行政管理體制創(chuàng)新與國家建構

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兩種不同類別的國家在現(xiàn)代化建構過程中展開時間先后和推動因素的諸多不同，導致其現(xiàn)代化國家建構過程中所面臨的具體任務及道路、途徑各不相同。一般說來，由于歷史原因，“先發(fā)者”因其發(fā)展商品經濟、致力民族—國家振興的同時，思想文化上也接受了“自由、平等、博愛”等現(xiàn)代價值觀念，其現(xiàn)代化國家建構過程所面臨的雙重任務———民族—國家建構和民主—國家建構是同步進行的。而“后來者”因其現(xiàn)代化國家建構是在“先發(fā)者”“刺激”下，作為對其挑戰(zhàn)的回應而“被動”開始的，因而其國家現(xiàn)代化建構過程所面臨的雙重任務———民族—國家建構與民主—國家建構往往是以不同步、非均衡性形式進行的，一般是先實現(xiàn)國家的一體化完成民族—國家建構，然后再逐步推進民主—國家的建構實現(xiàn)國家的民主化。

由于“后來者”現(xiàn)代國家建構雙重歷史任務實現(xiàn)的不同步性與非均衡性，所以其在不同時期、不同階段內，工作重心與側重點各不相同。一般而言，其現(xiàn)代國家建構的首要任務是獲得國家獨立、民族解放，實現(xiàn)國家的一體化;然后在此基礎上方可展開國家民主化的建構過程。它們的現(xiàn)代國家建構，首先要完成民族—國家的建構任務，然后再去實現(xiàn)民主—國家的建構目標。兩重目標之間既具有時間的先后性，又具有邏輯上的因果性。一般說來，既不可本末倒置也不可因果互換。

中國現(xiàn)代國家的建構過程

與英美等先發(fā)現(xiàn)代化國家相比，我國是典型的后發(fā)現(xiàn)代化國家，其現(xiàn)代國家建構直接源于對西方列強“挑戰(zhàn)”的回應。因為中國雖是舉世聞名的文明古國，但自19世紀中葉以來，面對西方列強的蠶食鯨吞，國家主權逐步淪喪，成了任由列強宰割的半殖民地半封建社會。因此，自19世紀中期起，我國就“一直面臨兩大政治任務的挑戰(zhàn):一是‘國家建構’，一是‘民主建構’”［1］這一現(xiàn)代國家建構的雙重使命。面對這一雙重歷史任務，無數中華優(yōu)秀兒女，進行了艱苦卓絕的不懈斗爭。這個過程大致可以分為如下兩個階段:第一，自19世紀中葉起，面對西方列強的蠶食鯨吞，中華兒女奮起抗爭，經過資產階級民主革命和新民主主義革命，贏得國家的獨立和民族的解放，建立起獨立自主的人民共和國，實現(xiàn)了國家的一體化目標。新中國的成立，標志著中國現(xiàn)代化國家建構中民族—國家建構的基本順利完成。

對于我國這種后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，獲得國家獨立、民族解放、實現(xiàn)國家一體化，只是為實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構中的國家民主化奠定了基礎，中國國家現(xiàn)代化建構的最終目標還遠未達到。當然，中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家所面臨的雙重歷史任務的不同步性與非均衡性并不是絕對的，因為中國近代以來開展的爭取國家獨立、民族解放，實現(xiàn)國家一體化的過程本身，同時就具有擺脫長達數千年來的封建專制統(tǒng)治，一方面使中華民族自立于世界民族之林，另一方面也使全體中國人民獲得更加充分的參與管理國家政治、經濟和社會、文化事務的民主權力的性質。因而，這一過程本身就或多或少具有推動國家政治生活民主化、實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構所擔負的第二方面歷史任務的性質。

盡管如此，在中國實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構第二方面的任務，主要還是從基本完成其第一個方面的歷史任務后，進而大規(guī)模展開的一系列社會政治生活的民主改革開始的。當然，由于建國之初，中共第一代領導集體領導國家民主化建設的經驗不足，建國后頭一個30年，在實現(xiàn)中國國家現(xiàn)代化建構第二個方面歷史任務時走了不少彎路。直到1980年鄧小平發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》重要講話，不但提出“政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權和各級企事業(yè)的權力，享有各項公民權力”，［2］282而且還明確發(fā)出堅決反對和不斷消除“官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象”［2］287的號召，實現(xiàn)中國國家現(xiàn)代化建構第二個方面目標、任務的工作才駛入快車道。

