
[26]值得注意的是在任允正、于洪君所著：《獨(dú)聯(lián)體國家憲法比較研究》一書中提到，總的說來有權(quán)向立法機(jī)關(guān)提出法案的機(jī)關(guān)包括議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。不過從其后關(guān)于立法動(dòng)議權(quán)的敘述中卻未提到任何議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。倒是提到白俄羅斯議會(huì)改革前其議會(huì)（即最高蘇維埃）有立法動(dòng)議權(quán)。參見任允正、于洪君著：《獨(dú)聯(lián)體國家憲法比較研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001年1月第一版，第208－212頁。
[27]這些內(nèi)容可參看董璠輿著：《外國議會(huì)議事規(guī)則》，中國政法大學(xué)出版社1993年5月第一版，第47頁以下。
[28]他們分別是：1丁石孫、2丁關(guān)根、3于永波（滿族）、4于淑珍（女）、5馬開明（彝族）、6馬軍、7馬啟智（回族）、8王云龍、王樂泉、9王光英、10王兆虹（女）、11王克、12王懷遠(yuǎn)、13王宋大、14王忠誠、15王濤（女）、16王家福、17王維澄、18王朝文（苗族）、19王瑞林、20毛如柏、21亢龍?zhí)铩?2尹克升、23甘子玉、24布赫（蒙古族）、25盧功勛、26葉文玲（女）、27葉叔華（女）、28田玉科（女，土家族）、29田紀(jì)云、30史來賀、31白成亮（哈尼族）、32馮之浚（回族）、33馮蘇祥、34成思危、35曲格平、36朱開軒、37朱清時(shí)、38朱添華、39劉長瑜（女）、40劉方仁、41劉漢章、42劉亦銘、43劉志艷、44劉（王介）、45劉明祖、46劉珩、47、48許嘉璐、49孫鴻烈、50嚴(yán)義塤、51李長春、52李明豫（女）、53李澤民、54李建國、55李經(jīng)緯、56李玲蔚（女）、57李鐵映、58李夢(mèng)九、59李淑錚（女）、60李登海、61李瑞環(huán)、62李蒙、63李鵬、64楊長槐（侗族）、65楊國慶、66楊忠、67吳長淑（朝鮮族）、吳儀（女）、吳邦國、68吳階平、69吳官正、70吳康民、71吳瑞林、72吳德馨（女）、73邱健行、74何厚鏵、75何魯麗（女）、76何椿霖、77鄒家華、78汪家镠（女）、79沈辛蓀、遲浩田、80張丁華、81張萬年、82張立昌、83張緒武、84張皓若、85陸佑楣、86阿木冬·尼牙孜（維吾爾族）、87阿勒布斯拜·拉合木（哈薩克族）、88陳光毅、89陳麗齡（女）、90陳奎元、91陳鐵迪（女）、92陳難先、93陳章良、94陳煥友、95陳滋英、96奉恒高（瑤族）、97范敬宜、98林永年、99林墉、100巖莊（傣族）、101羅尚才（布依族）、102帕巴拉·格列朗杰（藏族）、103周光召、104、105孟富林、106趙志浩、107胡亞芳（女，高山族）、108胡光寶、109、110柳隨年、111侯宗賓、112姜春云、113姜恩柱、114洪紱曾、115熱地（藏族）、116賈慶林、117顧昂然、118顧誦芬、119鐵木爾·達(dá)瓦買提（維吾爾族）、120徐有芳、121郭振乾、122陶駟駒、123黃菊、124曹志、125曹伯純、126常沙娜（女，滿族）、127尉健行、128彭珮云（女）、129彭楚政（土家族）、130董喜海、131蔣正華、132蔣潔敏、133惠永正、134程思遠(yuǎn)、135傅全有、136傅鐵山、137童傅、138曾慶紅、139曾建徽、140曾憲梓、141謝世杰、142謝鐵驪、143虞云耀、144嘉木樣·洛桑久美·圖丹卻吉尼瑪（藏族）、145滕藤、146顏龍安。（根據(jù)《中國人大新聞》網(wǎng)資料整理。）
[29]如我國研究議會(huì)的著名專家蔡定劍先生就持這種觀點(diǎn)，這有相當(dāng)代表性。參見蔡定劍著：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，2003年6月第四版，第87-92頁。
[30]見胡偉：《政府過程》第一章，浙江人民出版社1998版，轉(zhuǎn)引自楊光斌著：《中國政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年8月第一版，第125頁
[31]在本文討論中，有的同學(xué)提出這樣的問題即西方議會(huì)內(nèi)閣制國家中也是議會(huì)中的多數(shù)黨組織政府，政府和議會(huì)都體現(xiàn)了黨的意志，這是不是說他們也是民主集中制。我想這個(gè)問題可以從兩個(gè)方面來回答。一是從根本上來講，西方議會(huì)內(nèi)閣制國家中的執(zhí)政黨和我國的共產(chǎn)黨不一樣，他們并不存在這種法定的執(zhí)政黨地位，這樣就不存在我國民主集中制這種前提；二是，議會(huì)內(nèi)閣制國家的黨的作用有強(qiáng)有弱，有相當(dāng)部分只管選舉，和擬定一般的選舉政策，而執(zhí)政后的具體政策及制度規(guī)劃則由政府自己負(fù)責(zé)，政府有自己的決策機(jī)構(gòu)，并不是完全按照黨的政策來。和我國相比，他們?nèi)狈︻愃莆覈@種系統(tǒng)的政黨領(lǐng)導(dǎo)體系，并且缺乏我國類似政治局一類的核心決策組織。楊光斌著：《中國政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年8月第一版。
[32]楊光斌著：《中國政府與政治導(dǎo)論》中國人民大學(xué)出版社2003年8月第一版，第123頁以下。