行政管理體制改革是實現(xiàn)國

家現(xiàn)代建構的必要手段30多年來，雖然行政管理體制改革取得了舉世矚目的偉大成就，但無論與經濟體制改革取得的成就比，還是與全國人民乃至全世界的期待比，中國行政管理體制一些重大的深層次問題與矛盾仍很突出，在有些地方和有些時候，甚至表現(xiàn)得比較尖銳激烈，已經或正在成為引發(fā)國際國內議論與爭端的因素，也已經或正在成為威脅和諧社會建設、引發(fā)國際爭論或沖突的因素和力量。因此，如何正確認識與處理行政管理體制改革與國家建構的關系，不僅是困擾學界同仁的一個重要理論課題，也是關乎國家和社會穩(wěn)定的重大現(xiàn)實抉擇。根據現(xiàn)代國家建構理論，雖然后發(fā)現(xiàn)代化國家由于歷史和現(xiàn)實的復雜原因，其現(xiàn)代化國家建構面臨的雙重歷史使命是以不同步、非均衡的形式實現(xiàn)的，但是，無論其追求國家獨立、民族解放的過程，還是其實現(xiàn)國家民主化的努力，都是實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構的必要條件和必經階段。換言之，現(xiàn)代國家建構的完成則是民族—國家建構與民主—國家建構的邏輯結果和最終目標。從這個意義上說，以保障公民各項民主權利充分發(fā)揮為重要目標的行政管理體制的民主化改革，既是完成現(xiàn)代化國家建構的必要手段，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化國家建構過程的必要環(huán)節(jié)。

之所以如此認定二者關系，是因為無論中國行政管理體制改革的各項具體措施，還是其終極目標，都是指向國家的現(xiàn)代化建構。因此，中共十七大報告在涉及中國行政管理體制改革的目標時，指出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，“到二○二○年全面建成小康社會目標實現(xiàn)之時，我們這個歷史悠久的文明古國和發(fā)展中社會主義大國，將成為工業(yè)化基本實現(xiàn)、綜合國力顯著增強、國內市場總體規(guī)模位居世界前列的國家，成為人民富裕程度普遍提高、生活質量明顯改善、生態(tài)環(huán)境良好的國家，成為人民享有更加充分民主權利、具有更高文明素質和精神追求的國家，成為各方面制度更加完善、社會更加充滿活力而又安定團結的國家，成為對外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻的國家。”［3］由此不難看出，十七大報告所描述的行政管理體制改革的目標，既包含對中國現(xiàn)代化國家建構過程中民族—國家建構的基本設想，也包括對民主—國家建構目標的愿景展望。

同樣，中共十七大報告在談到中國未來行政管理體制改革擬采取的重大舉措時，不但首先明確肯定行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，而且詳細列舉了進一步深化行政管理體制改革的各項重要措施:“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系。加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。加快推進事業(yè)單位分類改革。”［3］由此可以清晰地發(fā)現(xiàn)，中國行政管理體制改革的各項舉措明確指向簡政放權和國家民主化，致力于實現(xiàn)民主—國家的建構目標。

綜上所述，明確行政管理體制改革與國家建構之間手段與目標的關系，不但具有重要的理論意義，還具有重大的現(xiàn)實價值。一方面，因行政管理體制改革本身即國家管理方式的改革，甚至是國家政權要素或結構方式的調整，涉及的各種政治、經濟利益更直接甚至更具根本性，更易引起人們特別是主流社會階層和利益集團的抵制和抗拒。因而所遇到的困難與阻力往往也更多、更大。明確行政管理體制改革與國家現(xiàn)代化建構之間手段與目標的關系，有利于使全體社會公眾特別是主流社會階層和利益集團清楚，行政管理體制改革只是實現(xiàn)現(xiàn)代國家建構的工具與手段，其根本目標是國家的現(xiàn)代化建構，特別是民主國家的建構，從而把包括社會主流階層和利益集團在內的社會各階級、階層和利益集團的政治經濟利益長遠化、最大化。另一方面，明確二者之間手段與目標的關系，有利于確保中國行政管理體制改革的目標指向現(xiàn)代國家的建構特別是民主—國家目標的實現(xiàn)，從而減少國內外各種敵對勢力詆毀和污蔑中國的口實，為建設中國特色社會主義偉大事業(yè)，實現(xiàn)我國富裕、民主、文明、現(xiàn)代化的目標創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

作者：陳延慶單位：聊城大學政治與公共管理學院